依法治國背景下規范財政執法研究

●李 博

依法治國背景下規范財政執法研究

●李 博

財政執法是財政部門最大量的日常行政活動，與廣大群眾的切身利益緊密相關。財政執法水平直接關系到財政部門良好形象的維護，關系到公眾合法權益的切實保障，關系到經濟社會秩序的有效運行。嚴格規范財政執法是推進依法行政依法理財的重要路徑之一。本文通過對財政執法不規范問題進行剖析，并從財政監督視角就如何矯治提出相關具體對策建議。

依法治國 財政執法 實現路徑

中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出要建立健全權責統一、權威高效的行政執法體制等目標任務，這與國家治理體系和治理能力現代化密切相關，將對經濟社會持續健康發展起到不可或缺的保障作用。財政部基于該實施綱要出臺了《法治財政建設實施方案》，細化明確了完善財政行政執法程序、創新財政行政執法方式、全面落實行政執法責任制等具體措施，為建設法治財政指明了方向，提供了遵循。當前，我國社會正處于發展關鍵期、改革攻堅期、矛盾凸顯期，財政執法活動是財政部門重要的日常行政活動，與人民群眾的切身利益密切相關。在依法治國背景下，立足于當前財政體制安排，如何進一步規范財政執法行為，把權力關在制度的牢籠內，是一項重要的理論和實踐課題。

一、規范財政執法的時代內涵與現實意義

（一）規范財政執法，是踐行為民宗旨的內在要求

財政執法是財政部門最大量的日常行政活動，涉及行政事業單位、會計行業等諸多方面，直接面向社會、獨立的市場經濟主體以及公眾，與公眾的切身利益直接相關，財政執法者應牢固樹立依法行政、執法為民的意識，始終把人民放在心中最高位置，克服本位主義、特權思想，在執法行為上更多地體現民主、溝通，廣泛爭取支持，弘揚現代法治文明和人文主義精神，營造良好的執法環境。

（二）規范財政執法，是建設法治財政的迫切需要

《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出建設法治政府的總體目標中要求“權責法定”和“執法嚴明”；2016年5月出臺的《法治財政建設實施方案》進一步明確法治財政建設的主要任務，要求完善財政法律制度體系與嚴格規范財政行政執法。由此可見，針對和圍繞建設法治政府的目標，中央構建的一整套政策制度，其內容要旨要求“實體與程序并重”。而做到實體正義和程序正義的完備和統一，是構建現代法治政府至關重要的本質特征，也是規范財政執法的關鍵路徑。因此，規范財政執法，切實做到實體與程序并重，是構建法治財政的必經之途。

（三）規范財政執法，是推進陽光財政、和諧財政建設的必由之路

宋·葉適《上殿札子》指出，“故內治柔和，無狡悍思亂之民，不煩寸兵尺鐵，可以安枕無事。”《孔子家語·正論解》講“寬以濟猛，猛以濟寬，寬猛相濟，政是以和。”現階段社會利益訴求多元，社會矛盾凸顯，財政執法行為常常涉及復雜利益糾葛，人民群眾看得最清楚、感觸最深切、利益最直接，一旦執法人員執法時臨機處理或執法手段不妥當，不但會產生糾紛，甚至可能升級為激烈沖突。而糾紛或沖突的產生，往往是由于執法不規范，尤其是未履行必要的執法程序。不規范的執法行為不但侵害了當事人的正當權利，也給財政執法活動埋下了行政復議或訴訟的隱患，甚至導致當事人申請賠償，這必然嚴重影響財政部門的良好社會形象。進一步規范財政執法，有助于減少執法風險，是打造陽光財政、和諧財政的必由之路。

二、行政執法不規范問題的現實表現

（一）執法主體的問題

財政執法主體合規合法是執法活動合規合法的前置條件。執法主體規范一般有三類：一是執法機關必須合法，其施行的執法行為應當限定在其法定職權內；二是實施執法活動的人員必須合法，如果執法人員無證執法或臨聘人員執法等執法行為主體不具備執法主體資格，則屬于執法人員不合法；三是執法委托必須合規合法，被委托的執法主體應當是符合條件的行政機關或組織，被委托的執法內容或事項也應當有法律、法規、規章的規定，且在委托單位的職責權限范圍內，缺少其中任何一個要件其行使執法權亦不符合規定。

（二）執法理念的問題

財政執法是依據財經法律法規制度，為達成國家財政管理目標而實施的行為，其最終目的是維護社會公共利益和行政相對人的合法權益。公正、合理是財政執法的客觀要求。然而現實中，個別財政執法機構卻超越適當限度，在處罰時未遵循行政處罰法關于處罰和教育并重的立法本意，行為上未踐行監督與服務并重的理念，不以治本為目標，不注重教育引導，導致存在濫用處罰權力、罰過失當的情形。

（三）執法程序的問題

程序正義是促進實體正義之重要途徑，要規范財政執法必須首先規范財政執法程序。盡管新《行政訴訟法》對于實施的行政行為如果程序上存在情節輕微的違法，同時沒有導致當事人權益承受不利后果的情形出現，認定其違法，可是對已作出的行政處罰仍然有效。從某種程度上講，降低了執法風險，但如何界定違法輕微仍然有待明確。同時，新修訂的《行政訴訟法》延長了起訴時限，將原起訴時限從3個月延長為6個月。起訴時限的延長對保護行政相對人訴權是有利的，但對財政執法機構而言，潛在風險和不確定性也同時增加。財政執法只有嚴格執行法定程序，做好執法過程控制，才能使執法行為避免不必要的程序瑕疵，經得起實踐檢驗。現階段，個別基層部門和執法者只注重最終結果正確，不關心執法步驟、時限要求，不把財政執法權力運行規范性當回事。同時，一些財政執法相關法規規章不夠完善，具體內容銜接存在問題，有待進一步完善。主要表現形式有：

一是財政執法時“亮證”和“執法人員不得少于兩人”未嚴格執行。這兩項是財政執法程序合法的必備要件，若未嚴格執行，按規定，對財政執法人員未履行法定程序，作出的處罰決定是無法律效力的。

二是行政處罰文書中“期間”等要素界定不清晰。相關法規規章沒有給出“期間”的明確起止界限，但在實踐中經常出現“自然日”與“工作日”的認定、遇到節假日怎么處理等情形。比如某省財政部門的《處罰決定書》寫明，對于不服從本決定的相對人，在收到決定之日起60日內，向某省政府或財政部申請復議；或自收到決定之日起15日內，向屬地法院起訴。60日和15日未說明是自然日或者工作日，而接到決定書之日起算，究竟是收到函件的當天或者第二天作為起算日并沒有明確。

三是處罰決定的送達存在隱患。由于部分被檢查單位在異地，處罰決定的文書經常通過郵寄方式送達，而個別被處罰對象對處罰“口服心不服”，對文書回執不予寄回，或對文書不予簽收。無法證明行政相對人已收到處罰文書，導致存在發生法律糾紛的風險。

四是未明確“沒收較大數額的違法所得”是否應履行聽證程序。《財政機關行政處罰聽證實施辦法》（財政部令第二十三號）第六條列明了應履行聽證程序的八個事項，其中第八項是兜底條款，前七項并未包括“沒收較大數額的違法所得”。當前，對較大數額的違法所得予以罰沒，按相關司法解釋來說應當實施聽證，如若未按規定走聽證程序，一旦進入行政訴訟，將有極大敗訴風險。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確要求，要完善行政執法程序，明確聽證、集體討論決定的適用條件。如何正確理解和適用行政處罰的聽證范圍，并使其更具操作性，還需進一步明確細化相關規定。

五是對會計師事務所或注師在停業期間繼續營業如何處理不明確。《會計師事務所審批和監督暫行辦法》（財政部令第二十四號）（以下簡稱 《暫行辦法》）第六十四條規定涉及暫停事務所經營業務的處罰。現實中存在被暫停營業的事務所或注師在停業時依舊執行業務的情況，對該情況該如何處置，《暫行辦法》并未給出解釋。如果處置的話，如何處置，以什么標準處置等都于法無據，但如果發現了問題不處置，則有缺位之嫌。

（四）行政裁量的問題

在財政執法實踐中，面對不同客體、根據執法內容不同、情節各異，會實施相應的具體行政行為，由于財經法律法規的普遍性，財經法規無法細化到對于每種具體的行政行為都對應制訂規定，于是就有了行政裁量。因為行政裁量需要財政執法者發揮自覺能動性，對具體案件情形研判分析，結合財經法規中明確的裁量區間標準，最終作出處理處罰等具體行為。而行政自由裁量在運用中存在彈性，可能對于同一案件不同的審理人員會作出不同的結論，導致執法標準不統一等現象，一旦再摻雜了主觀因素、外界干擾等情形，則可能會有損財政執法的公平、公正。

如何對“違法所得”準確界定也是規范財政執法、規范行政裁量的重要環節之一。對違法所得，應當認定為全部收入，還是全部收入減去合理成本后的利潤，目前學界還有爭議，在執法實踐中各地掌握尺度也有差異。個人認為，認定為全部收入減去適當成本后的利潤更為妥當。一是從物權角度講，成本在違法所得成立之前，屬于違法行為人所有或實際持有，是違法行為人的合法財產，其合法性不因違法行為改變，不應界定為違法所得的“得”。在違法行為人已付出了勞務后，強制恢復至違法前狀態，違法行為人沒有取得任何收益，受到了應有的懲戒。因此，沒收違法所得應針對違法行為人扣除成本的獲利部分。二是將全部收入認定為違法所得與有關現行法律存在沖突。按《稅收征收管理法》規定，國家稅款征收在先，罰款及沒收違法所得在后。若將財政行政處罰中的“違法所得”界定為全部收入，那么在違法行為人的全部收入中，就有可能包含尚未繳納的稅款，如全部沒收，就與稅款優先繳納的原則相悖。三是違法所得金額的計算不當可能引致國家賠償。一旦計算不當（往往是多算）違法所得的數額，直接導致行政相對人的合法財產或其他不該被認定為違法所得的財產被有關國家機關查封、扣押、凍結或者追繳等，由此將引發國家賠償案件。

（五）執法監督的問題

執法監督，即承擔監督責任的部門單位，對執法活動的合規性、合法性實施監督，對不合規不合法的行為責令執法主體整改或修正的活動。財政執法監督可以分為立法權外部監督、司法權外部監督和行政權內部監督三類。監督的質效直接關系到財政執法的實施成效。

（六）證據管理的問題

1、僅用財政檢查底稿作為處理處罰的依據支撐。財政檢查底稿是經被查單位認可并由其負責人簽字蓋章確認的書證，屬于當事人的陳述，但如果無相關證據，則孤證效力無著落，假若當事人被處罰后反悔改口提起行政訴訟，孤證不能定案，僅憑該底稿無法證明當事人的違法行為。

2、對行政相對人在財政底稿上寫明的意見沒有審核。一些檢查人員按慣性思維，覺得底稿的附件“鐵證如山”，不管被檢查單位在底稿上寫的同意、無意見或是解釋說明，都不會改變其違法違規事實。但從證據鏈的完整無缺、財政執法的規范統一角度來講，只要被檢查單位對違法違規情形只寫解釋和情況說明，沒有寫明“屬實”，還不提供證明材料，在案件后繼的審查中，會影響審理人員對違法情節的判定。

3、證據保全履行不規范。證據保全應當注意以下情況，一是只有關鍵證據材料存在滅失等緊急情況下，才可以使用的非常規措施。二是證據保全作為非常規措施，自然有特殊和嚴格的程序要求，即現場執法人不得擅自臨機抉擇，必須得到縣級以上財政部門負責人的同意。三是要求按規定期限對證據保全予以解除。如未按規定解除，則該執法程序存在瑕疵。

4、在復議或行訴階段搜集的證據材料無法律效力。在行政復議中搜集的證據材料，或在行訴中自行搜集的證據材料，以及行訴一審裁定后提供的證據材料，即便可以確鑿表明當事人存在違法違規事實，然而由于證據搜集在程序上不符合規定，不屬于有效證據。

三、財政執法不規范現象的根源

對財政執法的監督制約，從體制機制角度來看，可以分為立法權監督、司法權監督以及行政執法內部監督。憑借立法權、司法權的外部監督和行政權內部監督，將行政權限定在法治軌道上運行。然而基于三權分立基礎上的行政權監督機制對行政執法不規范導致的執法風險的防范功能是有限的。也就是說，當立法權、司法權、行政權面臨行政執法不規范導致的行政執法風險時，常常因為執法風險的特殊性，同時其自身權力行使存在一定客觀因素，導致最終預防風險的成效不能完全達到預期。

（一）立法權監督行政權的局限性

從目的角度來講，為整個社會制訂抽象的、普遍性的行為準則要求，是立法權的主要目標。假如抽象的立法權的重心放在對各個具體行政行為是否合法的界定和制約上，則明顯是浪費立法資源。從運轉方式來看，立法機關有民主化的立法規則，注重協商過程與意見反饋。如果為降低常態化的財政執法風險，需要極高的民主成本，在不評估實際成效的前提下，僅就規制成本來講，就不能成為行政執法權運行監督的最佳選項。

（二）司法權監督行政權的局限性

與立法權、行政權比較而言，司法權的特別之處在于其事后監督屬性。然而，行政執法風險是出現不利境況的或有事項，該不利情形出現與否是不確定的，與損害本身不能相提并論。因此，司法權的監督，側重點在事后監督，無法及時有效地應對行政執法過程中的執法風險。

（三）行政權自我監督的局限性

當前，雖然已有一些實體和程序上的法律法規規定，但相關規定分散，尚未系統化、體系化，也未形成規范統一的財政執法規范化操作手冊。沒有統一、規范的標準，將導致財政執法不規范現象的出現。只有統一的標準才能指導和約束財政執法機構規范具體財政執法行為。

四、規范財政執法的實現路徑

（一）加強財政執法隊伍建設

1、鑄牢財政執法人員理想信念，擰緊思想 “總開關”。強化思想政治建設，使財政執法人員牢固樹立規范意識，不斷堅定和提高政治覺悟，堅守正道，不忘初心、不違本心、不負真心。打鐵還需自身硬，要強化“四個意識”和宗旨意識，把“為民、務實、清廉”作為財政執法人員正面教育的基調，習慣在鏡頭下執法，要加強“六大紀律”學習教育，確保財政執法隊伍紀律嚴明，令行禁止。

2、抓好綜合素質培養，提高隊伍執法能力。一要注重學習。重點學習新《預算法》等財經法律制度，使財政執法人員準確熟練地掌握相關政策和法律法規，讓法治精神內化于心，養成法治思維，深刻認識規范財政執法既是對個人的約束，又是對個人的保護。二要注重實踐。堅持學以致用，把學法用法與執法實踐結合起來，真正使實踐的過程成為提高思想認識、解決實際問題、開創工作局面的過程，把法治能力外化于行，全面提升財政執法隊伍的綜合素質。三是注重交流。通過座談交流、個案指導等多種方式，分享經驗、汲取教訓，注重發現和挖掘規范財政執法的先進典型和新鮮經驗，不斷提高業務開展的針對性，不斷提升在新形勢下、復雜局面中開展執法活動的適應性和應對能力。

（二）規范行政執法主體

一方面，針對財政執法的主體資格建立合法性審查機制，明確主體資格和權限，并向社會公開。另一方面，要健全財政執法人員的執法資格登記管理制度，對無執法資質人員要明確其無執法資格，無權參與財政執法活動。

（三）規范行政自由裁量

一是對于行政裁量幅度偏寬、精細化程度欠缺的情形，繼續健全行政裁量基準，把處理處罰條款細化、量化，明確財政執法權力運用的具體要件、類別、裁量幅度，擠壓行政裁量空間。

二是結合財政執法經驗，修訂完善財政行政處罰裁量標準，滿足財政執法實踐的現實需求。財政執法機構對相關執法條規整理，制訂財政處理處罰行政裁量標準化操作指南。

三是構建財政執法案例指導機制。對典型案例進行收集、分類，對違法行為的內容、性質、情節相近的案件進行梳理、匯編，形成指導性案例。

（四）創新行政執法形式

當前，個別基層財政執法人員還是習慣于采用行政處罰、強制等執法行為，盡管這也是規定的執法形式，但管制式執法使得行政相對人置于被管理、被約束的地位，執法活動中執法人員與行政相對人出現不遵從或摩擦情形的可能性將會上升，會增加執法的成本，削弱執法的效果。要防范該情形的出現，就應創新財政執法形式，進一步規范財政執法行為。要達成這個效果，就要做到以下兩個轉變：

1、從目的性執法向人性化執法轉變。行政執法活動是行政主體與相對人雙方互動的過程，執法人員不能僅以達成行政目標為最終目的，還要考慮達成行政目標的手段是否人性化，唯其如此，執法者才不會采取過于偏激的手段達到公益目的，不會從目的性執法偏向功利性執法上來。

2、從強制性執法轉向柔性執法。財政部門要強化服務理念，財政執法時多運用勸導、協商、典型示范等柔性方式，真正讓執法與服務結合、懲罰與教育互濟、打擊與保護并重。比如采用全程說理式執法，就要做到說明道理、說通情理、說透法理，在實現法律效果的同時，將“執法如山”和“執法如水”有機統一，讓行政相對人“心服口服”，自覺配合與遵從，達到“潤物細無聲”的成效，使相對人由被動接受轉化為自覺整改。

（五）加強行政執法監督

1、規范財政執法流程機制。定原則、定程序、定標準，列明各個執法環節應當秉持的原則、程序和標準，對財政執法進行過程控制和動態監控，倒逼執法者的執法活動在法治的軌道中運行，保障執法行為全過程做到程序嚴密、過程透明、時效嚴格、規程完善、文書嚴謹。

2、完善財政執法質效考核體系。加強財政執法質效考核，注重限制公權力、保障公民權利，限制財政執法機構的執法權，防止權力任性。健全完善財政執法質效考核指標體系，用考核來倒逼財政執法進一步規范。制訂的質效考核細則包含：財政執法機構執法職責權限是否明確，有無缺位、越位的情形；執法者是否持有合法有效的執法資格證件；財政執法程序是否合規合法，有沒有按照行政權力運行平臺規定的流程運行；法規制度應用是否妥帖，裁量是否得當，是否存在不按照規定，隨意變更自由裁量范圍的情況；執法目標是否實現等方面進行考核，還可以借助人大、政協、媒體等外部監督力量，綜合評定財政執法質效。

3、加強財政執法全程信息化監控。要以行政權力運行平臺為重要手段，強化對財政執法全過程的監管，提升監控的客觀性、科學性和時效性，實現全流程、全方位信息化監控。

4、健全完善財政執法責任制。對執法中的失責行為，要嚴肅追責、嚴格問責，實現問責事項、主體、程序、方式的制度化。

（六）規范執法證據管理

1、關注證據本身。在對證據的搜集與使用過程中，要確保證據的合法性和有效性。

2、做到全程留痕。財政執法活動應當做到全過程留痕。在日常財政執法中，要做到財政執法與案卷整理同步進行；財政處理處罰決定下達后，對財政執法案卷，無論是紙質或電子材料都要及時歸檔，確保執法資料的真實性和完整性。

3、堵塞送達漏洞。結合財政行政處理文書送達特點，明確送達要求，特別是明確面臨找不到行政相對人簽收或行政相對人拒收的情形時，如何確定執法決定已經送達。

（七）推進財政執法信息公開

進一步拓展陽光財政的內涵，切實維護好行政相對人的合法權益，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，具體應有以下要求：

1、財政執法依據公開。財政執法權的法律法規依據，財政部門應在執法過程中或下達處理決定前，向公眾或行政相對人公開。

2、執法權力清單公開。應當堅持法無授權不可為、法定職責必須為。財政執法行為必須嚴格依據法律法規、規章和行政規范性文件實施，內部文件或未公開文件不能作為財政執法依據。不在執法權力清單上的事項，執法機構不得實施。

3、財政執法過程公開。財政部門對處理處罰決定如何形成等執法過程相關事項，應對行政相對人或公眾公開或依申請公開。財政執法過程公開信息，申請人可以通過部門網站申請查詢，并可隨時查詢到申請公開事項的進展情況。

4、財政執法結果公開。財政部門對涉及行政相對人合法權益的事項作出處理處罰決定后，應及時履行告知義務，內容包含決定內容、違法內容、違法條款及相應處罰條款，行政相關人享有的權利和救濟途徑。

5、聽取陳述和申辯的責任。財政執法的全過程，尤其是在要作出處理處罰決定時，應按規定向當事人告知執法情況及處理處罰決定，并聽取其陳述。如陳述合理合規且提供相應的佐證材料，經復核當事人陳述、證據材料成立的，則應采用；即便行政相對人的陳述不合理，也應當做好解釋工作，做到明事理、析法理、通情理，并把當事人的陳述內容如實記錄，留有痕跡，否則會有行政訴訟敗訴的可能。■

（作者單位：四川省紀委駐財政廳紀檢組）

[1]董華英.規范行政執法行為的思考[J].法制博覽，2013，（08）.

[2]李博.法治財政語境下的財政監督執法行為風險防控研究[J].財政監督，2015，（01）.

[3]李博.淺析財政柔性執法的必要性及其實現路徑[J].財政監督.2015，（19）.

[4]張闖，吳悅萌.行政權自我規范下行政執法風險防范研究[J].電子科技大學學報（社會科學版），2015，（02）.