實施綜合財務報告制度讓政府債務監督落到實處

實施綜合財務報告制度讓政府債務監督落到實處

長期以來，我國政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，但是，隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。2015年1月1日新修訂的預算法正式實施，為這一局面的改善帶來了轉機。新預算法要求各級政府編制權責發生制的政府綜合財務報告，即以權責發生制為基礎編制的，反映政府在一定時點資產、負債情況的綜合報告。當前，各地政府已經在試編政府綜合財務報告，但由于種種原因，尚未全面鋪開。若能加快實施，可以對解決當前地方政府債務監督問題發揮重要作用。

一是對上級政府來說，可以通過綜合財務報告，設置適當的財務指標，完善地方債券管理體系。在當前地方新增債務中，惟一合法的是公開發行的地方政府債券，其省級限額是由中央確定，省級以下地方政府的債券限額則是由省級政府負責分解。具體實施上，采取的是以地方財力及實際需求相結合的分配體系，但若省級政府并未充分掌握地市及直管縣的資產負債信息，也就無法避免債務分配時的潛在風險，實際上是由省級政府為債務背書，引發了地市及以下政府的權責錯配。有了綜合財務報告制度，通過設置各項財務指標，可以把地方政府的總資產負債比率、可償債資產負債比（類似企業的速動比）等指標納入債務分配評價體系，上級政府清晰掌握了各地的償債能力（資產狀況）以及風險節點，也就可以合理配置地方債券，從增量上防范地方政府的債務失控。

二是對本級政府來說，可以通過綜合財務報告制度，理清資產現狀，提高決策水平，避免“被動負債”。各級政府要使決策更加科學和規范，切實提高公共管理水平，就必須像企業一樣做好自己的“成本效益分析”。過去，由于收付實現制的特點導致了政府在決策時存在天然的信息缺陷。如一些地方政府為了提高本地基礎設施水平，大規模搞建設，上馬了很多超出本地實際需求和財政承受能力的項目，如標準過寬的馬路，過大的體育場館，但在工程竣工階段，卻由于財政收入下降等原因導致資金不足，無力支付工程款，引發“被動負債”現象。而政府綜合財務報告制度的實施，將會按照權責發生制的原則，把政府債務、土地儲備等政府資產及相關信息在綜合財務報告中列示，政府將對自身的家底了解得更清楚。在進行社會發展及建設等各項決策時，除了考慮本年的收入及支出，還會根據綜合財務報告中反映的信息綜合預測政府中長期的收入支出及資產負債情況，有計劃地對政府中長期收支行為進行科學規劃，避免“被動負債”現象的發生。

三是對于外部監督者來說，通過政府綜合財務報告制度，可以提高對政府負債行為的監督成效。隨著我國法制化進程的不斷深入，各級人大及社會公眾對政府的監督力度不斷加強，但是由于缺乏完整的財務信息，監督效果在一定程度上打了折扣。綜合財務報告制度實施后，各級人大和社會公眾除了可以通過預決算報告了解當前的“流量”信息，還可以通過權責發生制的綜合財務報告了解政府的“存量”信息，消除了過去僅僅掌握當期收支信息，對政府中長期運轉情況及財務健康狀況不了解的問題，在一定程度上對政府的舉債行為起到了約束作用。

（本刊編輯部）