基層財政干部要著力提高法治思維
——以湖南省部分基層財政部門為例

●謝助民

基層財政干部要著力提高法治思維
——以湖南省部分基層財政部門為例

●謝助民

本文從基層財政干部學法用法和基層財政干部實際工作中的違法行為現狀入手分析，探討影響基層財政干部法治思維的制約因素，研究提高基層財政干部法治思維的具體對策。

基層財政干部 法治思維法治財政

法治財政是法治國家的重要組成部分，基層財政干部作為落實法治財政建設的重要基礎力量，其法治思維和依法行政能力對建設法治財政具有十分重要的現實意義，從當前基層財政干部學法用法和實際工作中違法行為現狀看，著力提高基層財政干部的法治思維刻不容緩。

一、基層財政干部學法用法和實際工作中的違法問題現狀

湖南省基層財政部門認真貫徹全國財政系統法制宣傳教育工作會議精神，按照《關于加快推進財政部門依法行政、依法理財的意見》、《法治財政建設實施方案》、《法治湖南建設綱要》的要求，通過三十多年普法工作實踐，基層財政法治建設工作取得了長足進步?；鶎迂斦刹康姆ㄖ斡^念已經由過去的自發狀態向自覺狀態轉變，思想認識有了較大的提高，財政法律制度建設進一步加強，特別是把財政執法與加強資金管理有機結合后，基層財政系統普法教育基礎進一步夯實，隊伍建設得到加強，基層財政干部對我國現行的法律法規規章體系、主要的財稅法律有所知曉，能運用法律的一般原理解決財政工作中的實際問題，法律意識明顯增強，法律水平不斷提高，平時學法、辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的習慣逐步養成，依法行政、依法理財的能力得到鍛煉和提高。但是，從基層財政實踐看，部分基層財政干部掌握的法律知識較少和實際工作中的法律意識淡薄問題還較為突出，對法律法規規章的掌握不夠系統、不夠透徹的現象依然普遍存在；少數基層財政干部自覺學法，主動依法辦事的意識還不夠強，個別干部仍然停留在憑經驗和感覺、用人情和關系來處理基層財政事務的狀態，特別是極少數基層財政干部的法治思維紊亂，權力性思維、運動式思維、管控式思維等非法治思維還較為突出，與《法治財政建設實施方案》的要求還有較大的差距，從學法用法和實際工作中違法現狀兩個方面分析，并與十八大和十八屆四中全會精神的要求相比，基層財政干部提高法治思維還有很長的路要走。

（一）部分基層財政干部學法用法還存在不足

1、部分基層財政干部學法意愿不高、學法動力不足的現象較為明顯。從縣鄉實際情況看，主要有以下三種表現：一是主觀不想學?；鶎迂斦刹科毡檎J為自己是業務干部，學法學得再好也沒有什么大用，骨子里透著不想學的思想，認為只要專注財政財務本職工作就可以了，普遍缺乏學習意愿和學習動力。單位安排的普法學習是趕著鴨子上架，迫不得已，厭學情緒較濃。二是缺乏方法學。我國的法律法規體系已基本健全，內容博大精深、體系十分龐雜，涉及政治經濟社會文化生態方方面面，基層財政干部學習法律往往是天狗吃月，不知從哪入口，一般狀況是工作生活中遇到法律實際問題，才想起了解相關知識，這樣了解的都是一些皮毛，系統性不夠。三是沒有時間學。部分基層財政干部認為基層工作辛苦，千頭萬緒，沒有時間和精力集中學習法律法規知識。各級組織的學法用法培訓，基層參加人員有的是人在曹營心在漢，有的是應付了事，走過場的較多。

2、部分基層財政干部依法行政能力欠缺。按照法律法規的要求，行使權力，履行義務，直接關系到財政的形象和威信。從現實情況看，部分基層財政干部離恪守合法理財、合理理財、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的依法行政、依法理財基本要求還有較大的差距。一是不作為。少數基層財政干部對人大的立法監督、審計的事后監督不以為然，不愿意接受監督的意識較為突出;有的基層財政干部對法律監督所之任之，嫌麻煩啰嗦，不愿意走法律程序解決實際問題;有的基層財政干部對職能范圍內的監管事項不聞不問，不理不睬，事不關己，高高掛起。二是亂作為。有的基層財政干部不認真執行法律法規規定，違反“一事不再罰”原則，對管理相對人多頭處罰；有的基層財政干部仍然沿用老習慣、老方式處理工作，程序意識淡薄；有的不按規定要求，違反“公開為常態，不公開為例外”原則，半公開，假公開。三是決策不科學、不合理。少數基層財政領導干部不深入調查研究，不主動征求法制機構的意見，重大決策主體責任不清、決策程序不當、決策民主性和科學性欠缺，決策不公開、不及時公開、不透明公開的現象時有發生。四是不嚴格按照法定條件、法定順序和法定時限等法定程序，實施行政處罰。極少數基層財政干部實施行政處罰不當，隨意性大，破壞公正、民主、科學的法定程序，既不利于行政效率提高，也不利于保證行政相對人的程序權利。

（二）少數基層財政干部違法行為還時有發生

2016年湖南省開展“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治，從公開通報的基層財政干部違法案件分析看，少數基層財政干部違法案件時有發生，且呈現出以經濟案件為主，與職務之便緊密相聯，串案窩案集體違法有所增加等特征。

1、目無法紀，唯利是圖。本文列出兩個實例：案例一，“被迷失的存折”。藍山縣太平圩鎮原財政所信息員李某2016年利用職權為彭麗某等7人補辦存折及銀行卡。將7人存折內6.7萬元的惠民補貼款冒領支取。為籌錢，李某又挪用村干部工資補缺口，經立案查實，李某利用保管惠民補貼“一卡通”存折的便利，共將村干部工資及百姓惠民補貼共計156503.38元據為己有?？h紀委已將李某違法線索移交檢察部門依法處理，市紀委對李某違紀違法款組織現場清退。

案例二，“股”迷心竅，挪用公款。2016年1月30日，湘潭縣烏石鎮財政所原總會計唐永某來到湘潭縣人民檢察院投案，交代自己挪用公款炒股，且虧空數額巨大，在無法掩蓋事實的情況下只得投案自首。2015年上半年，唐永某動心炒股，結果僅僅兩個月就凈虧了1萬元。2015年10月，湘潭縣烏石鎮完成了2016年度新型合作醫療籌資共計354.35萬元，在縣財政局統一收繳，轉到縣人社局專用賬戶之前，該筆資金由唐永某暫時保管。已經沉迷股市不能自拔的唐永某，在經歷了并不算十分艱難的思想斗爭后，決定暫時挪用這筆資金再“搏一搏”。誰知一發不可收拾，在欲望的驅使下，唐永某一次又一次把“黑手”伸向群眾的“救命錢”。2015年11月至12月間，唐永某先后10次挪用自己保管的新農合資金炒股，挪用金額共計高達341.3萬元。至案發時造成經濟損失146萬元。2016年2月，唐永某受到開除黨籍、開除公職處分。同時以挪用公款罪被判處有期徒刑六年六個月，而烏石鎮財政所、烏石鎮政府以及湘潭縣財政局三個單位8名責任人，因工作失職或瀆職被問責，分別受到留黨察看兩年、行政記過、行政警告、記過和警告處分。

以上案例中，為何涉農資金成了“唐僧肉”，作為資金守夜人的基層財政干部也想吃一口？分析案例發現，財政干部本是涉農資金的守夜人、保護者，卻為了一己私利，監守自盜 ，甚至認為涉農資金量大面廣， “雁過拔毛”搞些“小錢小米”、“散碎銀子”，不太引人注意，但其負面效應卻遠遠超出人們的想象。一方面，極少數基層財政干部法紀意識淡薄，動機不純，貪占心理和僥幸心理嚴重，溫水煮青蛙，結果從破紀走向破法，最終是害人害己。另一方面，暴露出基層財政普法的缺陷，為完成普法任務而去普法，針對性和實效性大打折扣，追求形式，忽視實效，出現極少數基層財政干部監守自盜的現象也就見怪不怪了。

這警示基層財政部門要痛下決心，立行立改，將法治財政建設抓細抓實，抓出實效來，著力補齊學法用法守法遵法這塊短板，同時也警示基層財政干部小權同樣也不可任性，管錢更不可撒野，依法行政、依法理財才是正道。

2、監督缺位、財權任性。這里仍列兩個實例：案例一，騙取中央財政資金。懷化市洪江市 4名干部（其中2名財政干部）合謀在中央專項扶持資金上動歪念頭，卻被省委巡視組“打”回原形。該市財政局農業股原股長易飛某，農民素質教育辦主任肖和某伙同財政局農業股干部張曉某、原工商局干部易云某以“安江早香柚”農業技術推廣項目的名義騙取中央財政資金50萬元，4人私分26.2萬元……洪江市紀委給予易飛某、肖和某、易云某開除黨籍處分，并將易飛某、肖和某、易云某、張曉某4人涉嫌犯罪的問題及線索移送司法機關。同時，該市財政局黨組書記、局長謝某因履行主體責任不力，責任落實不到位，對易飛某等人騙取中央財政資金案件負有重要領導責任，受到黨內警告處分，財政局黨組成員、紀檢組長羅世某沒有認真履行本單位黨風廉政建設監督責任，協助黨組抓黨風廉政建設工作不力，對此負有重要領導責任，受到黨內警告處分，財政局黨組成員謝世某履職不到位，對分管領域的黨員干部疏于管教、工作上把關不嚴，給國家財產造成較大損失，對此負主要領導責任，受到黨內嚴重警告處分。

案例二，套取、私分專項資金。2009年至2015年間，株洲市醴陵市農業綜合開發辦公室利用單位職能優勢套取土地治理專項資金129.4萬元，用于私設“小金庫”，截留私分，濫發亂補，該辦原主任許忠某、時任主任陳錳某等8人被黨紀立案調查，涉嫌違法犯罪問題線索移送司法機關。

此類案件，在極少數基層財政呈多發易發態勢，一是套取騙取、侵占貪污類違法案件逐漸增多；二是分管資金的部門較為集中；三是犯罪手段原始大膽；四是要案和小微案件交織并存；五是窩案串案呈組合排列等。

違法者借職務便利，作案手段多種多樣，公然侵占惠農資金、集體資產資源等，具有公開性、抱團性，后果惡劣，直接損害黨群干群關系，破壞財政形象。

案件的發生，不僅暴露了少數基層財政干部缺少法紀意識、追求物質享受等問題，也暴露了基層財政部門對重要崗位監管不到位、制度不健全、監督形同虛設等缺陷。按照工作流程，項目資料的審核、項目的驗收應該由分管領導和主要領導審核簽批，但在案件中，卻常常由一個人獨自完成，個人既當裁判員，又當運動員。負責審核簽批的領導對項目申報資料及項目實施的真假等情況不進行實地審查就盲目簽字蓋章，如此缺位的監督，使得涉案人員能夠毫無顧忌地騙取中央財政資金。這些教訓警示：基層財政領域是資金密集型部門，也是小微腐敗違法行為易發高危領域，極易演變成利用財政職能優勢合伙作案鉆監督缺位的空子。本來為民服務的財政崗位卻成了滋生腐敗的溫床，加之監督缺位，財政權力極易惡性膨脹，警示基層財政部門務必要加強對權力的監督，務必要讓權力在陽光下運行，依法治權，監督控權，制度管理，廉潔用權，遏制基層財政系統違法行為的滋生蔓延。

3、公私不分、肆意妄為。仍舉兩個實例：案例一，挪用公款。常德市桃源縣青林鄉財政所原副所長覃長某，于2012年至2014年，擅自以單位名義開具票據，挪用村民余某報名費、預交費各5萬元，拖至2014年春節才歸還；挪用縣供銷社職工借款3萬元，向趙某借款22萬元，用于歸還其挪用應上繳財政的“能繁母豬保險”配套賬號21.46萬元。覃長某受到開除黨籍、開除公職處分，司法機關已依法追究其刑事責任。

案例二，玩忽職守、貪污、受禮。湘西自治州瀘溪縣興隆場鎮財政所原所長欒某于2009年至2012年間玩忽職守，造成家電補貼資金損失10.9萬元；利用職務便利，侵占家電下鄉補貼資金5.4萬元；多次違規收受家電經銷商財物共計6.2萬元。欒某被開除黨籍、開除公職，已移送司法機關依法處理。

以上案例中，像覃長某、欒某等極少數基層財政干部，微權任性，搞權錢交易，一有機會便貪欲膨脹、以權謀私、瘋狂斂財，鉆法律、制度的漏洞，由于缺乏監督，為基層財政干部權力尋租預留了一定空間，導致一段時期以來基層財政干部違法行為易發多發。

前文列舉的是基層財政干部違法行為的三種主要類型，通過梳理發現，基層財政干部違法行為主要有以下表現形式：一是利用職務之便挪用公款；二是私自侵吞和占有國有資產；三是利用職權為別人或個人謀取私利，收受他人賄賂；四是私設 “小金庫”；五是擅自挪用財政專項資金；六是超預算、無預算安排“三公”經費支出，預算不具剛性；七是利用職權違規干預工程招標；八是違規操作政府采購，拿回扣、收好處；九是違反財政政策，不按正當程序分配、撥付財政資金；十是巧立名目濫發津貼補貼；十一是超標準、超范圍報銷，私客公待；十二是制造假情況、假數字，虛報工作業績；十三是不發、少發或者不按時發放惠農財政資金，惠農政策沒有很好地落實到位等。

分析原因，既有少數基層財政干部自身素質不高的問題，也有少數基層財政干部“三觀”改造不到位的問題；既有現行財政制度缺位、競爭機制缺失等客觀因素，也有辦事流程不公開、權力尋租等主觀因素。但法紀教育缺失，法治思維缺失，法治理念缺乏是其根本原因，在基層財政干部隊伍建設中，既缺規范化的財政管理措施，更缺法治思維的提升與固化。依法行政是建設法治政府的核心，依法理財是依法行政的重要組成部分，在財政經濟新形勢下，依法理財比任何時候都顯得更為緊迫。思想是行動的先導，在依法理財實踐中，首當其沖，要著力提高基層財政干部的法治思維。

二、制約基層財政干部法治思維的因素分析

制約基層財政干部法治思維的因素，既有自身的認識原因，也有外部環境因素的影響。

（一）基層財政干部認識有誤區，導致主觀上法治觀念欠缺

1、對執法權力的認識模糊。執法權力既是政治權力，又是政治工具。憲法規定，權力來源于人民，人民是公權力包括執法權力的所有者，也是公權力的賦予者，任何組織或個人運用權力都必須以為人民服務作為根本價值取向，體現權力的公共化取向；同時，權力是法律賦予的，但歸根結底還是人民賦予的，行使權力必須始終以人民的利益作為根本出發點和落腳點，執法權力作為政治工具，就是要為人民服務，為社會公眾服務。一些行政機關和個人弄不清權力的來源和本質屬性，或者有意模糊，引發了這樣那樣的謀取小團體或者個人私利的行為，主觀上影響了法治觀念的形成。

2、對法治社會“法”的認識不到位。法治社會“法”的性質是統治階級領導下的人民意志的體現。法的作用分為規范作用和社會作用，規范作用是手段，社會作用是目的。發揮法的規范作用職能，即通過指引、評價、教育、預測和強制，為履行社會職能、發揮社會作用服務。現實生活中基層執法隊伍出現的多頭執法、野蠻執法、違法執法等都是片面強調規范作用，忽視社會作用，搞單打一的結果，歸根結底是對“法”的認識不到位、法律意識欠缺，對法律理解不夠、不深所致。

3、慣性思維和傳統“人治”社會的影響。目前基層財政干部由于年齡和文化知識結構影響，大多法律意識不夠強，對具體法律理解不多，對法律的運用不在行，習慣于用慣例經驗解決問題，慣性思維突出。加之傳統“人治”社會長期崇權不崇法，以及高度集權的政治經濟體制制約了民主法治精神的養成，主體意識淡薄，缺乏發自內心的法律信仰和法治追求，容易出現基層財政干部重長官意志而輕法律規定，重上級指導而輕法治原則，重上級約束而輕法律約束，重權力行使而輕法律尊嚴的行為，極易出現基層財政干部多頭執法、不文明執法、不公正執法、違法執法等行為。

（二）影響基層財政干部法治思維的外部環境因素不容忽視

一是少數基層政府服務理念不強、體制不順，基層干部為了確保國家治理任務的落實和完成上級工作任務，仍然通過傳統管理手段管理基層事務，通過管制行政的方式來實現對基層的管理，影響了基層財政干部的法治思維養成。

二是基層政府實際并不是完全按照現代法治要求“對權力機關負責、受權力機關監督”的邏輯運行。更多的是執行上級的政策而不是國家的法律規范，更多的是對縣鄉黨委負責而不是對縣鄉黨委和人大共同負責，更多的是對上級負責而不是對人民負責，服務意識、法治意識難以強化到位，干擾了基層財政干部的法治思維養成。

三是權力運行機制不暢制約了法治思維的養成，受行政管理體制改革不夠到位、職能配置不夠科學的影響，地方執法部門職能交叉、執法過程“互為壁壘”，執行效益低下，執法資源浪費等現象較為突出，特別是與各種權力運行機制相配套的綜合考核評估體系重經濟效益、輕社會效益，重當前、輕長遠，重行政、輕治理的傾向制約了法治思維養成。

四是司法公信力不夠強，延緩了法治思維的養成。

三、提高基層財政干部法治思維的對策

基層財政干部法治思維的養成，需要著力的地方很多，當前尤其需要著力培養創新性的法治思維、制度化的法治思維、求實效的法治思維、控權治權的法治思維。

（一）培養創新性的法治思維

創新是法治教育和法治建設實踐體現時代價值的根本所在，要以創新的思路和方式推進基層財政干部法治實踐，借鑒現代科學成果，研究法治思維的形成過程和運用法治方式的手段，提高基層財政干部法治教育和實踐的科學性、系統性，推動基層財政干部在基層帶頭學法用法守法遵法。

1、不斷創新基層財政法治管理制度體系，全力支撐基層財政改革發展。一要建立健全基層財政規范性文件管理制度體系，要出臺《縣鄉財政部門規范性文件制定管理辦法》、《縣鄉財政部門規范性文件制定管理考核細則》等配套文件，實現規范性文件管理由分散型管理向集中型管理、由個別參與向廣泛參與、由事后補救向事前控制、由單一管理向全面服務的四大轉變。二要建立健全規范基層財政行政行為的制度體系。要按照財政部印發的 《關于加快推進財政部門依法行政和依法理財的意見》和《法治財政建設實施方案》精神，進一步規范財政行政處罰等行政行為。三要構建責權利統一、以責任落實促進工作落實的基層財政執法格局，落實好財政行政執法責任制和行政執法過錯責任制。

2、不斷創新基層財政普法方式，全面提升基層財政干部法治意識。要采取“虛”“實”結合、“軟”“硬”結合、“大”“小”結合的方式，強化基層財政系統的法治宣傳教育。首先，建立基層財政學法制度、法律知識培訓考試制度，提高基層財政干部運用法治思維和法治方式推動基層財政改革發展的能力。其次，創新基層財政法治宣傳教育方式，突出“參與性”和“互動性”，突出“整合性”和“創新性”。最后，以剛性約束培育法律精神。

3、不斷創新基層財政權力管理方式，有效推進財政法治監督進程。對涉及縣鄉財政的行政權力和政務服務事項進行清理。編制行政職權運行圖，建立權力清單、責任清單及負面清單。優化財政內部控制體系建設，強化對財政資金分配等關鍵部門和權力集中崗位的監督，防止權力濫用和尋租。同時要全面推行基層財政“雙隨機一公開”監督機制，隨機抽查事項清單，建立執法對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，完善檢查結果及時公開機制，規范財政事中事后監管行為。

（二）培養制度化的法治思維

法治思維的養成是一個漸進的過程，離不開制度的有力保障，當前尤其要通過加強制度能力建設深化“財政是國家治理的基礎和重要支柱”要求，把制度建設作為推進基層財政改革發展、改善民生、促進經濟轉型發展的措施加以落實。

1、完善縣鄉預算編制制度。按建立現代財政的要求，細化四本預算編制制度，強化預算編制的統籌性、科學性、準確性和完整性。

2、完善預算執行制度。健全縣鄉財政管理制度。強化預算支出執行的責任性、均衡性。落實縣鄉涉農資金整合制度，加強縣鄉財政資金安全管理，加強縣鄉村財政資金賬戶管理，深化縣鄉財政國庫管理制度改革等，改進縣級財政報賬制度，完善惠農補貼發放制度、縣鄉財政內部控制制度等。

3、完善財政監督制度。建立嵌入預算編制執行績效管理全過程的監督機制，運用“互聯網+監督”方式，對財政資金運行全過程實時監控。

4、完善法制監督制度。規范縣鄉財政執法監督，細化監督措施，對財政執法行為的程序、時限和基準嚴格審查把關，確保財政執法行為 “零風險”，推進財政政務公開，建立完善的財政信息公開披露制度。

（三）培養求實效的法治思維

基層財政干部法治建設要切實改變當前少數地方重過程、輕結果，重形式、輕效果的不良做法，務必堅持以問題和效果為導向的法治建設工作方式，構建基層財政前瞻性、系統性和實效性并重的法治建設工作格局。

1、堅持問題導向，最關鍵的是要建立科學公正的法治財政考核體系。建議省級財政部門要將法治財政建設實效作為衡量縣鄉財政干部工作實績的核心內容之一，圍繞基層法治財政建設要求，建立覆蓋財政工作各環節、各流程的全方位法治財政考核體系。優化定期考核和日?？己恕ｍ椏己撕途C合考核、定性考核和定量考核相結合的考核方式，并強化考核結果運用，建立起法治考核基礎上的績效獎懲、崗位流動、職務升降的激勵約束機制，建議省級財政部門對于基層財政法治考核達不到要求的縣區財政部門班子成員，特別是一把手，一律不予提拔重用，引導和規范基層法治財政建設。

2、強化問題整改，最根本的是提升基層財政干部的法律素養。要按照 《法治財政建設實施方案》的要求，找準問題癥結，挖掘工作短板，有的放矢，強化整改。一方面，建立健全基層財政干部法治建設考察、測試制度，并強化結果運用。另一方面，加大法治實踐鍛煉力度，尤其要嚴格規范公正文明執法，對重復執法、多頭執法和粗暴執法要重點解剖，嚴管死守，嚴防重蹈覆轍，著力提高基層財政干部法治思維和依法行政能力。

3、防范問題發生，最重要的是落細落實基層財政權力運行制度和監督體系。要進一步梳理完善各項財政權力運行流程，堅持用制度管權管錢管事，確?；鶎迂斦块T按照法定權限和程序行使權力。有效監管財政權力運行流程和財政資金運行軌跡，盯緊“分配、運行、使用”三個主要環節，落實好“預算分配規范透明到位，資金撥付及時公開到位，資金使用高效安全到位”三個要求，管好用好每一筆資金，切實把財權關進制度的籠子。

4、檢驗政策落地，最中心的是讓基層財政干部受教育、群眾得實惠。要運用法治思維和法治方式打通基層財政干部服務群眾的 “最后一公里”，提高財政政策的及時性和實效性。注重在法治財政建設中擦亮財政服務品牌，圍繞財政業務“四位一體”建設目標，即堅持預算編制突出科學性和準確性、預算執行突出均衡性和時效性、績效管理突出科學性和可操作性、財政監督突出長效性和實時性要求，進一步規范基層財政業務管理行為，服務縣域經濟發展，服務基層群眾，讓基層財政干部在法治財政建設中受到教育，群眾得到實惠。

（四）樹立控權治權的法治思維

1、完善權力制衡機制?；鶎迂斦炔恳Q策權、執行權和監督權三權制衡機制，確保權力、責任、義務有機統一，切實把財政權力關進制度的籠子。

2、完善預算約束機制。要按照十八大要求，建立全口徑的預算監督體制，完善預算監督管理，著力構建規范有序的現代預算監督管理制度，健全財政法律制度體系，規范預算管理，提高政府公共服務水平，自覺接受黨內監督、人大監督、民主監督、司法監督和審計監督，使基層財政的決策、執行和監督都處在預算法的監督和約束之中。

3、完善社會監督機制。建立公開透明的社會監督機制，對財政權力和資金運行軌道全方位進行公開披露，讓社會各界和公眾參與評判。尤其可以借鑒公益訴訟制度，引導社會公眾對財政管理行為實施有效的法律規制?！?/p>

（作者單位：湖南省東安縣財政局）

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