新常態下審計法治化建設探討

●田圣庭

新常態下審計法治化建設探討

●田圣庭

伴隨新常態下全面依法治國、建設社會主義法治國家進程的加快，完善審計法治化建設，推進審計業務與法治理念的有機結合成為新時代審計發展的方向。但我國目前仍存在審計法律規范體系不完善、審計規范執行力度不足、審計責任追究機制不健全、審計人員法治意識薄弱等問題，嚴重阻礙了審計法治化進程。本文在分析審計法治化建設中現存問題的基礎上，提出了加強審計法治化的具體路徑。

新常態 依法治國 審計法治化建設

一、審計法治化建設是新常態發展階段的時代要求

（一）新常態下全面依法治國的時代要求

自黨的十五大確定“依法治國”的基本方略以來，我國的民主法治建設開始進入嶄新的階段。隨后，黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家；黨的十九大再次指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，并將“堅持全面依法治國”作為新時期堅持和發展中國特色社會主義十四條基本方略之一，加快推進建設中國特色社會主義法治國家。新常態下，隨著民主法治化進程的不斷推進，加強審計法治化建設順應了全面推進依法治國的時代要求。審計法制化建設要求審計機關在法定職責范圍內，依法開展審計工作，行使監督權，并對違法違紀行為實施嚴格的責任追究制，這是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家在審計領域的具體體現。審計工作只有與法制理念相結合，堅持正確的政治發展方向，提高審計人員執法能力和執法效率，嚴格審計執法程序，規范審計行為，推進審計工作的法治化、規范化、制度化，才能在推動社會主義法治化進程中更好地為國家和社會治理服務。

（二）新常態下審計變革轉型的時代要求

社會主義新常態下新形勢、新環境的變化，審計監督領域范圍不斷擴展，審計工作面臨的不確定性和復雜性增加，審計工作開始由傳統審計向現代審計轉型，其具體表現在：審計職能開始由傳統的監督職能向管理服務職能轉變；審計工作方式開始由傳統的手工審計向大數據信息化審計轉變；審計范圍開始擴展到環境審計、信息化審計、涉外審計等新領域，并由傳統的事后審計向事前、事中、事后全過程審計轉變，等等。新常態下，在大力推進審計理念創新、審計職能創新、審計工作方式創新的同時，必須堅持依法審計，不僅關注審計證據的充分恰當性、審計意見的正確合理性，還應著重關注審計程序的合法合規性、審計人員執法的規范嚴謹性。因此，加強審計法治化建設順應新時期審計變革轉型的要求。

二、我國現階段審計法治化建設中存在的不足

（一）審計法律規范體系不完善

目前我國現有的審計法律規范體系不完善，具體表現在：一是缺乏與新形勢、新環境下審計工作相適應的法律規范。如計算機信息化審計、大數據審計、環境保護審計、境外國有資產審計等新的審計工作業務，由于未及時出臺相關審計法律法規，使得部分審計業務無法可依，難以開展；二是審計法律規范的修正滯后于新常態下社會經濟文化發展的新需求，無法適應不斷變化的新環境。如部分績效審計、社會捐贈資金審計等相關審計規范過于陳舊，缺乏實踐操作的可行性，難以適應新形勢和新任務的需求。

（二）審計規范執行力度不足

雖然以我國審計署為代表的審計監督管理部門已經出臺了審計法及相關實施條例，對一般審計程序和特殊審計程序分別進行了詳細規定，并隨著我國民主法治建設逐漸推進，又相繼出臺了一系列審計準則和配套指南，以保障審計程序的合法性和公正性，提升審計質量。但由于歷史和現實的原因，這些審計法律、法規、準則和條例并未得以貫徹執行。目前我國審計工作中仍存在審計工作不充分、審計程序不規范、審計取證不嚴謹、審計工作底稿編制隨意性大、重大事項報告不及時等違反法律法規及審計職業道德準則的問題，導致審計法律法規體系形同虛設，一定程度上增加了審計的風險隱患。

（三）審計責任追究機制不健全

我國目前的審計集中于防止、發現并糾正財務報表因錯誤或舞弊而存在的重大錯報風險，卻忽視了對責任人、當事人的責任追究制度。審計問責制的缺失，使得審計監督難以有效運作，審計工作結果大多未付諸于實踐，審計“免疫功能”無法真正發揮作用，最終導致社會工作對審計工作的質疑，審計的社會公信力和認可度下降。

（四）審計人員法治意識薄弱

社會主義新常態下，由于內外審計環境的不確定性和復雜性、審計監管領域不斷拓展，我國所面臨的審計風險隱患增加，審計人員所承受的壓力倍增。在此背景下，審計人員只有具備較強的執法守法意識和良好的職業道德操守，才能更好地規避審計風險，適應全面依法治國、建設民主法治國家的新要求。但是，目前我國的現狀是，審計人員缺乏、審計任務繁重、審計人員法律意識淡薄，導致部分審計內部出現敷衍了事的現象，審計“形式主義”大量出現，嚴重阻礙了新常態下依法審計的進程。

三、加強審計法治化建設的具體路徑

（一）加強審計獨立性建設

伴隨新常態下的民主法制進程，要推進和實現審計法治化建設，規范審計行為，就需要加強審計的獨立性建設，維護審計的權威。審計的獨立性要求審計執法不受其他行政機關、社會團體和個人的干預，如果審計程序的執行主體沒有保持審計的獨立性，審計判斷、審計決策受到其他外部人員的干預，審計人員不能獨立依法得出審計結論，就會嚴重影響審計意見的公信力。實踐研究表明，審計的獨立性是依法審計的基礎，是保障審計免疫功能得以有效發揮的根本保證。因此，完善新常態下審計法治建設，首先需要加強審計的獨立性建設。

我國憲法已明確規定獨立性是審計機關行使監督權的前提，審計法、審計準則和相關實施條例對審計獨立性問題進行了補充規定，很大程度上提升了審計機關、審計人員、審計經費的獨立性。現階段為適應新環境的變化，我國審計獨立性仍需不斷改進。一是完善審計機關管理體制，實行審計垂直化領導組織結構。積極探索地方審計機關機構垂直管理模式，推進地方審計機關受本級人民政府和上一級審計機關雙重領導，建立雙重監督體制，適合新常態下我國的基本國情和發展實際，有利于保障審計工作的獨立性。二是繼續加強審計廉政建設。我國審計署制定的“八不準”等審計廉政制度和紀律，有效保障了審計人員和審計經費的獨立性。廉政紀律作為審計工作的“生命線”和“高壓線”，我國應繼續加強審計廉政建設，立足于廉政教育，增強審計機構和人員的依法審計意識，進而加強審計獨立性建設。

（二）健全審計法律、法規和規章體系

法律法規是審計執法的標準和依據，推進審計法治化建設就是要健全審計法律、法規和規章體系，以此為繩索，依法審計。首先，我國需要研究與審計新業務相關的法律問題。在審計具體實踐中，可以借鑒國內外先進的審計法律體系，并結合我國審計工作的實際國情，積極修訂和完善涉及經濟責任審計、環境保護審計、涉外審計、信息化大數據審計等相關新領域的法律法規體系，并出臺配套的實施條例和準則指南，彌補已有審計法律體系的不足，促進審計法律體系全覆蓋，使審計業務有法可依、有章可循。其次，借助法律解釋思維完善現有的審計法律規范。建立審計法律規范評估跟蹤檢查機制，對趨于原則性、已滯后于新階段發展需求的法律法規條文，進行及時的修改或補充，并出臺相應的規章、實施條例與指南，提升審計規章和實施條例立、改、廢的效率。

（三）建立嚴格的責任追究機制

“徒法不足以自行”，審計法律法規體系的修訂與完善僅僅是推進依法審計進程的第一步，即僅僅是有法可依，而如何真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究，就需要建立健全審計責任追究制度。“有權必有責”，完善審計法治建設離不開建立嚴格的責任追究機制。我國現有的《審計法》、《審計法實施條例》和《國務院關于加強審計工作的意見》已經對審計機關依法履職的邊界進行了明確的劃定，審計人員應始終樹立 “法定職權必須為”、“法無授權不可為”的理念，把握好法定職責邊界，以推進責任追究制的建立與完善。

建立責任追究制度，可以依據相關法律法規，建立健全重大違規風險的預警機制，制定違法違紀的行為處分措施，及時防止、發現并糾正審計人員可能存在的違規行為。同時，積極推進經濟責任審計全覆蓋，健全審計執法責任制和過錯追究制，堅持權責一致、權責對等，針對審計中存在的不作為、亂作為等重大違法違紀、失職瀆職行為，劃定明確的審計職責邊界，責任到具體人，并堅決依法懲治，進而增強審計人員的責任意識，推進陽光審計，提高審計質量。

（四）健全審計權力制約監督體系

隨著國家民主法治化進程的加快，審計監督作為依法治國的重要工具之一，健全審計權利監督體系成為完善審計法制化建設的重要手段。一方面，自覺接受外部監督。積極推進審計信息公開機制，自覺接受黨內、人大、司法監督機構、社會公眾等的社會監督和輿論監督；另一方面，強化內部監督。積極推進審計計劃制定、程序實施、出具報告、結論復核等各個審計環節的職能部門相對獨立、分權制衡、相互監督，建立全新的審計內部機構組織體系，從源頭上預防審計權力的濫用。同時，強化審計全過程的質量控制機制，督促過程跟蹤檢查進程，及時糾正違法亂紀行為，促進過程監督和結果監督的有機結合，切實加強審計權力制約監督體系，規范審計執法行為。

（五）全面提升審計人員法治素養

審計作為專業性極強的一項工作，審計法治不僅僅是法律法規的簡單羅列，更是理論與實踐、觀念與制度的有機統一。全面提升審計人員法治素養，一要加強法律宣傳和教育，全面提升審計人員的法律素質和依法審計能力。通過多種形式宣傳審計法律知識、開展審計法制教育，促進審計人員樹立有法必有責、有權受監督、違法必追究的法治觀念，減少盲目性和隨意性，增強審計人員將依法審計意識貫徹審計實施全過程的自覺性和積極性；二要完善審計人員的招聘解雇機制和獎懲考核激勵機制。在審計人員招錄、任用上，除具備較強的專業素養之外，還應具有較強的法治素養，堅持高要求、高標準、高質量、高門檻的原則，吸引高質量的復合型人才。同時，建立適當的懲罰考核激勵機制，將法治學習教育納入績效考核之中，解雇違法亂紀、玩忽職守等不作為、亂作為的職員，以調動審計人員工作的積極性和規范性，推進審計法律法規的貫徹執行，提高審計執法效率和審計質量。

總之，審計法治化建設是一項復雜的系統工程。推進審計法治化建設，需要在法律職權范圍內，全面提升審計人員的法治理念和執法能力，依法獨立開展審計工作，實施審計監督，規范審計程序，建立嚴格的責任追究機制和績效考核機制，以此營造良好的審計法治化環境，推進全面依法治國、建設社會主義法治國家的進程。■

（作者單位：中國政法大學國家2011計劃司法文明協同創新中心）

[1]蔡春,楊彥婷.法治精神與審計理論創新[J].審計研究,2015,(05).

[2]陳政玲.審計與法治[J].審計與理財,2014,(08).

[3]李源.我國基層審計法制建設問題研究[D].濟南：山東大學,2015.

[4]李璐.運用法律思維推進審計法治化[N].中國審計報,2015-02-11(007).

[5]劉譽澤.論審計文化視角下的審計法治[J].審計研究,2009,(05).

[6]馬春元.依法治國視角下審計法治化的建設路徑[J].決策探索(下半月),2015,(11).

[7]湯漢琴.高點定位 競進有為 深入推進湖北審計法治建設[J].審計月刊,2017,(06).

[8]王龍飛,劉文.國家審計法治建設初探[J].現代審計與經濟,2014,(06).

[9]葉亞杰.依法治國背景下審計工作法治化的現實約束與路徑選擇研究[J].前沿,2015,(12).

[10]楊澎,姜玉璽.加強審計法治化建設探析[J].中國內部審計,2012,(11).

（本欄目責任編輯：范紅玉）