《行政單位國有資產管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

《行政單位國有資產管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

十八、行政單位國有資產處置原則和處置方式

法律條文：

第三十二條 行政單位國有資產處置應當按照公開、公正、公平的原則進行。資產的出售與置換應當采取拍賣、招投標、協議轉讓及國家法律、行政法規規定的其他方式進行。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于行政單位國有資產處置原則和處置方式的規定。

（一）行政單位國有資產處置的原則

資產處置應當按照公開、公正、公平的原則進行。這種原則是一種面向市場、鼓勵競爭的運作方式。通過來自多方面的競爭者的公平而充分的競爭，可以使國有資產處置取得相對滿意的結果，得到一定的處置收益。

1、公開原則。公開，是指按照公開透明的原則，采取公開交易的方式進行資產處置。資產處置堅持公開透明，才能為社會公眾對其進行有效監督、為參加資產處置活動的競爭者的公平競爭提供良好的環境。公開透明要求，資產處置規章制度要公開，便于有關當事人了解參與資產處置活動的規則；資產處置信息要公開，向社會公開處置資產的原始價值、數量、購入時間等信息，為競爭者決定是否參與競買提供充足信息；處置結果要公開，公布競買人及競買價格。通過公開進行，使行政單位資產處置活動在完全透明的狀態下運作，減少產生 “權錢交易”等行為引發的資產流失。

2、公正原則。公正，是指按照統一規范的處置政策、處置程序進行資產處置。公正原則是建立在公開和公平的基礎上，只有公開和公平，才能使資產處置得到一個公正的結果。作為資產處置的管理機關，除制定統一的政策、法規和制度以防止政出多門外，還必須堅持這些規則在執行中做到不偏不倚、一視同仁。

3、公平原則。公平，是指采取公平競爭的方式，給所有競爭者均等的機會。公平性原則是實現資產處置目標的重要保證。競爭只有建立在公平的基礎上才能發揮巨大作用，才能實現最大程度的競爭。行政單位要公平地對待每一個競爭者，不能人為地搞歧視，以促進行政單位資產處置活動引入市場機制，通過競爭提高資產處置收益。

（二）行政單位國有資產出售與置換的方式

行政單位國有資產出售與置換，主要有以下幾種方式：

1、拍賣。拍賣是指以公開競價的形式，將國有資產轉讓給最高應價者的買賣方式。拍賣活動應當遵守有關法律、行政法規，遵循公開、公平、公正、誠實信用的原則。

2、招投標。招標項目按照國家有關規定需要履行項目審批手續的，應當先履行審批手續，取得批準。招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。投標人應當按照招標文件的要求編制投標文件。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件作出響應。投標人不得相互串通投標報價，不得排擠其他投標人的公平競爭，不得損害招標人或者其他投標人的合法權益。投標人不得與招標人串通投標，損害國家利益、社會公共利益或者他人的合法權益。禁止投標人以向招標人或者評標委員會成員行賄的手段謀取中標。

3、協議轉讓。協議轉讓，是指資產處置的買賣雙方經過共同協商或談判后，取得一致意見，以一個雙方都能夠接受的合理價格進行資產轉讓的一種方式。

十九、行政單位國有資產處置收入管理

法律條文：

第三十三條 行政單位國有資產處置的變價收入和殘值收入，按照政府非稅收入管理的規定，實行“收支兩條線”管理。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于行政單位國有資產處置收入管理的規定。

行政單位國有資產處置收入，包括各類資產的出售收入、置換差價收入、報廢報損殘值變價收入等。為加強和規范行政單位國有資產處置活動和收入管理，財政部制定了 《中央行政單位國有資產處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》、《地方行政單位國有資產處置管理暫行辦法》，并明確規定行政單位國有資產處置收入屬于政府非稅收入，是財政收入的重要組成部分，由財政部門負責收繳和監管，按有關規定統籌安排使用。

二十、行政單位國有資產需要進行評估情形

法律條文：

第三十六條 行政單位有下列情形之一的，應當對相關資產進行評估：

（一）行政單位取得的沒有原始價格憑證的資產；

（二）拍賣、有償轉讓、置換國有資產；

（三）依照國家有關規定需要進行資產評估的其他情形。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于行政單位國有資產需要進行評估情形的規定。

資產評估是一項動態化、市場化的社會經濟活動，它是市場經濟條件下客觀存在的經濟范疇。在我國，隨著社會主義市場經濟體制的確立和不斷完善，資產評估作為社會性和公正性活動，在產權轉讓、企業重組、資產流動等方面，發揮了重要作用，成為社會經濟生活中新興的不可缺少的行業。具體地說，資產評估是指在市場經濟條件下，由專門機構和人員，依據有關標準和規定，根據特定的評估目的，遵循評估的原則，選擇適當的價值類型，按照法定的工作程序，運用科學的評估方法，對資產在某一時點的價值進行評定估算的活動。本條列舉了行政單位需要進行資產評估的主要情形：

（一）行政單位取得的沒有原始價格憑證的資產

行政單位取得沒有原始價格憑證的資產時，為了保證資產能夠及時入賬，需要聘請專業的評估機構對該項資產進行評估，行政單位根據評估結果進行入賬，也可以根據相關會計制度估價入賬。

（二）拍賣國有資產

根據《中華人民共和國拍賣法》中的規定：“拍賣國有資產，依照法律或者按照國務院規定需要評估的，應當經依法設立的評估機構評估，并根據評估結果確定拍賣標的的保留價。”行政單位拍賣國有資產時，采取拍賣前先行評估的做法，可以有效地防止競買人之間或者競買人與拍賣人之間惡意串通，故意壓低價格，減少國有資產流失和委托人的經濟損失。

（三）有償轉讓國有資產

根據《行政單位財務規則》的規定：行政單位的固定資產不計提折舊，只在賬面上登記原始價值。因此，行政單位有償轉讓國有資產時，不能按照原始價值進行轉讓，需要資產評估機構根據該項資產的使用情況、保養情況、市場上同類產品的價格情況等因素進行全面、專業的分析，得出轉讓時的評估價格，以此為基礎確定成交底價，有利于保證有償轉讓雙方的經濟利益。

（四）置換國有資產

行政單位置換國有資產時，絕大多數情況下不涉及資金或只涉及少量的資金，它是一種以物易物的行為。置換的前提就是在明確知道雙方資產價值的基礎上進行的，而雙方資產的購置時間、購買價格、使用情況各不相同，這就需要專業的評估機構來進行判斷估價，根據評估結果再擬定雙方資產置換的有關條件、程序等事項。如果評估結果差距過大，就需要一方支付對方一定的補償金。

（五）依照國家有關規定需要進行資產評估的其他情形

除了上述的幾種情形需要評估外，行政單位國有資產出租出借等其他情形，也可能需要進行資產評估。

二十一、產權糾紛的界定

法律條文：

第四十條 產權糾紛是指由于財產所有權、經營權、使用權等產權歸屬不清而發生的爭議。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于產權糾紛概念的規定。

行政單位之間的產權糾紛，多屬于在所有權（國家所有）明晰的情況下，因經營權、使用權所引發的。行政單位與非行政單位、組織的產權糾紛，多屬于由所有權歸屬問題而引發的。目前，行政單位發生產權糾紛主要有以下兩種情況：

（一）行政單位之間的產權糾紛

行政單位之間發生產權糾紛，主要有以下幾種情況：（1）行政單位機構變動，發生劃轉撤并時，發生的產權糾紛。（2）行政單位共同購建。幾個行政單位共同出資購建資產，待購建活動結束，資產投入使用后，資產所有權歸屬不清，引發產權糾紛。（3）行政單位互借資產。行政單位之間經常會發生資產互借的情況，由于資產借入沒有辦理相關手續，使得資產在幾經轉借或管理人員變化之后，難以判斷資產的產權歸屬而導致的產權糾紛。（4）不同級次間行政單位因使用資產的權屬不清引發的產權糾紛。如：一些部門在垂直管理單位上收過程中與當地政府發生的產權糾紛。

（二）行政單位與非行政單位之間的產權糾紛

行政單位與非行政單位之間的產權糾紛主要有以下幾種情況：（1）行政單位與非行政單位共同購建。行政單位與非行政單位共同出資購建資產，待購建活動結束，資產投入使用后，該項資產所有權歸屬不清，引發產權糾紛。（2）行政單位與非行政單位間租借資產。這種情況多因租借活動發生時，沒有辦理相關手續，或資產租借活動歷時較長，或幾經轉租、借，導致雙方因資產歸屬不清而發生產權糾紛。（3）行政單位與非行政單位之間買賣資產活動。這種情況多因買賣活動發生時，未訂立相關的合同或買賣雙方中的一方沒有按照合同中的規定，履行相應的義務，由此發生產權糾紛。

二十二、財政部門、行政單位及其工作人員國有資產管理的職責

法律條文：

第四十八條 財政部門、行政單位及其工作人員，應當認真履行國有資產管理職責，依法維護國有資產的安全、完整。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政部門、行政單位及其工作人員履行國有資產管理職責的規定。

（一）行政單位履行國有資產管理職責的規定

本《辦法》第九條明確了行政單位國有資產管理的具體職責，并在以后各章明確了行政單位在資產配置、使用、處置、報告等環節的具體工作內容，行政單位應當認真執行上述規定，規范和加強對本單位占有、使用的國有資產的管理和監督。這里主要強調的是，為了強化管理責任，應當建立部門、單位法人代表和資產管理責任人任期資產管理責任審計制度，對有關人員任期內的國有資產管理責任進行審計。組織人事部門應當將單位法人代表和資產管理責任人任期資產管理責任審計結果報告，作為對單位法人代表和資產管理責任人的調任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見時的參考依據。

（二）財政部門履行國有資產管理職責的規定

本《辦法》第八條明確了財政部門國有資產管理的具體職責，并在以后各章明確了財政部門在資產配置、使用、處置、報告等環節的具體工作內容，財政部門應當認真執行上述規定，規范、加強對本地區和本級行政單位國有資產的管理和監督，同時加強對下級財政部門國有資產管理工作的監督、檢查。各級財政部門在國有資產監管過程中，要嚴格依照法定權限、程序行使管理權，強化財政部門的行政責任，嚴格實行行政執法責任制和執法過錯追究制，切實做到依法行政、依法理財。

二十三、行政單位國有資產管理監督方式

法律條文：

第四十九條 財政部門、行政單位應當加強國有資產管理和監督，堅持單位內部監督與財政監督、審計監督、社會監督相結合，事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項檢查相結合。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于行政單位國有資產管理監督方式的規定。

（一）內部監督、財政監督、審計監督、社會監督

1、內部監督。內部監督是指行政單位本身對國有資產管理活動進行的監督，是將監督寓于資產管理各環節的一種監督形式。內部監督要求行政單位建立內部審查制度和崗位責任制，健全內部制約機制，以加強國有資產監督。行政單位國有資產管理人員應當按照本辦法及其他有關規定行使國有資產監督權，有權提出意見并向主管單位、財政部門和其他有關部門反映。

2、財政監督。財政監督是指各級財政部門根據本辦法及其他有關規定，對行政單位國有資產管理的各環節進行的監督、控制、檢查，以及時發現和糾正國有資產管理各環節執行中的偏差，保證國有資產的安全、完整。

3、審計監督。審計監督是指審計機關依法獨立檢查行政單位的國有資產管理情況，核實資產賬實、賬賬、賬卡等是否相符，國有資產管理各環節是否合法、合規、合理，并對發現的問題進行相關處理、糾正的過程。

4、社會監督。社會監督，是指廣大群眾、中介機構、新聞媒體等社會各界對行政單位國有資產管理工作的監督活動，以促進行政單位更好地完成國有資產管理工作。

（二）事前監督、事中監督、事后監督

1、事前監督。事前監督是指在行政單位國有資產配置、使用、處置等管理活動發生之前，對有關預測、決策、措施、論證、合同等所進行的監督。進行事前監督，有利于防止計劃、預測和決策失誤導致損失，為做好各項資產管理工作奠定基礎。

2、事中監督。事中監督是指對行政單位國有資產管理活動過程所進行的監督，是一種日常監督。它主要通過對資產日常使用及其他管理活動的審查、復核，監督資產管理事項處理是否合理、合法。加強事中監督，能及時發現和糾正存在的問題，以盡量減少損失和不利影響。

3、事后監督。事后監督，是指對行政單位國有資產配置、使用、處置等管理活動的結果所進行的監督。主要通過對資產統計報告、會計報告、賬簿、會計憑證的檢查分析，找出問題和薄弱環節，研究提出改進意見和措施，建立健全各項制度，提高資產管理水平。

（三）日常監督、專項檢查

1、日常監督。日常監督是指依據有關法律、法規，對行政單位國有資產的占有使用行為和過程實施經常性的監督檢查。

2、專項檢查。專項檢查是指對行政單位的某一類資產或某些資產管理活動專門進行的監督。其內容和范圍一般由監督的組織者決定，主要針對國有資產管理的某些薄弱環節和重要方面進行檢查監督。

二十四、違反國有資產管理辦法的處理處罰

法律條文：

第五十條 財政部門、行政單位及其工作人員違反本辦法的規定，擅自占有、使用、處置國有資產的，按照《財政違法行為處罰處分條例》處理。

違反國家國有資產管理規定的其他行為，按國家有關法律法規處理。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于對違反國有資產管理辦法的行為進行處罰的規定。

我國國有資產管理制度是一個非常復雜的體系，相關的政策規定繁多，但其根本宗旨是統一的，即明晰產權關系，保障資產的安全和完整，推動資產的合理配置和節約、有效使用，對經營性資產實行有償使用并監督其實現保值增值。在實際工作中，確定有關國有資產管理方面的財政違法行為要從三個環節進行認定，一是登記環節，二是核算環節，三是使用和處置環節，具體是以這三個環節上國家的相關規定作為定性的依據，以其行為是否有利于國有資產的保值和增值為標準，損害或變相損害國有資產的行為就要予以糾正，并進行處理和處罰。

（一）行政單位國有資產的登記環節

行政單位無論是否納入預算管理，以及實行何種預算管理形式，都必須根據同級財政部門有關要求，向有關部門（財政部門或主管部門）辦理國有資產產權登記手續。產權登記包括設立產權登記、變動產權登記、撤銷產權登記。在登記環節，行政單位在國有資產管理方面存在的主要問題是，不如實登記取得國有資產的情況，為部門謀取不正當利益創造便利條件，具體表現形式：

1、將取得的國有資產不登記或不及時登記，擅自占有、使用。行政單位將取得的國有資產，在未辦理登記手續，又未報批的情況下，擅自出租或出借，脫離職能部門的監管，利用國有資產為本部門謀取利益。

2、將應界定為國有資產的捐贈物資，擅自占有、使用。按照國家相關規定，對符合條件的捐贈物資，應視同國有資產，按國有資產進行管理，而部分行政單位將這部分資產視為自有資產，進行管理和使用。

3、利用不實或虛假資料，虛減或虛增國有資產價值。每項國有資產登記時，對其價值的確認，要依據法定的程序和法定相關資料來進行。對于購買的資產要以真實有效的發票作為基本依據，需要通過評估確認價值的，要由具有相當資格的評估單位按照法定程序進行，基建工程的價值要通過真實合法的竣工決算來確認。在以上過程中，利用不實或虛假的資料，通過虛增或虛減國有資產價值，達到非法占有和使用的目的。

（二）行政單位國有資產的核算環節

行政單位要將所有國有資產全部納入單位的法定統一賬目，按照財政預算制度和財務制度，建立實物臺賬或實物卡，進行核算和管理，做到賬底清楚，賬賬相符、賬卡相符、賬實相符，防止國有資產流失。在核算環節，行政單位在國有資產管理方面的主要問題是將應納入單位法定統一賬目核算的，不納入其中核算，或是將應統一賬目核算的國有資產以弄虛作假等手段轉為賬外，非法占有和使用，謀取不正當利益。具體表現形式：

一是基本建設工程完成后，不進行竣工決算，或竣工決算完成后，不納入單位法定的固定資產賬目核算，擅自使用，為部門牟取私利。行政單位在一項基本建設完成后，應在規定時限內辦理竣工決算，并依據竣工決算，將基本建設工程價值計入單位固定資產賬核算，增加國有資產總值。行政單位不辦理竣工決算或不入賬的目的，在于逃避管理和監督，利用完工設施，非法獲利。

二是行政單位將應納入單位統一賬目核算的國有資產，不入賬或將賬內國有資產違規轉出，私立賬目或不設賬目，脫離監督和管理，進行各類非法活動。

（三）行政單位國有資產的使用和處置環節

行政單位應加強國有資產管理，確保國有資產的安全完整和有效使用。國有資產的處置應向主管部門或同級財政報告，并履行審批手續，未經批準不得隨意處置，處置國有資產的收益屬于國家所有，要按照有關規定進行財務處理，以確保國有資產不受損害。行政單位在國有資產的使用和處置環節違法行為的具體表現形式：

1、非經營性資產違規轉為經營性資產。非經營性資產轉經營性資產過程中常見的違規行為有：（1）行政單位未經財政部門批準，擅自將非經營性資產轉為經營性資產。（2）將行政單位非經營性資產以開辦集體或私營企業等方法，改變其國家所有性質。（3）將行政單位非經營性資產轉為經營性資產未實施有償使用的原則，征收國有資產占用費，或將征收的國有資產占用費未按照規定用途使用。（4）對非經營性資產轉經營性資產，未按照國家有關國有資產評估的規定核定其價值，故意低估國有資產價值，從而損害國家利益，并使考核國有資產保值、增值的基礎不實。（5）行政單位非經營性資產轉經營性資產所得收益未按規定進行會計處理。

2、國有資產違規出售、調撥、報損、報廢，使國有資產受損。對于國有資產的任何處置行為都必須嚴格履行法定程序，應向上級主管部門或同級財政部門報告，履行審批手續，未經批準不得隨意處置。處置收益一律屬于國家，并按照規定進行會計處理，不得隱瞞收益。

3、擅自隨意核銷債權。行政單位由于向外借款所形成的債權，應嚴格按照規定定期追索，保證債權的安全。對于確實無法追索的債權，應當報告相應的機關批準并按相關規定進行會計處理，不得擅自隨意核銷，使國有資產受損。

二十五、執行本辦法的單位范圍

法律條文：

第五十一條 參照公務員制度管理的事業單位和社會團體的國有資產管理依照本辦法執行。

法律條文重點內容解讀：

本條是依照本辦法執行的單位范圍的規定。

（一）參照公務員制度管理的事業單位

事業單位的稱謂在西方市場經濟國家都沒有對應的詞匯，可以說是典型的中國特色。我國《憲法》、《民法通則》都明確將其劃歸為社會組織。一般理解為，事業單位是為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位。1998年，國務院發布了《事業單位登記管理暫行條例》，將事業單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》明確，事業單位包括公益性非營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。

事業單位絕大部分執行事業單位財務會計制度，其資產管理也執行事業單位資產管理辦法。但是，目前我國有少數事業單位具有一定的社會管理職能，參照公務員制度管理，執行行政單位財務會計制度，因此，應當執行行政單位資產管理辦法。目前，我國參照公務員制度管理的事業單位主要有：中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、中國銀行業監督管理委員會等。另外，編制管理部門在批準行政單位內設機構時，對有些事業單位也是批準參照公務員制度管理的。

（二）參照公務員制度管理的社會團體

參照公務員制度管理的社會團體，從一般意義上講，不屬于行政單位的范疇，但由于其業務活動的方式和財務活動的特點與行政單位類似，作為行政單位管理。因此，其財務管理活動按照行政單位的財務會計制度執行，資產管理活動應當依照行政單位國有資產管理辦法執行。

目前，我國參照公務員制度管理的社會團體主要包括：中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中華全國青年聯合會、中華全國學生聯合會、中華全國工商業聯合會、中國科學技術協會、中國文學藝術界聯合會、中華全國臺灣同胞聯誼會、中華全國歸國華僑聯合會等。

二十六、地方行政單位國有資產管理規章制度的制定權限

法律條文：

第五十三條 地方財政部門可以根據本辦法及上級財政部門有關國有資產管理的規定，制定本地區和本級行政單位國有資產管理的規章制度，并報上一級財政部門備案。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于地方行政單位國有資產管理規章制度制定權限的規定。

目前，我國實行中央，省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮五級財政。在職權劃分上，中央、省、市、縣、鄉五級財政除負責本級財政管理，監督本級各部門的財務活動外，還負有監督、指導下級財政管理的職責。由于各地資產管理模式和工作開展情況不盡相同，因此，本《辦法》規定，地方財政部門可以根據本《辦法》法與上級財政部門有關國有資產管理的規定，結合本地實際，制定本地區和本級行政單位國有資產管理規章制度，并報上一級財政部門備案。這樣做，一方面可以使各地的行政單位國有資產管理工作符合實際，另一方面也可以鼓勵地方財政部門創造性地開展工作，推動全國行政單位國有資產管理工作深入開展。

二十七、行政單位境外國有資產管理辦法和中央級行政單位國有資產管理實施辦法制定權限

法律條文：

第五十四條 行政單位境外國有資產管理辦法由財政部另行制定。

中央級行政單位的國有資產管理實施辦法，由財政部會同有關部門根據本辦法制定。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于行政單位境外國有資產管理辦法和中央級行政單位國有資產管理實施辦法制定權限的規定。

（一）行政單位境外國有資產管理辦法

行政單位境外國有資產主要是指我國駐外使領館等外交機構和駐外非外交機構所占有、使用的國有資產。駐外外交機構主要是指我國派駐外國的使館、領館、代表處及我國常駐聯合國代表團等，主要由外交部、商務部、教育部、文化部、科技部等部門的派出人員組成。駐外非外交機構主要是指國家旅游局、國家外國專家局、中國對外貿易促進會等單位派駐外國的機構。由于境外行政單位國有資產管理的特殊性，本《辦法》規定，行政單位境外國有資產管理辦法由財政部另行制定。即本《辦法》不適用于我國境外的行政事業單位國有資產的管理。

（二）中央行政單位國有資產管理實施辦法

按照國有資產管理工作需要，中央行政單位可以劃分為中共中央各部門、國務院各部門、全國人大各部門、全國政協各部門、垂直管理部門、民主黨派六大板塊。這六個板塊的行政單位國有資產管理實施辦法，財政部將會同相關部門另行制定。■

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）