政府購買公共服務第三方評價機制：困境及對策

●劉窮志 苗高杰

政府購買公共服務第三方評價機制：困境及對策

●劉窮志 苗高杰

編者按：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“創(chuàng)新社會治理體制，需要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”這意味著，中央鼓勵社會組織更廣泛地參與到社會治理的過程中。隨著政府購買公共服務的進一步推廣，對政府購買公共服務經費的使用效益需要由第三方專業(yè)機構進行評定。目前，我國政府購買公共服務第三方評價機制面臨著法制不健全、專業(yè)性人才隊伍不強、公眾參與度不高等問題。本期專題“政府購買公共服務第三方評價機制探討”針對以上問題展開研究與探討。

對購買公共服務進行考核評價是政府購買公共服務中的重要環(huán)節(jié)。第三方評價機制以其專業(yè)性、獨立性、權威性等優(yōu)勢在政府購買公共服務績效考核中日益受到重視，被我國多地逐漸推廣實踐。然而，在政府購買公共服務過程中，第三方評價機制也存在一些問題，使得評價效果不盡人意。本文圍繞政府購買公共服務第三方評價機制所面臨的困境進行分析，并在此基礎上提出化解困境的對策與建議。

政府購買 公共服務第三方評價

一、我國政府購買公共服務中第三方評價現(xiàn)狀

隨著社會經濟發(fā)展和政府職能改革，近年來政府通過購買公共服務實現(xiàn)公共服務供給的新模式日益拓展開來。對政府購買公共服務的績效考核評價是政府購買公共服務過程中的重要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的考核評價通常是由政府主導，以政府內部審計、監(jiān)察、安監(jiān)、質檢等部門評價為主，這種評價社會力量參與不足，透明度不高，評價結果失真失焦或流于形式，評價意義有限。而第三方評價機制通過外部約束評價，改善以往政府自評的不足，成為政府購買公共服務過程中提高資金使用效率和公共服務供給效益的重要抓手。由于第三方機構與第一方（委托主體）和第二方（承購主體）沒有隸屬關系以及經濟聯(lián)系，不受主體意志約束，往往表現(xiàn)為較強的獨立自主性；與此同時，第三方機構擁有評價專業(yè)知識技能，對于政府購買公共服務的評判有較強專業(yè)能力；此外第三方評價還有評價科學、透明度高、評價結果客觀有效等特點。

由于優(yōu)勢明顯，在我國當前政府購買公共服務實踐中，第三方評價機制也受到充分重視，被政府部門逐步推廣使用。一方面，有關中央部委積極引導第三方評價在政府購買公共服務績效考核方面的推廣應用。如2014年財政部出臺的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中要求，財政部門在對政府購買公共服務的績效考核上建立由政府相關部門、社會公眾和專業(yè)機構組成的綜合性考核機制，推動第三方評價在實踐中的開展。2015年民政部印發(fā)的《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》中較為詳細地對探索建立社會服務第三方評價機制的總體原則和具體思路作了說明和指導。

另一方面，在地方層面上，有的省份如廣東、安徽、山東、上海等都已開展實踐，引入第三方評估機制對政府購買公共服務進行績效考核。例如黃山市2015年出臺《政府購買公共服務項目績效評估實施辦法（試行）》中明確指出：政府相關部門要負責組織開展對服務項目的績效考核評價工作，對于金額較大、專業(yè)性較強、設計層面廣的項目，應當委托第三方專業(yè)評估機構實施，評價經費由同級財政承擔。而上海市早在前幾年就成立了上海市社會組織評估院，該評估院依托上海高教資源的知識力量和智力優(yōu)勢，以社會組織服務、政府公共服務、企業(yè)社會服務等為主要領域，開展研究咨詢、評估認證、數(shù)據(jù)信息等業(yè)務，通過建立評估專家數(shù)據(jù)庫，成立相關理事會，制定組織發(fā)展規(guī)劃、制定《評估工作守則》和《評估專家守則》等措施來規(guī)范評估工作。同時，結合政府購買公共服務實際情況，制定了符合社會組織承購公共服務特點的 《政府購買公共服務項目績效評估指標體系（試行）》，并多次受上海市各區(qū)各部門委托對政府購買公共服務項目進行績效考核評價。

雖然我國第三方評價在政府購買公共服務過程中逐步推廣應用，但其發(fā)展仍然處于起步階段，與西方國家相比還有不小差距。根據(jù)中國第三方評估論壇發(fā)布的《2015中國第三方評估藍皮書》披露數(shù)據(jù)來看，我國社會組織數(shù)量少，以每萬人擁有的民間組織數(shù)量計算，我國大陸地區(qū)為3.67個/萬人，遠低于美國為53個和日本為96個的水平。即便是在上海，真正具有獨立意義、承擔第三方評估職能的社會組織也僅有20余家。而在這些第三方機構當中，也大都是學術機構或是審計財務公司以及其他社會組織。目前這些機構的評價標準、方法、程序不完善，學術機構的評估方法較為傳統(tǒng)、偏重宏觀評估；專業(yè)公司多采用成本效益分析法，主要關心直接投入和產出，對社會效益分析評價不足；承接第三方評估項目的社會組織又容易按照政府部門的評價設置指標，不能體現(xiàn)評價的科學性。由此可見我國第三方評價機構在規(guī)模數(shù)量、專業(yè)能力、評價質量多方面都存在短板。

第三方評價作為從西方國家引入的評價機制，在我國政府購買公共服務績效考核方面尚屬于新事物，關于這一領域的理論研究和實踐經驗還不夠豐富成熟，直接將國際經驗套用到我國具體實踐上難免會“水土不服”。第三方評價在當前政府購買公共服務過程中由于種種原因造成的評價過程不透明、評價結果不公允等現(xiàn)象受到了社會公眾和輿論對其科學性、獨立性、權威性的質疑，認為這種評價機制與以前評價方法相比只是“換湯不換藥”，并不能對政府購買公共服務的各個環(huán)節(jié)作出有效評價和約束。這對第三方評價機制的推廣應用起到了不良影響，政府購買公共服務中的第三方評價機制面臨著諸多困境。

二、政府購買公共服務中第三方評價機制困境分析

（一）第三方評價機制發(fā)展應用不平衡

政府購買公共服務從上世紀90年代在我國東部沿海發(fā)達城市試點以來，發(fā)展十分迅速，但仍主要局限在東部發(fā)達地區(qū)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“創(chuàng)新社會治理體制，需要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”可見時至今日，我國政府購買公共服務尚處于探索階段。而且，政府購買公共服務往往集中于衛(wèi)生、社工等層面，涉及的公共服務領域有限，尚未成為政府提供公共服務的主流方式。與此對應的是，第三方評價機制在政府購買公共服務評價中也尚未普及，呈現(xiàn)出一定的地區(qū)和行業(yè)發(fā)展不平衡，全國范圍內的第三方評價機制應用格局還沒有形成。第三方評價機制主要在東部沿海省份應用較為廣泛，而對于欠發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)公共服務供給績效考核而言，這還是一個新鮮事物。第三方評價機制作為目前較為先進的評價方式，在政府購買公共服務中對政府和承托主體兩方面都有較強的約束和規(guī)范，推進第三方評價機制在公共服務領域的展開，將更加有利于滿足社會公眾需求，增強公共服務效益，提升服務供給質量和公眾滿意度；同時也有助于第三方評價在實施過程中發(fā)現(xiàn)自身問題，積累經驗，完善自身建設，更好促進我國第三方評價在多地區(qū)多領域的成長和壯大。

（二）第三方評價法制不健全，制度保障不足

制度保障是第三方機構有效合法進行效益評價的基礎。第三方評價的主體地位、權利義務、流程規(guī)范、獎懲考核等方面都需要國家以法律法規(guī)形式清晰界定。我國在政府購買公共服務第三方評價機制立法層面存在空白，缺乏有效的制度保障和程序規(guī)范，第三方評價程序主觀隨意，可操縱性較強。而美國政府早在上世紀九十年代就制定了《公共服務法案》、《政府績效與結果法》和《以績效為基礎的組織典范法》等法律，使第三方機構的主體地位、權責義務得到了法律保障。在國務院辦公廳2013年發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和財政部2014年出臺的《政府購買服務管理辦法（暫行）》中對于政府購買服務績效管理中只是提到要建立健全或推進第三方評價，但就具體如何推進和健全第三方評價并沒有相關法律法規(guī)或者指導意見具體說明，第三方評價的原則、方法、程序、指標體系無法可依。缺乏法律制度的支撐，第三方評價結果合法性地位受到質疑，第三方評價市場將處于無序狀態(tài)，直接影響到評價結果的有效性。

（三）第三方評價專業(yè)能力不足

第三方評價機構的專業(yè)能力往往受到質疑。首先，由于政府購買公共服務是近年興起的政府職能改革實踐，相關專業(yè)人才和機構也是剛剛應運而生，所以目前第三方評價存在專業(yè)人才數(shù)量少，專業(yè)機構規(guī)模小，整體實力較弱，評價水平參差不齊等不足。其次，政府購買公共服務涉及財稅、審計、法律、技術等多學科內容，涉及面廣，是一項復雜程度高、難度較大的工作。與此同時，第三方評價是一個系統(tǒng)性的工作，包含有評價指標體系的構建、評價標準的確立、評價方案的實施、評價數(shù)據(jù)的處理等多方面，對第三方評價從業(yè)人員能力要求很高。再者，由于缺少相關實踐和經驗，我國政府購買公共服務績效考核相關可借鑒的案例比較少，第三方評價缺乏相關理論支撐，沒有形成完整理論體系。最后，與第三方評價相關的行業(yè)協(xié)會也尚未建立，第三方評價在行業(yè)規(guī)范、人才培養(yǎng)、能力建設、行業(yè)監(jiān)管方面都存在不足。第三方評價專業(yè)化短板直接降低了其評價結果的科學性和可信度。

（四）第三方評估機構獨立性不夠，依賴于政府財政資金支持

我國第三方評價機構與政府關系復雜、界限模糊，有些機構并未和政府部門完全脫離。目前的第三方評價機構多為民辦非企業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等社會組織，其合法地位的取得、項目承接數(shù)量和財政資金來源都依賴于政府，往往與政府保持明里暗里的聯(lián)系，由此導致第三方評價機構原本的獨立自主性受到挑戰(zhàn)，在評估目的、評估金額等利益沖突突出的方面容易向政府和承托主體作出妥協(xié)讓步。即使第三方評價機構與被評對象并沒有相關往來和經濟聯(lián)系，但由于其服務對象是政府部門，在我國現(xiàn)行體制下，政府部門在社會管理體系中擁有較大的話語權，處于主導地位，第三方評價機構不排除出于自身利益需求的考慮，在評價過程中按照政府意志行事。此外，我國第三方評價的收費，一般來自政府財政資金，有的也向評估對象收取，只有少部分是非盈利公益性質的。資金來源猶如指揮棒，對財政資金的依賴使得第三方機構的手腳受束縛，威脅其自主性。第三方評價機構與政府這種“客戶”關系，導致第三方獨立主體地位受到沖擊。反觀美國，其對于公共服務領域的第三方評價機構資金來源多是由專門基金會籌款，其外部評價資金支持制度保證了自身的獨立性，使得第三方評價機構可以自主開展工作，不易受外界的影響。獨立性是保證評價結果客觀公正有效的起點，獨立性不足直接影響到評價結果的公正性。

（五）第三方評價公信力不足，社會認可度不夠

第三方評價的社會認可度不夠，當然有著如上所述的諸如其法律地位沒有確立、專業(yè)能力和獨立自主性受到質疑等因素，但同樣有公眾參與不足和信息披露有限等原因。第三方評價模式通常有專家學者評價模式、專業(yè)市場機構評價模式、專業(yè)社會組織評價模式和社會公眾代表評價模式。目前有關第三方評估研究都強調評價主體的多元化，希望形成各方面社會力量協(xié)同參與的評價機制，然而在具體實踐中，這一點往往被忽視。

社會公眾由于沒有相關專業(yè)知識是不是就不能參與到第三方評價中來呢？答案應該是否定的。一方面，社會公眾參與第三方評價是必要的。政府購買公共服務的服務對象就是社會公眾，公共服務的數(shù)量、質量和效益等與社會公眾的切身利益密切相關，直接影響到公眾滿意度，社會公眾當然有權參與進來，他們往往會從現(xiàn)實實際出發(fā)提出關于公共服務供給的中肯意見。另一方面，社會公眾的參加對第三方評價同樣也是十分重要的。公眾的參與使第三方評價社會化程度提高，防止第三方機構 “自表自演”、“自拉自唱”，把第三方評價搞成“專家游戲”，有助于增加公眾對第三方評價具體工作內容、意義的了解，便于在社會上宣傳，更好幫助第三方評價在政府購買公共服務領域的普及和推廣。

此外，目前我國各地的第三方評價信息發(fā)布不及時、不徹底，有的甚至不披露。由于政府購買公共服務不屬于政府采購法所規(guī)范的內容，公共服務領域信息公開程度不夠，有的地方對第三方評價中評價方、評價過程和結果等相關信息更是不公開，公眾無法通過網絡、電視等信息渠道查詢獲取，導致第三方評價工作的透明度下降，社會公眾的知情權被剝奪，損害了第三方評價的公信力。

（六）對第三方評價機制有效監(jiān)管缺位

政府購買公共服務過程中，政府和承購主體的行為通過第三方機構評價考核，那第三方評價機構又由誰來考核監(jiān)管呢？目前我國對第三方評價機構缺乏有效監(jiān)管，既缺少監(jiān)管主體，又缺乏監(jiān)管標準，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。第三方評價機構對財政資金使用、服務效益發(fā)揮等多方面進行評判，評價結果是項目能否開展、服務合同驗收的重要依據(jù)，倘若沒有相應監(jiān)督，放縱第三方評價機構隨意而為，那評價的目的和意義就無法實現(xiàn)。同時由于信息不對稱，評價工作的復雜性強、要求高，如果評價機構認真實施評價工作，所帶來的評價成本會升高，缺乏對第三方評價的有效監(jiān)管和激勵，將會使第三方機構滋生消極怠工情緒，沒有動力去認真實施評價考核，也無法有效培養(yǎng)第三方評價的責任心意識，甚至在第三方評價機構市場競爭中產生“劣幣驅除良幣”現(xiàn)象，對第三方評價機構的培育發(fā)展形成不利條件。

具體來講，這種監(jiān)管缺位首先體現(xiàn)在監(jiān)管主體上。我國目前缺乏對第三方評價機構的行業(yè)規(guī)制，由于第三方評價目前處于起步發(fā)展階段，相關的行業(yè)協(xié)會并沒有建立，行業(yè)自治與同行監(jiān)督無從談起，使得第三方在評價過程中即使有疏忽紕漏等問題也不會受到曝光與規(guī)勸。這樣一來容易導致第三方評價機構或出于追求利益或為了快速結項等自身需求因素，從而向政府和承購主體讓步，或是對評價工作敷衍走形式草草收工，或是按照委托和承購主體的意愿評價，導致與被評價對象和服務對象之間形成一種不正當?shù)摹澳酢被蛘呤?“合謀”；同時由于第三方評價社會化程度不強，監(jiān)管門檻較高，社會公眾和輿論對其只是一種監(jiān)督軟約束，第三方評價面臨無人有效監(jiān)督考核的問題。其次體現(xiàn)在監(jiān)管標準上，由于第三方評價缺少法制化保障和行業(yè)規(guī)范制度，監(jiān)管的標準、程序、方法沒有形成，具體怎樣監(jiān)管第三方目前也是一個問題。

三、化解困境：對策與建議

（一）推動第三方評價機制在政府購買公共服務評價中的普及應用

一方面，政府部門要充分挖掘利用現(xiàn)有社會資源，通過政策引導，大力發(fā)展和培育民辦非企業(yè)單位、市場主體、社會組織和公益組織等形式多元化的第三方評價機構，鼓勵專業(yè)人士帶頭成立專業(yè)化第三方評價機構，在嚴格把關的基礎上，簡化行政審批手續(xù)，提供財稅、工商相應政策支持，同時開展組織培訓服務，創(chuàng)建專家人才庫，做好人才培養(yǎng)工作，逐步開拓壯大第三方評價市場。另一方面，還未引進第三方評價機制的地區(qū)積極主動總結借鑒第三方評價機制先進做法和經驗，因地制宜、適時適事地對第三方評價進行相關宣傳和引入，提高本地區(qū)公共服務供給評價水平。此外，還應拓展第三方評價在政府購買公共服務中的應用領域，推動第三方評價機制全國范圍內多領域應用格局的形成。

（二）出臺完善相關法律法規(guī)，加強第三方評價機制法制化保障

現(xiàn)實實踐中，相關部委和地方政府已經開始重視第三方評價機制在公共服務評價領域的應用，制定了相關指導意見，但更為關鍵的是加快第三方評價的立法工作，盡快將其提上立法議程。立法工作可以從發(fā)展較好的地區(qū)的地方性規(guī)章條例入手，組織專家學者對第三方評價的合法地位、資質條件、資格準入、責任義務等予以界定明確，對評價原則、評價類型、評價方法、評價標準、評估結果的使用和公開以及第三方評價機構人員組成、經費使用等具體評價程序作出規(guī)范，形成有效制度設計，給第三方評價提供有序、合法參與的法制環(huán)境。由于立法工作周期長、論證程序多、復雜程度大等，可由政府部門先行完善第三方評價相關規(guī)章條例，作為過渡性質的規(guī)范文件指導相關實踐開展。

（三）加強第三方評價機構自身專業(yè)能力

第一，政府要提升第三方評價機構市場準入門檻，制定市場準入標準，使有能力、有資質的機構或個人成為第三方評價的主要力量，避免一哄而上、泥沙俱下現(xiàn)象。第二，政府需通過宣傳推介、獎罰懲處等措施有效激勵第三方評價機構加強自身專業(yè)能力、組織能力建設，幫助第三方評價機構解決在評價過程中遇到的困難和阻力；同時為第三方評價機構組織培訓學習活動，建設人才隊伍，引導相關領域專家教授參與進來。第三，第三方評價機構要主動作為，增強提升自身能力的緊迫感。主動學習國外先進第三方評價理論，引入既科學有效又操作性強的評價指標體系，強調整個評價貫穿政府購買公共服務的事前、事中、事后，科學進行需求評價、過程評價、結果評價、效用評價。同時注重經驗總結，根據(jù)不同公共服務特點，逐步探討建立立足本土，適合我國國情和社會具體實踐的科學評價理論體系。第四，政府要尊重市場規(guī)律，保持第三方評價機構的獨立市場競爭，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰，提升行業(yè)整體實力和水平，在第三方評價機構市場逐步壯大后，第三方評價機構可以組建相關行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)自治加強自身能力建設，提升專業(yè)化水平。

（四）構建第三方評價資金保障機制

市場經濟條件下，資金保障是第三方評價機構生存成長的命脈，沒有穩(wěn)定的資金保障，第三方評價機構的獨立性、專業(yè)性就無從談起。建立第三方評估資金保障機制，拓寬資金來源途徑既要向財政部門積極爭取，將第三方評價經費納入社會組織管理工作專項經費，又要主動開拓市場業(yè)務，通過其他合法渠道尋求資金支持。首先，條件允許的地方可以將第三方評價納入政府購買服務目錄，討論設立專門的政府購買公共服務第三方評價專項財政資金池，通過專款撥付使第三方評價有穩(wěn)定可靠的資金保障。其次，為消除對政府財政資金的依賴性，建立外部評估資金支持制度是保障第三方評價獨立性的有效途徑。條件適合的地區(qū)可以探索成立公益基金，倡導社會力量對第三方評價機構予以捐助，通過社會資本推動第三方評價發(fā)展。此外，要加強評估資金的規(guī)范使用，提高資金使用效率，保證評價服務的優(yōu)質高效。

（五）健全信息披露制度，打通政社交流渠道

政府要建立以第三方評價機構為主體，多層面社會力量協(xié)同參與的綜合評價制度，就要積極引導相關領域代表，人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員、業(yè)界專家、市場主體等各層面專業(yè)人士參與評價，同時運用激勵手段鼓勵社會公眾參與到第三方評價中來，保障社會群體的知情權，提升社會公眾參與度，構建和諧通暢的“政社”交流機制。要加強對第三方評價的媒體宣傳，運用新媒體渠道在社會公眾群體對第三方評價的概念、程序機制、意義優(yōu)勢進行普及，增進社會群體對第三方評價的了解與認識，塑造形成其良好社會形象和宣傳氛圍。政府部門和第三方評價機構要將承接公共服務提供的承購方信息以合適方式進行公開，對公共服務的項目內容、服務標準、服務年限、預算安排、資金使用、合同信息等內容以及評價過程、標準、方法和結果進行有效披露。在此同時，創(chuàng)新信息披露方式，建立信息公開多元體系，通過搭建網絡信息平臺，舉辦聽證會、信息發(fā)布會等方式，綜合利用電視、廣播以及微信公眾號、官方微博平臺等新媒體手段傳遞相關信息。通過構建完善的信息披露途徑，打通政社交流渠道來增強第三方評價的公信力和社會認可度。

（六）加強對第三方機構的監(jiān)管

評價也是一種權利，權利就要受到監(jiān)督。必須對評價工作進行有效監(jiān)管，解決好誰來監(jiān)管和怎樣監(jiān)管的問題。第一，要明確監(jiān)管主體。可以利用社會力量成立評價復核委員會，吸收社會公眾參與復核。復核委員會針對評價過程進行跟蹤，對第三方評價的結果進行復核，從而通過管評分離加強對第三方評價機構的監(jiān)督；在第三方評價市場壯大后，通過行業(yè)自治、協(xié)會監(jiān)管等途徑使監(jiān)管主體多元化，從而完善第三方評價機構的監(jiān)管機制。同時，要發(fā)揮評估對象和社會力量對第三方評價的監(jiān)督，評價對象對評價結果有不同意見的有權要求復議，社會公眾對評價結果的質疑也應得到相關機構的回應和反饋。

第二，建立科學的監(jiān)管程序和方法，規(guī)范第三方評價主體的行為，政府部門要按照公開、公平、公正的原則，向公眾公開政府購買公共服務所要評價的項目內容、評價周期、評審流程等重要事項，通過招標、邀標等方式，在綜合考慮第三方評價機構的整體實力、專業(yè)能力和社會影響力的基礎上，擇優(yōu)選擇第三方評價機構。在評價工作開始前，要以合同形式明確第三方評價機構的權責義務；評價過程中，定期檢查第三方評價過程中日志資料和工作臺賬，確保評價流程符合規(guī)定，評估過程客觀公正；在評價結束后要按照合同條款查驗履行情況。同時，開展對第三方評價的獎懲問責，構建第三方評價獎懲體系和優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理機制，通過引導激勵，以評促建來增強第三方在評價過程中的責任感和純潔度，防止第三方評價機構利用評價權利謀取不正當利益、弄虛作假、徇私舞弊。■

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）

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