規劃視角下的城市創新與“創新人”
——美國紐約的經驗與啟示

◎ 趙 崢

規劃視角下的城市創新與“創新人”
——美國紐約的經驗與啟示

◎ 趙 崢

紐約城市規劃立足“創新人”的需求，營造城市創新生態，不僅為自身城市創新發展提供了良好的基礎和保障，也為中國城市創新發展提供了借鑒與經驗。在中國城市化發展進入質量導向的新階段，中國城市需要堅持以人為本，圍繞提升“創新人”能力、動力、活力和承載力，依靠創新實現城市可持續發展。

創新人 城市規劃 城市創新

城市是為人類發展服務的綜合棲息地，城市創新的本質是城市人的創新。然而，相當長的時間內，在唯GDP至上的增長模式下，中國城市的發展往往注重“物的積累”而非“人的活力”，注重“量”的擴張而非“質”的提升，導致城市“重物輕人”“有形無神”。當前，中國人口城市化率已經過半，正式進入“城市社會”。如何進一步發揮人的作用，通過創新推動城市發展，是我們亟待解決的重要問題。“他山之石，可以攻玉”。紐約在城市發展中明確人本導向，立足“創新人”的需求，創新規劃理念和行動，營造城市創新生態，不僅為自身城市創新發展提供了良好的基礎和保障，也為中國城市創新發展提供了經驗。

一、紐約：創新、人才與規劃

紐約市（City of New York，簡稱NYC），位于美國紐約州東南部大西洋沿岸，1624年建城，是美國第一大城市及第一大港，也是全球重要的經濟、金融、藝術、傳媒、商業、貿易、文化娛樂中心。自2008年全球金融危機以來，紐約逐步實現城市戰略轉型，從高度依賴華爾街向依靠科技創新轉變，積極建設“全球科技創新領袖城市”，并取得了良好效果。2017年，美國知名智庫布魯金斯學會所發布的研究報告《大城市中的科技：強者愈強》（Tech in metros:The strong are getting stronger），對美國百余座大城市的高科技產業，特別是對軟件、數據處理和主機托管、計算機系統設計、網絡搜索四個關鍵數字化服務產業發展進行數據分析后發現，高科技就業崗位在美國全面增長，但各個城市所占份額并不平衡，這些新崗位主要集中在少數大城市。其中，2013-2015年，紐約高科技就業崗位增長率達6.1%，在美國城市中名列前茅。同時，從城市產業特征上看，紐約高科技產業不僅體現為與電腦系統、數據處理、軟件研發、通信設備、互聯網等相關的新技術的設計、制造、研發、維護等產業，其也體現為科技與紐約的傳統支柱型行業高度融合，包括金融、醫療、公關、廣告、媒體、藝術、娛樂、旅游業等在內的紐約傳統優勢產業，都在全面科技化與互聯網化，并不斷催生新興業態發展。

人才是紐約持續保持活力的最根本要素。具有良好創新生態的城市蘊涵了“創新人”對有質量的城市生活方式的向往與希望。紐約的城市創新生態就具有這樣獨特的人才吸引力。紐約是美國人口最多的城市，也是多族裔聚居的多元化城市，擁有來自100多個國家和地區的移民，在此使用的語言達到800種，這些人口來自不同的文化背景，共同構成了紐約城市“創新人”群體，形成了多樣化的城市創新人才結構和創新人才文化。同時，紐約城市交通便捷，公共生活豐富多彩，不斷孕育出反抗者、創新者和自由思想家，整體城市的氣氛倡導努力工作、愉快生活玩樂、崇尚人與人交流，鼓勵思想碰撞與溝通，容易激發創意并鼓勵創新。這也讓紐約的創新更加具有“紐約特色”，成為“創新人”集聚、生活、工作的理想之地。

紐約城市創新的競爭力與其適合“創新人”發展的城市創新生態高度相關，而這種創新生態的營造則離不開紐約城市規劃的影響。一直以來，紐約的城市規劃與管理始終堅持人本導向，注重保持城市對自由的追求、對多元的包容、對活力的崇仰，同時更能夠與時俱進，積極、主動、前瞻性地研判城市發展的機遇挑戰，從城市基礎設施、教育科技、社會文化等全方面營造城市創新生態。從歷史上看，紐約城市規劃可以追溯至19世紀。早在1898年，美國首屆城市規劃大會在紐約舉行，就圍繞城市規劃是結構設計更重要還是要使市民生活更為便捷展開了激烈的討論。近年來，與世界很多超大城市一樣，在取得輝煌城市建設成就的同時，紐約也出現了人口急劇增長、交通擁堵、空氣惡化、分配不公等一系列“城市病”問題，面臨著城市轉型升級、重塑城市競爭力的挑戰，這也對城市規劃提出了更高的要求。

紐約城市規劃在破解難題、保持生機方面做出積極探索。2007年，紐約出臺了《紐約城市規劃2030：一個更加綠色、更加偉大的紐約》，規劃分析了紐約城市當前發展面臨的三大挑戰：人口增長、基礎設施老化、環境惡化。并確定了規劃目標是到2030年，將紐約建成“21世紀第一個可持續發展的城市”，為全球其他城市作出示范。該規劃從土地、水資源、交通、能源、空氣、氣候變化等幾大方面制定了127項計劃，有針對性地解決紐約城市發展面臨的問題，并注重激發公眾對城市長期規劃的興趣。2011年，紐約市第二版綜合規劃出臺，細化了2007版的措施，圍繞城市居民的現實需求，加強了對城市環境穩定性和社區宜居性的承諾，提出提高空氣和水的質量的具體方案。2015年，為應對新發展時期城市生活成本不斷升高，收入不平等繼續加劇，保障性住房供不應求等諸多問題，紐約市推出了《同一個紐約：建設一個富強而公正的紐約》的綜合性規劃，圍繞經濟增長活力、社會公平包容提出了有力的實施方案。總的來看，紐約城市規劃注重從人的角度出發，將城市創新與“創新人”需要高度結合，為紐約吸引和集聚創新人才，保持和提升創新活力提供了強有力的支持。

二、人本導向的紐約城市規劃

從人的需要出發、服務人的發展是紐約城市規劃的重要特征。2015年紐約城市發展綜合規劃——《同一個紐約：建設一個富強而公正的紐約》的主題與內容是紐約城市規劃堅持人本導向的集中體現。該規劃注重城市創新能力與“創新人”發展高度統一。規劃強調城市整體創新產出的提升，更關注城市“創新人”其自身及后代知識水平、技術水平、財富水平、能力水平和觀念水平的培養和提升，更注重就業、教育、醫療、住房和社會服務等方面福利待遇的公平與分享，更強調“創新人”創新和發展權利保障。

（一）考量人的需要，評估機遇挑戰。紐約城市規劃將人口視為城市活力的源泉，并將“人口增長”作為主要議題。規劃認為，不斷增長的人口是城市的財富而非負擔。到2040年，紐約城市人口將超過900萬，達到歷史最高值，65歲以上人口將增加40%。外國人口出生數占城市總出生人口數量的40%，并會繼續增長。這些人口數量的增長是城市吸引力和競爭能力的體現。紐約應充分認識城市人口對城市發展的重要價值，例如，隨著人口增長，零售、餐飲和家政等產業將繼續發展，為缺乏足夠技能的市民提供就業機會，有助于提升城市整體就業水平。同時，城市需積極主動應對人口增長的挑戰，而不能消極回避，需要合理評估相應的機遇挑戰并針對性應對。例如，規劃在考量人的需要的基礎上，提出重點挑戰：不平等的擴大。雖然總體經濟繁榮，但是紐約的不平等程度很高，而且呈現繼續擴大的趨勢。規劃從戰略的高度審視和研判城市人口的需要，不回避不平等、基礎設施不足、環境壓力、公共服務等問題與挑戰，而將其作為需要解決的核心任務，以直面困難、解決問題的理念為規劃的實施提供了條件。

（二）結合人的發展，設計未來愿景。紐約城市規劃強調共識與前瞻，從人的可持續發展的角度出發，從經濟、社會、環境、風險處理的維度明確了四個主要愿景。其中，愿景一是繁榮興旺的城市。強調紐約將繼續是全球經濟最具活力的城市，家庭、商業和社區生機勃勃。紐約經濟發展水平將繼續領先美國總體水平。愿景二是公正公平的城市。強調紐約將建設一個包容、公平的城市，為每一個紐約人提供良好薪酬的就業和機會，保證他們有尊嚴和安全的生活。愿景三是可持續發展的城市。強調紐約市將成為全球最佳可持續發展大都市以及對抗氣候變化的全球領導者。愿景四是韌性的城市。強調紐約的社區、經濟和公共服務將做好準備，應對氣候變化的影響和21世紀的其他威脅，實現更有韌性的發展。降低城市的社會潛在危害指數，降低因氣候相關原因導致的經濟損失，制定正確的投資決策。這四個愿景將城市人口個體與城市整體發展理念統一起來，與城市每個人息息相關又與城市長期發展高度統一。同時，紐約城市規劃在未來愿景設計的過程中，還注重從程序上保障個體的參與權利。在整體規劃的編制過程中，城市政府部門或城市規劃機構并不是單一的決策主體，私營部門、非政府組織、社區團體、紐約市民等多方力量共同參與。據統計，共有超過7500位市民參與了網上調查，800位市民參與了電話調查，1300多位市民參與了40多個社區會議，177家社會組織和50多位官員進行了當面探討，來自其他城市和地區的15位官員參與討論。紐約城市規劃通過網絡調查、電話調查、社區會議、咨詢討論等多種參與方式，充分征集紐約市民的意見和需求，政府信息公開，決策過程民主，也非常有助于尊重個體、保持多元化、凝聚發展共識。

（三）圍繞人的問題，量化實施指標。紐約城市規劃強調理念與行動的統一。規劃形成了“愿景—目標—策略”的框架體系，并通過相應的量化實施指標進行落實。例如，在建設繁榮興旺的城市方面，規劃提出，實現多產業部門的高質量就業增長。創造超過490萬個就業崗位；將創新產業中私營部門的份額從目前的15%提升到2040年的20%。居住方面，紐約人將享受價格實惠、高質量、具備完善基礎設施和社區服務的住房。2040年在本區域內為840萬家庭住戶解決住房問題。融資建設8萬套保障性住房單元，2024年可購房屋保有量達12萬。支持16萬套新建住房，到2040年增加25萬至30萬套以上。交通方面，到2020年，騎自行車的人數將翻一倍。寬帶網絡方面，到2025年，紐約市民家庭網絡接入率將由78.1%提升到100%。到2050年，紐約市民將在公共場所更加便捷地接入免費無線網絡。在建設公正公平的城市方面，規劃提出，到2025年，使80萬紐約市民脫離貧困線或接近脫離貧困線。到2040年，將過早死亡率降低25%；到2035年，體育鍛煉達標成年人比例從67%提升到80%；公立高中生體育活動達標人數比例從19%增長到30%；紐約人將堅持“零死亡愿景”行動計劃，不允許任何交通事故在紐約街道上發生。將交通死亡人數降至零，將交通事故至重傷的人數降至零。在可持續發展的城市建設方面，到2050年，城市溫室氣體排放量將減至2005年的80%；到2030年，城市廢物處理量將減至2005年的90%；到2030年，將二氧化硫排放減少至2013年的50%，PM2.5排放減少至2013年的80%，居住在步行可達公園范圍內的紐約市民從79.5%上升至85%。

三、啟示與建議

城市化是我國經濟社會持續發展的主要動力，作為世界上人口最多的發展中國家，過去近40年的時間里，我國經歷了人類歷史上最大規模的城市化加速過程，有力地支撐了我國經濟增長的奇跡。從目前的情況來看，中國城鎮化進程更多地表現在規模和數量的擴張上。同時城市發展中社會資源的大量投入并沒有換得等量的城市創新功能的增進和改善。在城市人口數量劇增和城市規模不斷擴大、資源與環境壓力不斷加大的情況下，迫切需要借鑒先進經驗，加快中國城市發展方式從要素驅動、投資規模驅動發展為主向以創新驅動發展為主的轉變，堅持以人為本，依靠創新實現城市可持續發展。

（一）圍繞提升“創新人”能力，增強城市規劃人本性。城市發展需要以人為本，城市規劃也需要堅持人本導向。從紐約城市發展規劃來看，無論是經濟增長、社會公平、可持續發展和城市韌性的總體愿景，還是應對人口增長、氣候變化、保障就業、居住環境、醫療衛生、教育培訓等與紐約市民生活息息相關的具體目標，規劃都從滿足市民需求、促進市民發展的視角出發，提供一攬子解決方案。對我國而言，促進城市創新發展，也需要堅持人口即財富的理念，在城市規劃中把人放在一切發展活動的中心，尊重人、依靠人、為了人，推動從物本位向人本位轉變。圍繞提升“創新人”能力，既要著力解決“進入”問題，也著力解決“融入”問題，為所有城市居民和移民提供基本的醫療和教育機會，合理的住房和交通條件，適宜的人居和休閑環境以及創業和就業機會，通過提升“創新人”的生存與發展能力，實現城市創新能力的全面提升。

（二）圍繞增強“創新人”動力，增強城市規劃前瞻性。人的創新活動需要具有可持續性。培育“創新人”動力也不能是短期行為而應該是長期行動，不是標語口號而應該是可量化的行動方案。從紐約城市規劃來看，從2015年到2040年，“同一個紐約”規劃周期長達25年，這有利于從長遠、整體和綜合的視角出發，克服短視、急功近利等短期城市規劃的弱點，同時為實現長期愿景，“同一個紐約”規劃設定了清晰明確的各項具體目標，制定了27個目標，55項細化目標，99條具體措施，以及102條輔助措施。這樣周密細致的安排將一個宏大長遠的愿景轉化為多層次可衡量的具體措施，有利于將規劃和政策目標真正落到實處。我國城市規劃也應圍繞增強“創新人”動力，在當下行動與未來目標之間做出公平合理的權衡取舍，長遠規劃各類城市物質和精神資源開發、利用的邊界和尺度，并明確量化指標，將城市規劃打造成城市和城市居民公共價值觀和發展理念的載體，實現個人、城市創新希望、行動和效果的統一，不僅營造城市良好的創新生態，更要為“創新人”的城市創新活動提供長期、穩定的預期。

（三）圍繞釋放“創新人”活力，增強城市規劃包容性。紐約城市規劃在強調經濟繁榮、就業增長的同時，還特別關注不同種族、不同階級、不同文化背景的市民處境，全方位多角度提供便民利民的基礎公共服務，并對弱勢群體給予了特別關懷，促進社會公平。從我國目前的情況來看，一些有形或無形影響“創新人”活力的制度障礙仍然存在。以戶籍制度為例，盡管我國城市戶籍制度改革已經取得積極進步，但跨區流動人口戶籍改革進展仍然緩慢，一些特大、大型城市的戶籍改革仍然相對滯后。這些城市中，相當部分常住人口沒有成為真正的市民，“創新人”的“遷而不轉”和“轉而不遷”現象同時存在，處于“飄”的狀態。大量的“創新人”雖然到城市里創新創業，但他們的身份、生活、社保、住房都沒有發生根本性的變化，并沒有分享到城市發展的成果。戶籍制度成為大量“創新人”謀求機會公平、待遇平等、權益保障的障礙，還直接影響到了代際公平，影響城市創新能力的可持續性。未來，釋放城市“創新人”的活力，關鍵要深化改革，增強城市的包容性，這些都需要從城市規劃做起。其中，一方面要從城市規劃設計的理念和內容上，明確和保障“創新人”的創新權益。促進城市人口城鎮化發展的過程共治和成果共享，尊重與重視不同群體表達意愿和參與公共事務的權利，形成無區別的城市居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務制度體系，實現國民教育、醫療衛生、公共住房、社會安全、社會救濟和社會保障等各個方面公共服務均等化。另一方面，要推動多元導向的城市治理創新，要尊重城市居民對城市發展決策和規劃的知情權、參與權、監督權，拓寬市民參與城市發展規劃設計、執行、反饋全過程的范圍和途徑，通過增強市民權益獲得感提升城市的創新水平。

（四）圍繞保障“創新人”承載力，增強城市規劃的綠色性。在紐約城市發展實踐中，其領導者和公眾意識到，城市發展最重要的不再是有利投資的可得性，而是有利投資無限延續的結果，大自然雖然極其慷慨，但也具有很強的脆弱性。同時，影響城市發展的“創新人”對自然條件的要求也較高，越是高端人才和產業越需要高質量的生態環境。目前，我國城市創新發展所面臨的承載失衡問題依然突出。一方面，城市發展的資源環境壓力正在不斷增大，城鎮化空間擴張、人口增長與能源消耗和環境污染的矛盾愈加明顯。另一方面，我國城市發展中資源和能源的大量消費并沒有換得等量的城市功能的增進和改善。一些城市重表輕里、重外輕內、重上輕下的現象仍然十分嚴重，城市功能很難滿足城市創新發展的需要。未來，如何能夠滿足“創新人”需要，營造宜居宜業的城市生活生產環境，是我國城市規劃需要重視的問題。綠色發展強調在有限的空間內實現資源環境與人口的協調發展，既節約又發展，實現人居和自然環境發展的統一。我國城市規劃也需要增強綠色性。注重體現人本理念，切實以保障改善民生為根本，讓人民群眾共享城市文明成果，實現由偏重數量、規模和粗放發展向注重提升質量內涵、集約高效發展轉變，著力提升城市品質，合理確定城市開發邊界，規范新城新區建設，統籌地上地下市政公用設施建設，擴大城市綠化面積和公共活動空間，推行綠色交通、綠色能源、綠色建筑、綠色生產、綠色消費，增強城市綜合服務功能，通過建設綠色城市承載更多“創新人”。

[1]L.Wirth,“Urbanism As a Way of Life”,The American Journal of Sociology,1938,44,1:1-24.

[2]Krugman,Paul.“Increasing Returns and Economic Geography”,The Journal of Political Economy,1991,99,3:483-499.

[3]趙崢.亞太城市綠色發展報告:建設面向2030年的美好城市家園[M].中國社會科學出版社,2016.

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[6]趙崢.城市創新發展的導向與路徑.中國國情國力,2017(4):51-54.

Urban Innovation and“Innovator”from the Perspective of Planning:the Experience and Enlightenment of New York

Zhao Zheng

New York’s urban planning is based on the needs of“innovator”to create urban innovation ecosystem.It not only provides a good foundation and guarantee for its own urban innovation and development,but also provides reference and experience for China’s urban innovation and development.In the new stage of China’s quality-oriented urbanization process,Chinese cities need to adhere to the people-oriented principle,promote the ability,motivation,vitality and capacity of“innovator”,and rely on innovation to realize sustainable urban development.

innovator; urban planning ;urban innovation

TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2017.06.012

北京市科技計劃專項項目“全球科技創新中心比較分析”成果。

趙崢，北京師范大學經濟與資源管理研究院、首都科技發展戰略研究院副教授。

盧小文）