土地整治中的扶貧之路探析

錢旭　楊玲

摘要 望謨縣屬于三大集中連片特殊困難地區之一的滇桂黔石漠化區，是國家級貧困縣，為新階段扶貧開發工作重點縣。本文對望謨縣土地整治與扶貧開發之間的關系進行了研究。結果表明：土地整治改善了農業生產條件，促進農業增效、農民增收；改善了農村生活條件，促進了城鄉一體化發展；改善了生態環境，破解了制約貧困地區生存發展的難題；增強了農民的自我發展能力，提高了農村的文明程度，對扶貧開發產生了直接的促進效應；而扶貧開發為土地整治提供了一定的資金支持，對土地整治有補充促進作用，為土地整治指明了重點方向，對土地整治產生了間接的促進效應。最后，結合新形勢、新任務，提出了土地整治結合扶貧開發的工作思路及建議。

關鍵詞 土地整治；扶貧；直接效應；間接效應；建議；貴州望謨

中圖分類號 F301.2；F323.8 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）03-0288-03

當前，我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，也是扶貧攻堅的決勝時期。改革開放以來，我國經濟社會高速發展，工業化和城市化快速推進，但是廣大老少邊窮地區尚未擺脫貧困落后的面貌[1]。土地具有資源、資產、資本“三位一體”屬性，這決定了土地資源對于地區經濟發展、消除貧困具有持續性、根本性作用[2]。土地扶貧是新時期扶貧工作的一種新思路，尤其是通過土地整治項目改善了農村農業生產條件，促進了農業增效、農民增收，是目前農村扶貧工作的一種有效方式，取得了不錯的成效。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中多處提到要加強土地整治，說明土地整治已成為我國扶貧開發的重要舉措[3]。《全國土地整治規劃（2011—2015）》中提到“土地整治改善了農業生產條件，促進了農業規模化、產業化經營，降低了農業生產成本，增加了農民務農收入。通過村莊整治，改善了農村面貌，農民居住條件、農村基礎設施和公共服務設施大為改善”。

部分學者對土地扶貧進行了相關的研究，楊穎瑜總結了廣西喀斯特石山區土地整治與扶貧發展有土地整治旅游扶貧、土地整治生態移民、土地整治整村推進扶貧開發、土地整治大會戰與產業扶貧、依靠科技發展教育增強貧困石山區的造血功能等5種模式[4]；陳曉軍等圍繞城鄉統籌創新土地整治模式：首先，由農村土地整治形成了地票交易；其次，在全國率先開展了整村整鎮實施國土整治試點[5]；李東法提出要增加農村土地整治和新農村建設投入，探索建立基本農田經濟補償機制和基本農田保護的財政轉移支付政策[6]；阮松濤等就當前中國土地扶貧制度構架與具體實施的有關問題進行了分析論證，對下一階段土地扶貧事業政策構建進行了展望[1]；鄭娟爾等對貴州省創新土地利用政策促進地區脫貧的主要做法進行了分析，并總結了存在的問題[2]。

本文通過資料搜集、問卷調查、實地調研、案例分析和座談交流的方式了解貴州省望謨縣土地整治和扶貧情況，在此基礎上對土地整治與扶貧之間的關系進行深入分析，最后提出了一些對策建議，以期為貴州省其他地區通過土地整治推動農村脫貧致富工作提供借鑒。

1 研究區概況及數據來源

1.1 研究區概況

望謨縣位于貴州省南緣，介于東經105°49′～106°32′，北緯24°54′～25°37′之間，全縣總面積3 005.5 km2。望謨縣地勢西北高東南低，最高海拔1 718.1 m，最低海拔275 m，境內山巒起伏，河流縱橫，東西部喀斯特地貌發育較典型，西南為非喀斯特地貌。山地面積占76.8%，丘陵占20.4%，河谷壩地僅占2.8%。全縣轄10個鎮6個鄉2個社區，161個行政村，常住人口32.14萬人。2014年，全縣GDP為36.16億元，比2013年增長14.1%，第一、二、三產業結構比為34.4∶13.3∶53.3。望謨縣屬于三大集中連片特殊困難地區之一的滇桂黔石漠化區，是國家級貧困縣，為新階段扶貧開發工作重點縣。2014年，全縣城鎮化率為31.6%，農民人均純收入5 206元，農村貧困人口9.88萬人，農村貧困發生率31.6%。

1.2 數據來源

本文社會經濟數據來源于《貴州省統計年鑒》（2015）、《貴州年鑒》（2015），土地利用數據來源于望謨縣2014年土地利用變更數據。

2 望謨縣土地整治基本情況

土地整治是對土地整理、土地復墾、土地開發以及城鄉建設用地增減掛鉤的總稱[7]。農村土地整治是對農村地區低效利用和不合理利用的農用地、建設用地和未利用地進行綜合整治，從而提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農村生態環境與生產生活條件。“十二五”期間，望謨縣積極開展土地整治，國土資源部門積極探索土地整治與扶貧開發相結合的途徑，在廣大貧困地區推進以農用地整治為重點的土地整治工作，積極推動田地平整、農田水利、生態環境保護等工程建設，著力改善貧困地區生態環境。

3 土地整治對扶貧開發的直接效應與間接效應

3.1 土地整治對扶貧開發的直接效應

3.1.1 改善了農業生產條件，促進農業增效，農民增收。首先，通過土地整治中的各項工程措施，優化田塊布局，改善耕作條件，完善農田水利基礎設施和道路布局等，提升耕地質量。通過土地平整工程進行田塊修筑，加上地力保持工程措施的實施，提升了項目區耕地平整度、規則度和集中連片度以及有效土層厚度等；通過土壤改良工程改善了土壤質地，通過種植綠肥翻埋還田等提高了土壤有機質含量，提高了土壤肥力，有效提高了耕地質量；通過修建灌溉與排水工程、田間道路工程以及農田防護與生態環境工程，改善了耕地利用條件和生態條件，提高了耕作的利用與管理水平，促進了耕地質量的提升。根據收集到的望謨縣最新耕地質量等別數據庫，與項目區界線進行疊加分析，通過開展土地整治工程建設，雖然部分耕地斑塊由于整治措施不當給耕地質量提升造成了一定的負面影響，但項目區耕地質量利用等別仍有較為明顯的改善和提升，平均提高了1.05等。其次，通過鼓勵、引導當地農民參與到土地整治工程中來，增加了農民務工收入。望謨縣整治項目區充分吸收閑散的農村勞動力參與項目實施，促進了勞力、資金、技術的合理流動，帶動了農民就業，解決了農民增收“缺渠道”的問題，成為社會經濟可持續發展的有力推手。通過對項目開展問卷調查，“十二五”期間，望謨縣土地整治涉及12個鄉鎮128個村，涉及項目受益9.85萬人，農民人均年收入增長1 374.86元。項目施工期間，對于農民群眾的參與，政府堅持“同工同酬”，讓任何一個積極參與到工程中的農民群眾獲得實惠，提高農民對于土地整治積極性、認同性的同時，也為農民帶來了一定的經濟效益。

3.1.2 改善了農村生活條件，促進了城鄉一體化發展。首先，隨著近年來城鎮快速發展和農村勞動力大量轉移，城鄉發展不均衡，農村宅基地分散、農村土地閑置及不合理用地等問題突出。望謨縣在土地整治工程建設過程中將農村土地整治項目與新農村建設、城鄉一體化試點、空心村改造等相結合，大力推進村莊整治和廢舊宅基地復墾，對村莊基礎設施條件差，占地多且利用率低的居民點進行集并，實現了項目區基礎設施占地率6.61%，新增耕地率達4.41%，大大促進項目區土地的集約利用。其次，土地整治工程建設基本解決了村莊內部垃圾亂堆、雜草叢生、排水排污不暢等問題，對農民舊房改造、新居建設、農村基礎設施和公共服務配套設施一起規劃，一起建設，一起更新，建設新農村，保障村莊整潔，農民的居住條件和生活環境得到顯著改善。最后，依靠城鄉建設用地增減掛鉤政策，實現了土地、人口、資本等要素在城鄉之間有序合理流動，促進了城鎮化、新農村建設和農業現代化協調發展。

3.1.3 改善了生態環境，破解了制約貧困地區生存發展的難題。望謨縣在開展土地整治工程建設過程中，通過對現有田間道、生產路等道路系統兩側實施生態措施，達到了美化環境、涵養水源、保持水土的目的；通過新建和維修排灌渠道，降低耕地坡度，修建生物護坡、沉砂池等工程措施，減少了水土流失和旱澇災害對農業生產的影響；在進行土地整治工程建設的同時，推廣了農業節水灌溉和科學施肥、用藥等，減少農田水分流失量和農田降雨期的排水量，減輕了農業面源污染負荷量，利于項目區水環境的改善。在望謨縣石漠化地區，結合生態退耕開展土地整治，建設保水、保土、保肥“三保田”。2014年，望謨縣完成石漠化綜合治理4.5 km2、小流域綜合治理6 km2、土地整治2 373.33 hm2、天然林和珠江防護林333.33 hm2，鞏固退耕還林成果533.33 hm2、封山育林育草1 860 hm2。根據貴州省出臺的推進扶貧生態移民工程建設指導意見，要求市縣國土部門：一是在安排建設用地指標時，優先保障扶貧生態移民工程搬遷項目用地；二是根據當地扶貧生態移民工程布局，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，實施農村土地綜合治理；三是對移民搬遷后有復墾條件的舊村莊、舊宅基地，積極組織復墾。這一系列措施極大地推進了扶貧生態移民工程建設。通過土地整治對生態系統進行修復和保護，實現了生態安全和糧食安全的雙重保障，促進了望謨縣生態環境質量的整體提升。

3.1.4 增強了農民的自我發展能力，提高了農村的文明程度。望謨縣在推進土地整治的過程中，大力推行公眾參與，使農民的知情權、參與權和收益權得到了保障，同時提高了農民的參與能力和自我發展能力。通過土地整治，還促進了新農村建設，提高了村民文明素質，提高了農村的文明程度。在土地整治過程中進行土地權屬確權調整，推選村民代表、召開研討會、反復協調溝通，維護了農民的合法權益，減少了土地權屬糾紛，促進了農村社會的和諧穩定。“十二五”期間，望謨縣農民對土地整治建設工程質量情況滿意度為95.45%，農民對村集體組織推進土地整治建設情況滿意度為96.19%，農民生活便利提高值滿意度為95.33%，農民對土地整治建設的總體滿意度為95.44%。

3.2 扶貧開發對土地整治的間接效應

3.2.1 扶貧開發為土地整治提供了一定的資金支持。土地整治項目是一項復雜的社會系統工程，特別是涉及到村莊整治的項目，要統籌解決土地整治、集中居住點建設以及基礎設施配套的資金，需要巨額的資金支持。一方面，由于望謨縣正處在工業化城鎮化的快速發展階段，對資金需求較大，加上土地整治對資金技術要求較高，政府投入到土地整治的資金難以滿足需要；另一方面，部分項目雖然整合了涉農資金，但是仍然存在著資金短缺的現象，尤其是村莊整治資金嚴重不足。部分地區的土地整治項目因資金投入不足而中途停止施工，阻礙了農村土地整治的實施進程。而扶貧資金的投入，可以為土地整治提供一定的資金。根據《貴州省財政專項扶貧資金管理辦法》（黔財農〔2012〕101號）規定，財政專項扶貧資金使用范圍包括了圍繞培育和壯大特色優勢產業，支持扶貧對象發展種植業、養殖業、民族手工業和鄉村旅游業；圍繞改善農村貧困地區基本生產生活條件，支持修建農村基礎設施建設以及貧困農戶危房改造、生態移民易地扶貧搬遷。由此可見，結合扶貧資金的投入，土地整治可以解決部分資金的需求。

3.2.2 扶貧開發對土地整治有補充促進作用。首先，望謨縣始終把優化貧困鄉鎮和村農業產業結構、培育主導產業作為扶貧開發的著力點。培育山地產業，增強農村內生發展動力。在發展龍頭產業上，種植油茶、板栗、火龍果、澳洲堅果，培育扶貧龍頭企業；以新一輪退耕還林等項目為支撐，種植用材林、速生林；大力發展山地畜牧業；通過成立專業合作社，把安排給貧困群眾的部分財政扶貧資金，以及貧困群眾的田地、山坡等入股農村合作社、農業園區，讓他們參與分紅，實現“資源變股權、資金變股金、農民變股民”。其次，加強基礎設施建設，主要抓好貧困地區農田、水利、道路、通信等工程設施建設，改善生產生活條件。改善農業生產基礎條件，強化基本農田的保護，確保大田面積，大力實施沃土工程，提倡使用農家肥，培植土壤肥力，加大科技、資金投入，提高土地生產力；抓好貧困地區水系配套工程，扶持修建窖、井、塘、堰、渠，抓好病險水庫整險加固工程，加強小流域治理，擴大旱澇保收、穩產高產良田面積，提高抗御自然災害的能力；加快貧困村交通建設，強化部門職責，解決尚未通路的村交通問題，加快改造貧困村村級道路，實現村村通水泥路（油路）；繼續推進農村電網改造和公共文化建設，保障農村生產生活電力需求，切實解決村辦企業安全用電和少數農戶用電條件差的問題。通過完善基礎設施和產業支撐，對土地整治起到了補充完善作用。

3.2.3 扶貧開發為土地整治指明了重點方向。習近平總書記2013年提出精準扶貧思想，就是要抓好精準識別，確保精準施策。望謨縣根據遍訪貧困村貧困戶結果，通過對精準扶貧信息平臺內的貧困戶進行拉網式排查，再次精準識別全縣的貧困村，切實掌握貧困群眾數量、貧困程度、致貧原因。同時，發揮“第一書記”、駐村工作隊、基層干部的優勢和作用，把貧困村、貧困戶的家底盤清。建立健全精準識別長效機制，確保扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準。根據《貴州省財政專項扶貧資金管理辦法》（黔財農〔2012〕101號）規定，財政專項扶貧資金主要用于國家確定的集中連片特困地區和扶貧開發工作重點縣、革命老區縣、重點貧困鄉（鎮）、村及其他重點貧困地區。因此，扶貧開發的重點地域和重點方向也為土地整治指明了重點方向。土地整治項目的開展要結合扶貧開發工作，向重點地域和方向傾斜。

4 土地整治結合扶貧開發的工作思路及建議

4.1 以高標準基本農田為重點，著力推進農用地整治，改善貧困地區農業生產條件

科學劃定基本農田，對基本農田采取統一命名，統一永久性保護標識，統一集中監管。建立基本農田建設臺賬和連片優質耕地建設集中投入制度，重點保護優質基本農田。按照部《高標準基本農田建設標準》（TD/T 1033—2012）及貴州2009年139號文件的相關標準，大規模建設旱澇保收高標準基本農田。嚴格基本農田建設規范和標準，積極推進土地平整工程，合理確定田塊規模，歸整田塊，完善田間道路系統，提高道路的荷載標準和通達度，為中、小型農業機械生產提供條件。加強田間灌溉與排水工程建設，提高渠系水利用系數和耕地灌溉面積，增強農田防洪排澇能力。

4.2 以增減掛鉤為抓手，穩妥推進農村建設用地整理，改善貧困地區農民生活條件

科學編制鄉村土地利用規劃，統籌鄉村土地利用。嚴格控制城鄉建設用地增減掛鉤項目建設規模與范圍。以“空心村”、農村危房改造、地質災害搬遷居民點、生態移民、工礦廢棄地等為重點，穩妥推進農村建設用地整治，合理使用結余指標，確保土地增值收益返還農村，加強農村基礎設施和公共服務設施配套建設，促進城鄉統籌發展。

4.3 切實加強土地生態環境治理，改善貧困地區生態環境

以土水耦合為核心，以生態環境建設為主線，構筑區域生態安全格局，明顯提高生態環境對經濟社會發展的承載能力。將土地整治規劃深度融入水利建設、生態建設和石漠化治理“三位一體”規劃。根據生態環境退化的成因和機理，緊緊圍繞如何解決“人地矛盾”落實各項土地整治工程措施。堅持自然修復為主，宜耕則耕、宜林則林，宜草則草，開展坡耕地水土流失綜合治理，科學規劃生態移民，把石漠化治理與解決農民長遠生計結合起來。

4.4 不斷加強機制創新，積極發揮土地整治在促進扶貧開發中的平臺作用

建立健全扶貧開發工作機制，整合各方力量共同促進貧困地區發展。以實施土地整治項目為契機，加強對貧困地區農民的培訓，提高農民自身發展和脫貧致富能力。統籌區域土地整治，加強各部門間的協作，整合各項農業、林業、水利、扶貧的項目以及項目資金，統籌安排土地整治工作，捆綁資金，節約使用，使土地整治工作更具可行性。

5 參考文獻

[1] 阮松濤，吳克寧，鄭子敬.中國土地扶貧的制度分析與政策探討[J].國土資源科技管理，2013，30（5）：115-120.

[2] 鄭娟爾，王世虎，袁國華.扶貧攻堅與土地政策創新：基于貴州省的調研與思考[J].中國國土資源經濟，2014（6）：27-30.

[3] 任佳，薛劍，賈文濤.扶貧開發，土地整治如何“錦上添花”[J].中國土地，2013（5）：56-58.

[4] 楊穎瑜.廣西喀斯特石山區土地整治與扶貧開發研究[C]//中國農村土地整治與城鄉協調發展學術研討會論文集，2012：405-411.

[5] 陳曉軍，鄭財貴，牛德利，等.基于城鄉統籌的重慶農村土地整治創新研究[J].廣東農業科學，2012（2）：182-184.

[6] 李東法.國土資源部支持烏蒙山片區扶貧攻堅路徑分析[J].中國國土資源經濟，2014（2）：32-35.

[7] 趙小風，黃賢金，王小麗，等.基于城鄉統籌的農村土地綜合整治研究：以南京市靖安街道“萬頃良田建設”為例[J].長江流域資源與環境，2013（2）：158-163.