不是后G20時代杭州市垃圾分類管理對策研究

曾林慧+邵建松

[摘要]：隨著城市化的推進，杭州正面臨“垃圾圍城”困境，實施垃圾源頭分類管理是當前城市管理工作的重要領域。本文通過對西湖區垃圾分類現狀進行調研，分析了當前管理工作中存在的問題，從管理制度、回收體系、公眾參與、資金市場等方面提出了對策與建議。

[關鍵詞]：垃圾分類；資源化；回收體系；公眾參與

1、 前言

城市垃圾產量逐年上升，不僅占用土地，且伴隨著二次環境污染風險等問題。據環保部、住建部統計數據顯示，全國超過三分之一的城市正遭遇“垃圾圍城“現象，已侵占土地75萬畝[1]。十二五期間，杭州市市區生活垃圾日均處理量8356噸，年均增長率為6.5%，現有垃圾處理設施已無法滿足城市發展的需求，破解垃圾圍城困境已刻不容緩。垃圾源頭分類收集是垃圾有效管理的必要前提，也是實現垃圾減量化、資源化、無害化的關鍵環節，是提高垃圾循環利用的最有效手段[2， 3]。2016年12月發布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》明確規定，到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得到有效分類，生活垃圾回收利用率達到35%以上。2000年，杭州被列入住建部制定的全國八大垃圾分類收集試點城市以來，一直致力于探索形成高效的垃圾分類回收體系。后G20時代，杭州正向國際化都市邁進，給市容環境管理工作提出了新的要求。西湖區作為杭州重要的主城區，其垃圾分類工作成效直接關系到杭州市垃圾分類試點工作的成敗，如何提高垃圾源頭分類實效已成為當前需要著力解決的重要課題。

2 、垃圾分類現狀

自2010年3月正式啟動垃圾分類工作以來，西湖區通過以下五方面工作的開展取得了一定的成效。（一）通過多種形式宣傳垃圾源頭分類收集，積極營造良好的宣傳輿論氛圍，引導公眾參與垃圾分類收集。（二）建立垃圾分類長效管理機制，構建區、街道、社區三級目標責任體系，通過考核評比、選差通報等手段落實垃圾分類目標任務。（三）組建垃圾分類志愿宣傳隊伍，定期開展垃圾分類培訓宣傳活動。（四）積極探索垃圾分類創新途徑，實施生鮮垃圾專線清運，解決農貿市場空余場地少、分類質量差等問題。（五）創建垃圾分類示范小區，鼓勵社區采用激勵手段、第三方服務試點等挖掘公眾參與垃圾分類收集工作的積極性。目前，已有10個鎮街、74個社區、354個小區近18萬余戶家庭加入到垃圾分類行動中，區屬112家機關事業單位已經全面推進垃圾分類工作。全區垃圾分類小區覆蓋率達到約83%，主城區除部分城中村外實現了生活小區垃圾分類全覆蓋。

3 、垃圾分類存在的問題

3.1 政策法規不健全，約束性與激勵性動力不足并存

當前，法律法規中關于城市垃圾分類收集方面的法律主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》。為了結合杭州市具體情況和實際需要，更好地加強生活垃圾管理，近年來，杭州市陸續出臺了《杭州市城市生活垃圾管理辦法》、《杭州市生活垃圾管理條例》（以下簡稱條例），進一步細化了垃圾分類收集管理的具體規定，但仍存在如下幾方面問題。首先，立法過于原則，缺乏可操作性。《條例》對于如何進行垃圾分類、如何丟棄、如何收集、如何處置，以及如何實施處罰措施等未能給出具體的規定，這種政策的模糊性給市民、企事業單位、以及相關管理部門在實施該條例時帶來一定難度，從而使得執行力度大打折扣。其次，缺乏相應的實施細則和配套政策。《條例》指出鼓勵單位和個人減少生活垃圾的產生，鼓勵經營者或管理者設置便民回收點，但是缺乏具體的鼓勵措施，也沒有給出獎勵、補貼等激勵政策相應的具體規定，這對于公眾參與垃圾源頭分類與減量化缺乏實質的激勵作用。再次，規定了監督及懲罰措施，但是當前的垃圾分類收集現狀下，一定時期內在執法上顯然存在一定難度。此外生活垃圾處理收費制度未能體現“多生產、多付費”的原則，無法體現垃圾減量化的激勵作用。

3.2 末端處置與前段分類脫節，垃圾收運與處置能力亟待提高

城市垃圾除了可回收垃圾、廚余垃圾、其他垃圾、及有害垃圾等生活垃圾外，還包括建筑裝修、大件雜物、園林綠化等非生活垃圾。當前，廚余垃圾和其他垃圾由焚燒場處置，但其面臨著消納處理能力有限的問題；可回收垃圾中具有高價值的部分由企業回收，而大量低價值可回收物（包括玻璃、木頭、陶瓷等）面臨無人收運的尷尬境地；雖然有害垃圾數量極少，市環保局指定的處置企業仍無法完全滿足當前的處置需求。非生活垃圾的消納存在一定問題，其中建筑裝修垃圾、大件雜物垃圾主要依靠外運，而部分園林綠化垃圾被混入生活垃圾處置渠道。自2009年推進垃圾清潔直運以來，垃圾清潔直運的推進減少了各垃圾中轉站周邊的污染，但也因為清運距離的增加帶來了清運頻次減少、垃圾滿溢現象時有發生等問題，同時清運過程中存在將分類的垃圾進行重新混合收集運輸的現象，直接影響了居民進行垃圾分類的積極性。

3.3 垃圾處理經費保障不足，資金渠道有待拓寬

城市垃圾治理需要投入較多的資金。當前城市垃圾治理的經費主要來源于財政撥款，外加衛生費，盡管杭州已實行生活垃圾收費制度，然而收費標準相對較低，收繳率并不如意（僅為50%左右），垃圾所收費用并未隨著垃圾的增長同比增加，資金無法滿足垃圾分類收集處置所需，導致了沉重的財政負擔。同時，實際工作中缺少生活垃圾分類減量專項激勵經費，無法對分類減量成效顯著的社區、單位及市民進行有效激勵。同時，隨著垃圾分類覆蓋面的拓展，對前端垃圾分類設施保障也有了更高的要求，需要投入越來越多的資金，才能建設足夠數量的無害化處理處置工程，使城市垃圾的無害化處理率達到預定目標。但僅靠國家和地方財政專項撥款解決，很難達到預定目標。

3.4 公眾參與后勁不足，參與深度與有效度有待提高

城市中80%以上的生活垃圾來源于家庭[4]，社區居民是生活垃圾的最主要排放主體，因此居民在垃圾源頭分類和收集中的執行情況直接影響垃圾分類、廢棄物的利用率、運輸成本、末端處置難度等。居民垃圾分類行為受多方面因素的影響，包括環保價值觀、環境態度、公共宣傳教育、具體環境知識、感知到的行為動力心理因素等。盡管已經開展了多元化的垃圾分類意識宣傳、培訓等工作，已大大提高了環保意識和垃圾分類意識，但是居民在實際日常操作中分類意愿尚未深入人心，正確分類投放有待提高，參與熱情和參與有效度亟待提高。

4 、對策及建議

4.1 加快制定垃圾分類實施細則及配套政策

為了提高城市垃圾源頭分類、回收、運輸、及處理的管理水平，相關部門應進一步協同推進法律法規體系的完善，加快制定垃圾管理條例實施細則，垃圾分類、收集、運輸、處理技術規范，垃圾處理收取制度等立法工作，以提高垃圾分類的可操作性；同時要切實制定鼓勵垃圾分類的配套政策，明確獎勵機制、資金來源渠道，實施細則，監督機制等；此外，在制定相關政策時要結合實際情況建立相關目標的激勵約束機制。

4.2 完善垃圾分類管理制度體系

完善垃圾收費制度，強化垃圾排放者的責任和義務，推行延伸生產者責任制度，建議進行分類計量收費制度，將垃圾分類階梯收費制度延伸到普通居民，以提高公眾垃圾分類及減量化的積極性。建立有效的垃圾分類減量考核機制，垃圾分類涉及單位部門眾多，小區內需要住建部門協調物業企業，農貿市場、商場等涉及商務、市場監管部門的協同配合，醫院、學校的垃圾分類需要衛生、教育部門的協同組織，而目前雖然我區垃圾分類領導小組制定了對鎮街和各部門的考核辦法，但此項考核并不具備強有力的約束力，難以達到部門聯動的效果。建議動員社會組織介入，加強第三方監督力量的體現。建立垃圾分類信息通報制度，促進各部門對分類工作的執行力度與相互監督。

4.3 構建多元化暢通的回收網絡，規范現有回收設施

除了小區內設有垃圾分類設施外，還應在人們經常光顧的公共場所設立可循環物質回收網點，如在超級市場，便利店、停車場等，同時鼓勵以互聯網等創新方式進行垃圾回收利用的模式，構建多元化暢通的回收網絡，對于加入回收網絡的網點主體給予一定的回報。規范現有回收設施，垃圾回收設施應有統一標準，并在不同顏色標注的垃圾桶上注明回收的類別和簡要使用說明，指導消費者使用。對于有條件的社區，建議可回收垃圾進一步細分，如分別回收廢紙、塑料、玻璃、金屬和布料五大類。

4.4 繼續拓展宣傳渠道，持續深入推進垃圾分類教育

前期環衛部門通過宣傳櫥窗、電視、網絡等開展了各種宣傳活動，但垃圾分類尚未引全社會高度重視，需要政府加大力度引導市民正確認識垃圾分類重要性和緊迫性。一是加強與教育部門合作，從幼兒園、學校開始抓，將垃圾分類積分列入學生社會實踐活動；二是在機關、事業單位生活垃圾“三化四分”活動中，成立生活垃圾“三化四分”講師團，優先在領導干部中開展垃圾分類，帶動其他成員自覺養成垃圾分類習慣；三是積極與“雙11”、“雙12”活動電商平臺合作，闡明垃圾對社會生活造成的嚴重危害，宣傳垃圾分類的重要意義，呼吁消費者積極參與，推出綠色消費，創建綠色消費單位。

4.5 采用利益驅動方式推動公眾參與

對于政府而言，應該關心的不是公眾是否知道如何進行垃圾分類，而是如何激勵公眾為了社會的利益而行動。通過積極的激勵方式來推動垃圾分類往往可以有效促進公眾參與垃圾分類的主動性和積極性。在收取垃圾處理費時，按照垃圾量的多少，以及是否主動進行垃圾分類進行分別計費收繳。對于垃圾量較少、主動進行垃圾分類的居民收取較低的垃圾處理費，反之則收取較高的垃圾處理費。可結合最新的互聯網技術，如通過“綠色賬戶”、“垃圾智慧分類模式”等，將居民信息與垃圾分類進行關聯，對垃圾分類行為進行積分，積累的積分可以兌換各種獎勵，如購物卡、話費充值卡等。此外，對于垃圾分類執行不力的個人、單位、及管理部門進行舉報的行為給予相應的獎勵，這也有助于彌補現有垃圾分類監管力量不足。

4.6 拓寬資金渠道，發揮市場競爭機制

當前，政府應利用經濟激勵手段促進市場機制在垃圾分類治理中發揮更大的作用，充分發揮市場競爭，引入多個社會主體承擔垃圾收運與處理責任的實施，向公眾提供一個設施更加齊全、環保質量更高、運作更加高效的服務體系。通過減免稅、貼息、專項資金等方式對致力于垃圾分類、收集、運輸、處置的機構進行激勵。這一方面可以通過市場競爭機制充分挖掘垃圾治理產業鏈上各企業的發展潛力，提高垃圾治理服務質量和能效，另一方面可以培育新型企業的發展，同時也解決了政府資金負擔大的壓力。

5 、結語

面對城市垃圾逐年增加，處置瓶頸日益顯現，加之公眾對環境質量的要求日益提高，需要改變傳統的垃圾回收處理模式，進行垃圾源頭分類促進垃圾的減量化、資源化、無害化。垃圾分類管理是一項復雜的系統工程，只有不斷完善管理制度體系、構建高效的回收網絡體系、發揮市場機制、調動各參與主體的積極性形成多層次協同共治的局面，才能破解垃圾分類實踐困境。

[參考文獻]：

[1] 信息評論， 我國超三分之一城市遭垃圾圍城 侵占土地75萬畝. 我國超三分之一城市遭垃圾圍城侵占土地75萬畝信息評論.

[2] Sinclair， R.G. and R.C.O. Ontario， Solid waste reduction through recycling ： an examination of program design. University of Ottawa， 1987.

[3] Chung， S. and C. Poon， The Attitudes of Guangzhou Citizens on Waste Reduction and Environmental Issues. Resources Conservation & Recycling， 1999. 25（1）： 35-59.

[4] 鄧俊， 徐琬瑩， 和周傳斌， 北京市社區生活垃圾分類收集實效調查及其長效管理機制研究. 環境科學， 2013. 34（1）： 395-400.