農地非農化增值收益分配政策的優化

蔡瑞林+莊國波+唐焱

摘 要：農地非農化增值收益分配是農業轉移人口市民化進程中的核心問題。根據農地非農化增值的形成環節、增值收益相關利益主體的權益分析，構建了農地非農化增值收益分配的概念模型，測算了主要利益相關主體的收益分配，從大到小依次為土地開發商、地方政府、被征地農民、中央政府、支農惠農和其他主體，比例依次為62%、15%、12%、7%、2%和2%。收益分配政策的優化，需要跳出單純的“漲價歸公”和“私權保護”之爭，只有通過提高土地等資源的利用效率，才能平衡進城農民福利保障和地方財權之間的關系。當前應保障農民土地權益，避免掉入中等收入陷阱，促進農業轉移人口可持續市民化，確保地方政府土地增值收益獲利份額。

關鍵詞：農業轉移人口市民化；農地非農化；土地增值收益分配；福利陷阱；可持續發展

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）02-0033-09

一、文獻回顧與問題提出

農地非農化開發利用引起的增值收益分配是各國城鎮化進程中的難題，農地增值收益問題在不同國家之間存在顯著差異。美國土地發展權交易項目的研究表明，較為健全的土地銀行、交易發起人、交易規模、市場需求等多方面的制度基礎，較好地處理了農地非農化使用中的土地增值收益分配[1]。而在土地交易市場相對不健全的非洲加納，農地增值收益分配沖突相對突出，當普通百姓和民眾意見領袖在土地增值收益分配中占據主導地位時，土地糾紛相對較少；而當政府官員占據主導地位時，則容易產生農民貧困和社會動蕩現象[2]。在越南土地國有制背景下，政府在土地配置方面擁有至高無上的權力，地方政府和土地開發投資者容易形成利益集團，而被征地農民缺少相應的知情權和話語權[3]。越南中部順化市的土地征用實例研究表明，被征地農民處于弱勢地位，而國有土地使用者在土地增值收益分配中處于強勢地位，相應地，農民土地增值收益多被相關主體剝奪[4]。

國內農地增值收益分配的研究內容主要有兩個方面。一是關于相關利益主體的分配份額研究。朱一中等基于土地發展權概念，認為農民、開發商和政府分享土地增值收益的理想比例是農民約占25%～30%，開發商約占15%～20%，政府約占50%～55%[5]；諸培新等發現農民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3%～16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上[6]；林瑞瑞等測算了省級層面和城市層面的土地收益分配比例，發現集體（農民）、政府和開發商所得增值平均百分比分別為3.70、22.32、73.98和4.21、26.01、69.78[7]；Linzhu 利用面板數據，發現土地使用者、地方政府和土地開發商的土地增值收益比例為2%、18%和80%[8]。二是關于分配制度如何完善。朱艷麗針對農民參與土地增值收益分配的權益屬性的界定、權益損失程度的科學核算，對科學的分配制度體系的建立等方面提出了思路和建議[9]；王文系統梳理了征地制度改革可能觸及的相關利益方及矛盾點，指出規劃限制會給不同用途土地權利人帶來不平等待遇，建議通過稅收方式和土地發展權交易進行收益調節，以實現各方利益均衡[10]。

綜上所述，由于國家間土地所有制的不同，農地增值收益分配存在顯著的差異；即使針對國內增值收益分配議題，不同學者的研究結論之間存在較大的差別。由于土地增值實際收益人與權利人之間的沖突長期客觀存在，且是社會不穩定的重要因素，是目前我國農村的主要問題[11]，只有較為準確地探究“農地增值收益究竟如何分配”這一基礎性問題，才能更有效地優化增值收益分配政策，也才有可能更好地平衡進城農民福利保障和地方財權之間的關系，促進農業轉移人口的可持續市民化。本文擬構建農地非農化增值收益分配的概念模型，測算多主體增值收益分配的大致比例，據此提出促進農業轉移人口可持續市民化的增值收益分配政策優化方向。

二、增值收益的分配關系

（一）農地非農化增值的理論解析

威廉·配第的《賦稅論》和亞當·斯密的《國富論》較早地提出了地租的剩余理論，配第認為社會財富的真正來源是土地和勞動，他把地租看成是剩余勞動的產物；斯密同樣認同地租是總收益減去其他生產成本的剩余，剩余的規模取決于農產品的需求和供給成本，而供給成本取決于土地區位、肥力等因素[12]。馬克思進一步把地租分為絕對地租和級差地租，其中絕對地租是土地所有權權益的經濟體現，級差地租進一步分為級差地租I和級差地租II。地租理論得到了廣泛的驗證，在德國柏林城市軌道交通的發展研究中，發現地租理論對于軌道交通的網絡演化具有很強的解釋力，最終使得柏林城市軌道交通呈現單中心模型[13]。也有學者認為社會經濟發展的驅動力和政府土地規劃的決策是土地利用變化的重要因素，并指出土地利用性質變化產生的增值往往不是來自于土地使用者的勞動，同時政府采用各種隱蔽和復雜的“間接模式”捕獲土地增值，作為公共服務資金的來源[14]。可見，經典地租理論能夠解釋農地非農化的增值原因，而相關學者的近期研究，又對增值機理提供了新的詮釋。

（二）農地非農化增值的形成環節

在我國現行制度框架內，農地非農化增值的形成主要有以下三個環節。一是土地稅費政策調整環節產生的增值。無論是新古典經濟學提出的“庇古稅”、 現代西方產權經濟學主張的土地產權界定，還是公共經濟學強調的政府管制，土地稅費的調整始終是政府獲得土地增值收益的重要政策工具。二是城鄉規劃調整環節產生的增值。根據地租理論，區位的不同將造成級差地租I，同樣的農地可能因為規劃的界線失去了土地發展權；城鄉規劃調整對土地增值的影響還體現在城市建設用地的二次開發環節，城鄉規劃不僅影響土地相關主體的級差地租I，還將影響由于投資變化帶來的級差地租II。三是資源要素投入環節產生的增值。地租理論最初闡述追加投資將產生級差地租II，事實上除了資本外，土地要素、勞動要素、技術要素、管理要素等資源要素的投入同樣影響級差地租II；由于區域社會經濟發展的差異，即使同等數量、同等質量的資源要素的投入，也會導致級差地租II的差異。

（三）農地非農化增值收益相關主體權益分析

農地非農化增值收益分配的相關利益主體主要分為土地所有者和土地使用者兩大類，包括以下六個主體：

1.被征地農民。在國家依法征收或征用農地情景下，農民擁有獲得補償的權利。由于城鄉規劃調整、資源要素投入等環節均會影響農地非農化使用的增值，按照土地自然增值公私分享的原則，農民享有農地非農化自然增值的級差地租I。

2.農民集體組織。農民集體作為土地所有者，擁有占有、使用、處分和收益的權利，享受農地使用性質轉變帶來的增值收益；更進一步，這種收益不僅包括土地出讓產生的即期收益，還應該包括土地后期資源要素投入產生的級差地租II。

3.中央政府。《土地管理法》規定了土地的社會主義公有制，即中央政府代表國家行使土地所有權，也就擁有終極的土地占有權、使用權、處分權和收益權，謀求土地帶來的“公共利益”最大化。按照地租理論，中央政府擁有終極的絕對地租，可以利用政策工具捕獲土地增值收益。

4.地方政府。地方政府代理中央政府成為土地經營、土地監管的代理人，擔任土地經營者和土地管理者的雙重角色。就農地非農化增值收益而言，地方政府擁有土地所有權產生的絕對地租、土地經營產生的級差地租和壟斷價格帶來的壟斷地租。

5.開發商。開發商通過支付國有建設用地租金獲得土地使用權，擁有土地占有權、使用權、部分的收益權和部分的處分權。在“誰投資，誰受益”的資源投入獲利原則下，開發商擁有土地開發利用帶來的人工增值收益。按照地租理論，人工增值收益屬于級差地租II。

6.鄰近農民。鄰近農民是指毗鄰被征農地但其承包的農地被限制為永久性農田，失去農地發展權的農民。鄰近農民同樣應該享受農地非農化帶來的增值收益，主要有兩個原因：一是被征農地歸農村集體經濟組織所有，既然農民集體享受農地非農化產生的級差地租II，那作為集體成員的一分子也應享受部分農地權利；二是鄰近農民承擔了政府賦予的農業生產的公共職能，政府也該給予其部分土地權利。

（四）相關利益主體增值收益的分配關系

根據農地非農化增值的形成環節、增值收益相關利益主體的權益分析，結合地租理論，構建我國農地非農化增值收益的分配關系，如圖1所示。

1.農民擁有集體所有土地的使用權，當政府征用農地時，農民擁有獲得相應的土地補償費及地上附著物和青苗的補償費。由于農用地實行集體所有制，農民集體組織不僅享有農地使用性質轉變帶來的增值收益，而且享有農地非農化后期資源要素投入產生的級差地租II。

2.當政府把國有儲備建設用地出讓給土地使用者時，由于此時的土地所有權屬于國家所有，因此中央政府和地方政府均應獲得相應的絕對地租，分享農地轉化為建設用地繼而出讓帶來的增值收益；但這種出讓制度是政府壟斷經營、管理土地資源的強制行為，犧牲了農民的土地發展權。按照土地自然增值公私分享的原則，被征地農民、鄰近農民和農民集體組織有權分享農地的自然增值，即土地出讓環節的級差地租I。

3.當建設用地使用權轉移至新的土地使用者（開發商），由于開發商、政府投入相應的資本、勞動、技術、管理等資源要素，按照“誰投入、誰收益”的原則，開發商有權獲得土地開發利用來的人工增值收益部分，即級差地租II。此外，由于此時建設用地的所有權仍然屬于國有，因此無論是中央政府還是地方政府均有權利分享土地所有權帶來的絕對地租。

4.在國有建設用地二次開發環節，土地使用權由原開發商轉移至新的開發商，或原開發商追加資源要素投入，開發商有權獲得級差地租II；類似地，中央政府和地方政府可以通過財稅政策工具分享土地增值收益，享有土地所有權帶來的絕對地租。

三、增值收益分配的測算

（一）征地環節的增值收益分配

土地出讓需要一定的成本，這些成本主要包括土地征用所支付的補償性費用以及土地前期開發所支付的開發費用兩個部分，土地出讓收入扣除土地出讓成本即得土地出讓收益。表1是2009—2014年土地出讓收益構成情況。容易理解，征地環節的增值收益分配主要包括兩塊：其一是農民和農村集體經濟組織獲得的征地和拆遷補償，其二是土地前期開發費用投入。

1.征地和拆遷補償費。征地和拆遷補償受惠主體是農民和農村集體經濟組織，從補償的用途看，主要包括征地和拆遷過程中的“直接補償”和后期失地進城農民各項社會保障的“間接補償”兩個部分。從表1可以看出，征地和拆遷補償維持在較高水平，2009—2014年期間呈現持續上升趨勢，2014年的規模達到21 216億元，占比為49.41%。對照圖1農地非農化增值收益分配的多主體關系，征地和拆遷補償相當于I1 部分。

2.土地前期開發費用。該費用是農地非農化人工增值的直接反映，由于政府征地環節需要支付的費用是土地一級開發環節產生的必要費用，可以看作是資本、技術、勞動等資源要素投入產生的級差地租II，歸土地一級開發服務商所有。根據地租理論，由于農民擁有的只是農地的使用權，被征地農民無權享受由此帶來的收益。但是，我國實行農村土地集體土地所有制，農村集體經濟組織享受土地所有權帶來的絕對地租，不過實際征地中這一權益通常沒有受到應有的尊重。

（二）出讓環節的增值收益分配

1.土地出讓收益。地方政府是出讓環節增值收益分配的既得利益者，在現行土地有償制度下，特定地塊的土地出讓收入實質是國有建設用地使用者支付的40～70年租金水平。土地出讓收益是地方政府可支配的財力，也即地方政府土地財政的真正收入。從表1可以看出，土地出讓收益整體呈現快速遞增的勢態。“吃飯靠財政、建設靠土地”的路徑依賴讓地方政府迷失了社會經濟發展的方向，但是，地方政府的“以地生財、以地融資”是一種不可持續的發展模式，冒進的土地經營思維隱藏了政府債務風險。

2.土地出讓稅收。依據地租理論，地方政府能夠享有土地一級開發產生的級差地租，順理成章地成為土地出讓的獲得主體；中央政府作為國有土地的終極所有者，理應獲得相應的絕對地租。土地出讓稅收的制度安排，為中央政府、地方政府共同分享出讓環節的增值收益提供了依據，如表2所示。

表2說明了在土地出讓環節，地方政府不僅獲得了可觀的土地出讓收益，而且獲得與中央政府同等的稅收收入，而中央政府借助稅收制度，分享農地非農化帶來的增值收益。表2還反映出中央和地方政府借助稅收設計，圍繞土地出讓環節增值收益開展利益之爭。對照圖1農地非農化增值收益分配的多主體關系，中央政府和地方政府分享了I2的增值部分，而被征地農民、鄰近農民和農民集體組織卻沒能按照土地自然增值公私分享的原則，享受應有的部分土地自然增值。

3.土地出讓收益的再分配。土地出讓收益相當于政府土地一級開發獲得的純收益。政府的土地出讓收益主要用于支農支出、保障性安居工程支出和城市建設支出，其中支農支出用于三農方面，保障性安居工程支出主要解決城鎮居民住房，城市建設支出主要用于城市基礎設施建設。

顯然，土地出讓收益的再分配體現了土地增值收益“公私分享”的理念，是政府經營土地一級市場獲利后的反哺行為。但從支出結構看，支農支出部分明顯低于同期的保障性安居工程支出和城市建設支出之和，因此，土地出讓收益的再分配仍然堅持“城市偏向”導向。

（三）二次開發環節的增值收益分配

農地變成建設用地后，新的土地使用者（開發商）可能投入資源進行土地開發，也可能將土地使用者轉讓給其他主體使用，形成土地二次開發。對照農地非農化增值收益分配的多主體關系，這里的增值即圖1中的I3 和I4 兩個部分。鑒于建設用地用途的多樣性和土地開發商的市場行為，土地二次開發的情形非常復雜，根據本文研究主題的相關性，主要探討以下三種增值收益分配問題。

1.建設用地使用權再次轉讓的增值收益分配。土地開發商獲得建設用地使用權后，由于后續資金投入限制、產品供應市場前景、土地市場價格上漲等多種因素影響，經常將建設用地使用權再次轉讓給新的開發商，形成土地的再次增值。此處以房地產開發企業土地轉讓收入為例，原因有三：一是土地延期開發、分批開發、土地倒賣在房地產行業中普遍存在，具有典型性；二是房地產開發用地建設用地面積占整個土地出讓面積的較高比例，具有代表性；三是數據可獲性。數據顯示，2000—2014年期間房地產開發企業的土地轉讓收入存在波動，但整體呈振蕩上揚趨勢，從2000年的129.6億元上升至2014年的572億元，說明土地二次轉讓市場的活躍程度處于遞增勢態。按照地租理論，建設用地使用權再次轉讓的增值歸土地開發商所有，政府作為土地的所有者，享有相應的絕對地租和壟斷地租。

2.土地二次開發環節的主要稅收。城市維護建設稅（簡稱城建稅）的設置是為了加強城市的維護建設，穩定和擴大城市維護建設資金的來源。除城建稅外，房地產開發企業主營業務稅金及附加也是建設用地二次開發環節的重要稅源，如表4所示。

表4城建稅是政府獲得土地二次開發環節增值收益的重要來源，城建稅整體呈單調遞增趨勢，2014年城鎮建稅高達7 289.28億元。此外，房地產開發企業稅金也是政府收益的重要來源，特別是伴隨著城市規模的擴大，政府的這部分收益同樣呈現快速的增長趨勢，2009—2014年期間平均年增長率高達21.8%。依據土地權益和地租理論，無論是農民個體還是農村集體經濟組織，由于既沒有相應的土地使用權，更沒有土地所有權，因此沒有權利享受建設用地二次開發環節的增值收益。政府作為土地的終極所有者，有權通過稅收獲得相應的增值收益。

3.開發商資源要素投入產生的增值收益。此處同樣以房地產為例探討土地二次開發產生的增值收益。房地產開發產生的增值收益根據開發環節可以分為兩個部分：其一是商品房（包括住宅和商業用房）建造階段產生的增值，主要是由設計、施工過程產生的增值；其二是商品房銷售階段產生的增值，主要是營銷活動產生的增值。具體原始數據見表5。

商品房建造階段的參與主體是相關設計、施工和監理等單位，建造階段產生的增值屬于資本、土地、勞動和技術等資源要素投入產生的級差地租II，歸屬資源投入主體所有，其計算方法為：D=B×C-A，具體如表5的D列所示。可以看出，2009—2014年期間建造階段實現增值呈單調遞增，2014年實現的增值為55 002.11億元。

商品房銷售階段的參與主體是房地產開發公司、相關營銷中介等，此階段的土地增值屬于區位產生的級差地租I和資源要素投入產生的級差地租II，顯然，商品房銷售階段產生的土地增值歸屬相關開發主體、經營主體所有，其計算方法為：H=E×G，其中G=F-B。從表5可以看出，2009—2014年期間商品房銷售階段實現增值也呈單調遞增，2014年實現的增值為42 315.6億元。

（四）增值收益分配的總體測算

上文分析可以發現，農地非農化開發利用帶來的增值收益分配呈現以下幾個方面的特點：一是由于財稅制度、土地制度的變遷，土地增值形成的具體項目在不同年份之間存在差異；二是受社會經濟發展影響，土地市場價格的變動造成不同年份間的增值收益分配出現波動；三是非農化用地結構、土地出讓方式等因素顯著影響土地增值，進而影響相關主體的利益分配。根據上述征地環節、出讓環節和二次開發環節的增值收益分配現狀，將2014年情況在表6中呈現。

根據表6，可以測算2014年農地非農化產生的增值收益約177 276億元，其中農民、農民集體組織獲得征地和拆遷補償21 216億元，占比約11.97%，支農惠農2 435億元，占比1.37%，三農獲利占比共約13.34%；土地開發商是最大的獲得者，其中一級開發運行商獲利12 736億元，占比7.18%，二級開發商（以房以產為例）獲利97 889億元，占比55.22%；地方政府獲利26 384億元，占比14.88%；中央政府獲利11 793億元，占比6.65%；反哺農業、農村2 435億元，占比1.37%；城市建設（保障性安居工程、基礎設施建設）分配4 823億元，占比2.72%。對比現有相關主題研究，可以發現農地非農化增值收益分配主題在研究方法、研究數據來源、研究內容、研究結論還存在很大的差別。就2014年土地增值收益分配而言，從大到小依次為土地開發商、地方政府、被征地農民、中央政府、支農惠農、其他主體，大體比例是62%、15%、12%、7%、2%、2%，本文的研究結論與林瑞瑞[7]等相對較為接近。

四、增值收益分配政策的優化

（一）保障農民土地權益

農民的土地權益主要體現在征地環節，即農民享有農地非農化自然增值的級差地租I，而土地出讓環節、土地二次開發環節產生的收益分配，則主要在政府和土地開發商之間分配，農民被排除在增值收益分配之外。更進一步，即使征地農用享有農地非農化自然增值的級差地租I，在現行征地制度下，農民只能被動接受地方政府的征地補償和安置政策，缺乏應有的知情權、談判權。下一步，必須通過改革切實保護農民的土地權益。一是切實保護被征地農民的土地權益。政府在推進征地項目時，必須充分尊重農民應有的土地權益，擴大征地環節中被征地農民享有的級差地租I份額；二是切實保護農民集體組織的土地權益。依據地租理論，農民集體組織作為農用地的所有權，不但享有農地使用性質帶來的自然增值收益，而且作為土地所有權人享有土地后期資源要素投入產生的級差地租II；三是保護鄰近農民的土地權益。鄰近農民本身使用的農地雖然沒有被征用，但其附近的農地實現了非農化開發，卻由于基本農田保護等政策承擔了農業生產經營的責任，喪失了土地發展權。由于征用的農地屬于農民集體所有，作為集體成員，鄰近農民同樣享有農地使用性質轉變帶來的自然增值，然而各地現行的征地補償安置政策基本沒有考慮鄰近農民的土地權益。

（二）避免掉入中等收入陷阱

“中等收入陷阱”是指一個國家的人均收入達到中等水平后，由于不能順利實現經濟發展方式的轉型，導致經濟長期停滯徘徊的一種狀態[15]。中等收入陷阱的主要誘因是資本邊際生產率的下降，導致經濟增長長期乏力。由于土地投入的不可持續性和土地投入的邊際效率的下降，中國不得不控制農地非農化的規模和速度，避免盲目的、趕超式的城鎮化帶來的中等收入陷阱的風險。結合農業轉移人口市民化進程帶來的公共成本來看，由于公共成本的主要承擔主體是各級政府，在土地城鎮化發展模式下，政府可以通過土地財政獲得相應的收益，為進城農民提供必要的福利保障，但在建設用地指標紅線約束下，政府必須考慮“推進市民化的錢從哪里來”這一現實問題。由此，既要保證進城農民的福利水平不下降，又必須擺脫土地財政的依賴，如果經濟不能有效轉型升級，日益增長的居民福利保障預期支出將拖累經濟的持續增長，從而有可能掉入中等收入陷阱。顯然，當前需要通過增值收益分配政策工具，控制農業轉移人口市民化、農地非農化的節奏，謀求與經濟轉型的協同。

（三）促進農業轉移人口可持續市民化

針對農民市民化“進得來、留得住、過得好、能發展”的內涵，本文提出農業轉移人口可持續市民化的概念，是指進城農民實現城鄉遷移和職業轉變，擁有城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利和政治權利的同時，能夠獲得和城鎮居民同樣的職業發展機會，并且政府能夠促使經濟的可持續發展，擁有足夠的財力基礎滿足城鎮居民日益增長的預期福利。下一步，一是建立進城農民福利保障機制。今后的農地非農化增值收益分配政策調整，需要讓進城農民享有與城鎮居民無戶籍差別的基本公共服務，需要考慮即期的征地補償與長期的福利保障方面的資金安排，為進城農民提供健全的福利保障。二是不能以簡單提高失地農民補償標準為目的，而應兼顧地方經濟的可持續發展，事實上，政府肩負為進城農民提供公共成本的主要責任，地方經濟的可持續發展，是農業轉移人口可持續市民化的前提。三是在征地拆遷安置中關注進城農民的就業問題，增值收益分配政策的調整，不僅要繼續優化“錢的分配問題”，而且要考慮職業發展的機會問題，對進城農民提供就業安置、職業培訓、創業服務，幫助提高進城農民的職業發展能力。

（四）確保地方政府土地增值收益的獲利份額

農民土地權益受損是個不爭的事實，但根據農地非農化增值收益分配的多主體關系，失地農民只能享有農地非農化自然增值的級差地租I。目前的問題在于農民在征地項目、征地補償標準、征地范圍限定、安置途徑、征地程序中缺乏應有的知情權、談判權，只能被動接受政府制訂的征地補償和失地農民社會保障方案。同時，也不能因此就簡單否認現行增值收益分配政策的合理性，因為這一政策設計符合中國資源相對匱乏的國情，特別是資本相對不足、科技相對落后的特殊時期實現城鎮化的快速進程。在當前經濟增速換擋時期，仍然需要中高速的經濟增速，在發展中解決進城農民的公共成本分擔問題。在土地節約集約利用的新常態下，需要統籌市民化進程中人、地、錢的協調關系，土地增值收益分配要從追求效率轉向公平共享，強調土地的公權力與公益性。由于我國還沒有建立起對居民財產進行大規模征稅設計，農地流轉市場也尚未成熟，現階段不能夸大市場在城鄉土地資源配置中的決定性作用，也不宜過高抬高被征地農民的預期福利，如果進城農民的福利沒有生產效率的提高作為基礎，即使通過合理的土地權益分配調整和提高城鄉福利水平，極有可能遭遇以過度福利為本質的中等收入陷阱。因此，農民私權的受損不能通過簡單的“漲價歸私”就能解決。農業轉移人口可持續市民化的訴求，就是既要兼顧農民的土地權益，又要保證政府有財力基礎可持續推進新型城鎮化進程。

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