精準扶貧的人權訴求、社會阻力及實現路徑

摘 要：為了徹底消除貧困與全面建成小康社會，面對新的經濟形勢與貧困態勢，黨和國家提出精準扶貧戰略，消除貧困已成為世界人權的優先事項。消除貧困、發展權利、幸福權利是精準扶貧的三維人權訴求，經濟下行壓力增大、貧困多樣性、農村社會沖突以及人口流動等是消除貧困的社會阻力。為此，可以通過發展國民經濟、建立公正制度、健全精準識別機制以及創新社會治理機制等途徑，促使精準扶貧戰略的人權訴求實現。

關鍵詞：精準扶貧；人權訴求；消除貧困

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）02-0018-06

貧困已成為人權斗爭的新領域[1]。面對新的經濟發展形勢與貧困演化態勢，習近平總書記提出精準扶貧戰略。而后，學術界和媒體高度關注精準扶貧，形成了一系列學術研究成果。當前，農村經濟管理、農村社會學、行政管理學以及政治學等學科為推進精準扶貧作了理論和實踐的闡釋與探索；但大多停留在政策層面[2]，多數已有的研究主要是介紹不同地方的精準扶貧措施與行動[3]，價值層面關切還比較少。以下問題亟待解決：如何確證精準扶貧的合理性？如何促進精準扶貧價值訴求的實現？為了回應這些問題，本文擬從人權角度闡釋精準扶貧蘊含的人權訴求并確證精準扶貧的合理性，分析精準扶貧的人權訴求在實現過程中遭遇的社會阻力，并提出推進精準扶貧的路徑。

一、精準扶貧的人權訴求

精準扶貧戰略是否合理關系到精準扶貧的可持續推進動力體系，能否促進和保障人權是精準扶貧的重要價值標識。精準扶貧蘊含著三維人權訴求（消除貧困、發展權利和幸福權利），確證了精準扶貧的價值合理性。

（一）消除貧困

消除貧困為精準扶貧的初級人權訴求。在國際層面上，消除貧困應當成為世界人權的優先事項[4]。1948年的《世界人權宣言》與1966年的《經濟、社會與文化國際公約》明確地規定公民應當享有基本生活水準權利和免受饑餓的權利，這些權利的確定為消除貧困作為人權與人權保障事業的目標提供制度保障。1969年的《社會進步與發展宣言》明確宣布“消除貧困：保證不斷地改進生活水平和給以公平的收入分配”作為國際社會的共同目標。1993年的《維也納宣言和行動綱領》中明確指出，極端貧困的廣泛存在妨礙到人權的充分和有效享受，絕對貧困和被排除在社會之外是對人的尊嚴的侵犯，貧困為享受人權的障礙。《聯合國千年宣言》以及聯合國開發計劃署的各年度報告表達和討論消除和減輕貧困問題。在國內層面上，消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求[5]。“消除貧困—改善民生—共同富裕”構成了社會主義價值生態辯證結構，消除貧困是社會主義價值生態辯證發展基礎，也是其他價值實現的邏輯起點，國家經濟社會發展的重要任務之一就是減少貧困。改革開放30多年來，我國政府采取積極的減貧行動，并取得舉世矚目的成就：7億多貧困人口擺脫貧困，農村貧困人口減少到2015年的5 575萬人，貧困發生率下降到57%[6]。為了徹底地消滅貧困，全面建成小康社會，黨和國家提出到2020年農村貧困人口全部脫貧的目標，為此，習近平總書記提出精準扶貧戰略。

（二）發展權利

發展權利是精準扶貧戰略的中級人權訴求。發展權是指個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利，它既是一項集體權利，也是一項個人權利。1986年，《發展權利宣言》宣稱，承認人是發展進程的主體，因此，發展政策應該使人成為發展的主要參與者和受益者；確認發展權利是一項不可剝奪的人權，發展機會均等是國家和組成國家的個人的一項特有權利。無論作為集體人權，還是個人人權，發展權都是強調任何國家的任何個人都有參與發展的權利和平等享有發展成果的權利，它的實際受益者是社會的底層[7]，換句話說，它使社會底層、弱勢群體成為實際受益者，因為公民只有在滿足基本的吃、穿、住、行之后，才能謀求更高方面的發展。農村貧困人口是社會的弱勢群體，他們處于經濟、政治與社會的弱勢地位，缺乏參與社會發展的權利與自由，很難平等地享有一國發展成果的權利。2016年，習近平總書記“七一講話”指出，打贏脫貧攻堅戰，保證人民平等參與、平等發展權利，使改革成果更多更公平惠及全體人民，清晰地表現了消除貧困與發展權之間的遞進關系，也蘊含著只有消除貧困，促進貧困人口的經濟、政治以及社會地位的提升，能夠共享國家改革開放的成果的意義。

（三）幸福權利

幸福權利是精準扶貧戰略的終極人權訴求。人民幸福是黨、國家和政府據以行動的終極價值。從“幸福”向“幸福權利”推進，既是學術的推進，也是公民追求幸福的保障，這理所當然地包括農村貧困人口，幸福權利本身是幸福權利本身和享有與追求幸福的辯證統一，這意味著幸福本身就是一種權利；享有和追求幸福是一種權利，追求幸福作為人權價值基礎之一[8]。1776年，美國《獨立宣言》認為追求幸福的權利是一項真理，并且是造物者賦予人不可剝奪的權利。1789年，法國《人權宣言》提出了法國人民的代表要維護法國人民的全體幸福。韓國現行憲法規定國民擁有追求幸福的權利，日本現行憲法第13條也規定公民有幸福追求的權利。從實踐角度來說，要保障農村貧困人口追求幸福的權利，并促進農村貧困人口幸福權利得以實現，必須強調生存權、發展權以及社會權的法律保障和政策保障，必須強調生存權和發展權作為首要人權的地位。如果沒有生存權，其他一切權利無從談起，因為它為追求幸福提供基礎性權利保障；如果沒有發展權，其他一切權利就無法獲得落實，因為它為追求幸福提供動力保障；如果沒有社會保障，追求幸福缺少必要的物質保障權利。在這個意義上說，消滅貧困是農村貧困人口追求幸福的基礎，追求幸福與享有幸福是農村貧困人口的終極人權訴求。

二、精準扶貧的社會阻力

推進精準扶貧是實現精準扶貧內在人權訴求的必然要求。國家和政府在推進精準扶貧的人權訴求實現過程中，面臨著經濟下行壓力增大、貧困多樣性、農村社會沖突增多以及人口流動加劇等社會阻力。

（一）經濟下行壓力增大

我國的《財政專項扶貧資金管理辦法》明確規定：國家在年度預算中安排財政專項扶貧資金、地方各級財政每年預算安排一定規模的財政專項扶貧資金，并逐年加大投入規模。隨著我國經濟發展步入新常態，經濟下行壓力增大，嚴重影響扶貧資金投入，精準扶貧的推進受到嚴重挑戰，主要表現在以下兩個方面：（1）經濟發展下行，使財政扶貧專項資金的投入陷入制度與現實的困境，引發增加扶貧資金是否具有可持續性質疑。圖1是2010—2016年中央扶貧資金的投入與GDP增速的比較，可以看出：從2010年到2016年，我國政府的中央扶貧資金投入量逐年遞增，尤其2016年比前2015年的投入遞增了434%；與之相對應，我國經濟發展速度明顯地放緩，GDP增速在2010年以來一直趨于遞減的趨勢，到了2015年，我國的GDP增速已經降到了69%。這里的問題在于：經濟下行壓力增大態勢下，我國法規規定的逐年增加扶貧資金是否可行，是否具有可持續性？（2）經濟發展步入新常態帶來兩個問題影響著精準扶貧：一是由于經濟下行和結構調整，給社會提供的就業崗位就少了，導致中低收入群體失業，陷入貧困，傳統的依靠從農村轉移勞動力到城里就業而實現脫貧的方式受到沖擊。很多農民工在城里找不到工作，回到農村之后，受到各種因素的制約和影響，重新陷入貧困。二是創新驅動增強，導致那些受教育相對較少、工作技能相對簡單的農村人口想在城里找到工作難度增大，失業增加，導致貧困。

（二）貧困多樣性

貧困多樣性，就是貧困的原因多種多樣[9]，嚴重影響著農村人口致貧因素的準確、有效地識別。通常，貧困分為絕對貧困和相對貧困：絕對貧困被認為是生存貧困，即缺乏維持生存的最低需求品，不能維持最基本的生存需求[10]。相對貧困被稱為低收入型貧困，它是指在社會成員之間、地區之間的差異而處于貧困狀態。從圖2可以看出，導致絕對貧困的因素表現為：自然條件、資源稟賦、社會資本、不均衡發展、市場風險、個體行為，等等。一些人認為，如果能找出絕對貧困的致貧因素，就可以推進精準脫貧。這一結論未免有些草率，因為以下幾種遭遇會影響致貧因素的準確和有效識別。（1）致貧的主要因素與次要因素的動態轉換。基于貧困多樣性的精準扶貧，必然區分致貧的主要因素和次要因素。但農村貧困人口的致貧因素呈現交融、疊加，難分主次，而且主要和次要因素經常出現動態轉化，這給精準扶貧的識別提高了難度。（2）絕對貧困和相對貧困的界限模糊。到底哪些能夠成為精準扶貧的對象，囿于絕對貧困與相對貧困的界限模糊，存在識別操作上的困難。村民普遍對于最貧困的人群有較大的共識，但對于次級貧困戶或處于貧困標準臨界線附近農戶的認定則往往出現分歧[11]。（3）相對貧困可能會長期存在，并存在向絕對貧困轉化的極大風險。如圖2所示，目前社會上存在的收入水平懸殊、公共政策不均等、社會制度安排不合理與經濟的不平等等因素，導致農村人口從相對貧困淪落為絕對貧困。換句話說，社會分配制度、社會制度、經濟制度與公共政策等存在的問題，如果沒有得到改善或解決，精準扶貧的效果就會受到嚴重影響，即可能出現原有的絕對貧困尚未消除，新的絕對貧困又不斷出現的狀況。

（三）農村社會沖突增多，人口流動加劇

近年來，經濟社會迅速發展，社會矛盾明顯增多，2015年中國的群體性事件在數量上繼續增長[12]，尤其以農村社會最為顯著，影響了社會秩序與穩定，使精準扶貧的推進受到嚴重挑戰。農村社會沖突表現為以下幾種形態：扶貧資金分配引發的沖突、由收入差距懸殊導致心理不平衡引發的沖突與土地利益引發的沖突等，它給農村社會治理帶來了諸多難題，如維穩與發展、維穩與扶貧等等，尤其使扶貧專項資金的分配和用途發生改變，影響精準扶貧效果。（1）由扶貧資金分配引發的沖突。扶貧資金在貧困地區分配過程可能存在偏差、不合理分配，出現“精英捕獲”現象，它可能導致兩種現象：一方面是扶貧資源流向經濟基礎好、容易出政績的村莊，表現為“扶富不扶貧”的狀況；另一方面，在家族主義興盛、由家族把持農村“兩委”的村莊，扶貧資金可能被家族所壟斷和獨霸[13]。（2）扶貧資金挪作他用。地方治理，維穩要重于或優先于扶貧工作。在基層政府考核中，維穩工作考核實行“一票否決”制，所以，在很多情況下基層政府把主要精力都投放在維穩問題上，而投放在扶貧的精力有限。甚至，基層政府為了安撫上訪者，使一些扶貧資源成為了治理上訪事件的良藥，扶貧資金變為農村社會治理的資金[3]。

改革開放以來，農村勞動力人口向城市流動的趨勢愈演愈烈。農村人口的流動對于扶貧具有雙重影響：第一，包括貧困人口在內的農民通過流動到城里工作，增加了收入，提高了生活水平，享受和獲得發展權利，減少了貧困人口的數量。第二，大量的農村人口向城市流動，導致“空心村”的出現，為扶貧部門在貧困村開展和實施扶貧項目提出了挑戰。國家和政府推進精準扶貧戰略，內在要求和動員農村社會的成員都普遍地參與到扶貧工作中，特別是在精準識別貧困戶、為貧困戶建立檔案以及落實貧困戶的退出機制等。但是，“空心村”的留守老人與兒童無法真正參與到精準扶貧當中，導致出現“瞄準目標偏離”現象。另外，基于勞動力基礎之上的扶貧產業和項目（如發展經濟作物、推廣家畜養殖等），也因為人口流動無法啟動或者夭折。

三、實現精準扶貧的價值訴求路徑

誠然，精準扶貧的人權訴求實現過程面臨諸多社會阻力。進一步的問題在于如何采取有效措施，消除這些現實的社會阻力和障礙，從而使貧困人口脫貧，獲得發展機會，并最終獲得幸福。

（一）發展國民經濟

消除貧困、發展權利與幸福權利的實現，必須依賴于我國社會國民經濟發展，它為精準扶貧提供堅實的經濟保障，發展國民經濟的主要舉措有：（1）主動適應新常態。2014年底，習近平總書記在中央經濟工作會議強調：認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯[14]。這就要求在精準扶貧過程中，應當主動適應經濟新常態，為精準扶貧的推進提供經濟戰略。這需要轉變經濟增長方式，調整經濟結構，創新科技驅動力，使經濟轉向新的增長點。2016年，李克強總理在政府工作報告中指出：服務業在國民生產總值中的比重上升到505%，我國經濟結構調整取得積極進展，為我國經濟長期發展奠定基礎，也為精準扶貧提供宏觀的經濟環境，尤其為社會提供更多的就業崗位，使貧困人口進城務工有選擇工作的機會。適應經濟新常態后，國民經濟發展獲得穩健發展，為中央政府以及各級政府財政安排充足的扶貧資金以及為異地扶貧搬遷、整村推進、產業扶貧等扶貧項目提供財政支持。（2）堅持“五大”發展理念。精準扶貧是一個系統工程，不能僅聚焦于在于農村貧困人口群體脫貧，也需要關注制約農村貧困人口的整體環境，尤其需要推進產業發展、公共服務與教育等發展。精準扶貧應當堅持創新發展，就是要推進農業現代化，轉變農業發展方式，促進扶貧方式的現代化；堅持協調發展，就是要補足農村發展短板，為精準扶貧創造協調發展環境；堅持綠色發展，充分認識到“綠水青山是金山銀山”；堅持開放發展，使現代農業與國際接軌，為精準扶貧提供國際支持；堅持共享發展，使農村貧困人口共享改革開放成果。（3）發揮市場在市場經濟中基礎性作用。扶貧產業、扶貧的“互聯網+”等，都必須以市場需求為導向，缺乏市場導向的扶貧可能會導致效果欠佳，達不到增加收益、消除貧困的效果。

（二）建立公正制度

公正制度有利于消除導致不公正的社會因素，降低相對貧困向絕對貧困轉換的風險，使精準扶貧的手段、過程與結果等規范化，主要措施有：（1）完善公正分配制度。農民屬于體制外的人，幾乎享受不到任何體制內的利益。在分配制度的體制內與體制外的區分，是導致貧困的制度根源之一。完善公正的分配制度，淡化體制內與體制外的區別，使體制內的人與體制外的人共享經濟發展的成果，尤其使貧困人口享有經濟發展成果。（2）完善社會保障制度。養老保險、醫療保險、社會救助等方面的城鄉分割是農村貧困人口脫貧的重要障礙。推進城鄉社會保障一體化進程，為農村貧困人口提供養老保障、醫療保障、社會救助以及其他保障，改變過去城鎮居民獨享社會保障的局面，消除農村貧困人口的相對剝削感和相對貧困感。2001-2002年中國外出農民工數量平均每年增加1 311萬人，2003-2012年平均每年增加587萬人，2013-2015年已下降到183萬人。這組數據表明，農村社會保障體系逐漸完善，使更多的農民不再選擇流動到城鎮工作，而是留在農村，這有助于消解“空心村”，也有助于精準扶貧的參與度提高。（3）公正的救濟制度。精準扶貧的目標要求是做到扶貧對象要精準，即扶貧對象必須是真正要幫助的對象。鄉村社會存在著各種勢力（家族勢力、黑惡勢力以及基層政府公權力）阻礙精準識別，可能存在惡意建立貧困戶檔案、虛構貧困戶檔案等問題，這必須賦予真實的貧困戶獲得救濟的權利。在精準扶貧過程中，應當建立起相應的救濟制度與機制，如賦予貧困戶向村委會、村民調解委員提出訴求的權利。

（三）健全精準識別機制

健全精準識別機制，有助于精準識別貧困對象，推動精準扶貧的有效開展，主要措施有：（1）健全分類甄別機制。分類甄別機制是消除農村低保對象與扶貧對象不清晰狀況、絕對貧困與相對貧困界限模糊有效方法，它包括：第一，完善分類識別程序，區分農村低保對象與扶貧對象。一般來說，農村低保對象保障線高于扶貧對象標準。第二，扶貧對象經濟審核。貧困對象與農村低保的認定，關鍵在于經濟狀況的核對。利用現代信息化技術，建立居民家庭經濟網絡平臺，實現信息化核對、網絡化管理，有效地推進精準識別。（2）健全協同識別機制。獲取貧困居民家庭經濟平臺的真實數據，需要對貧困底數聯合調查。主要的步驟：組建聯合調查組—公開認定程序—同村老百姓識別，聯合調查組分類甄別，由此形成真實的貧困對象家庭經濟數據，并在此基礎上建立數據平臺。在這一過程中，組建聯合調查組是關鍵，它由基層政府、民政部門、村委會以及村民代表組成，協同推進貧困標準的確定、貧困幫扶對象認定。（3）健全訴求表達、監督機制。基層政府、民政部門建立居民家庭經濟網絡平臺數據、區分農村低保對象和扶貧對象，還應當完善農村居民訴求表達機制。居民家庭網絡平臺數據應當真實、公開，并可以即時查詢，如果村民屬于貧困對象，而沒有載入數據平臺或被列入幫扶對象中，可以向相關部門反映表達自己的訴求。另外，居民利用居民家庭網絡平臺提供的信息，對基層政府、民政部門進行監督。（4）健全主動預警、退出機制。僅僅依靠建立起來的居民家庭經濟收入平臺確定幫扶對象，可能會忽視致貧因素的動態轉化。致貧因素動態轉換源于重大突發性事故、災害等，貧困對象應及時更新。縣、鄉鎮、村應當發揮駐村干部、村委會干部、社會工作者以及志愿者等熟悉民情災情的人員的預警優勢，為貧困對象動態變化提供更為準確的數據，避免差、錯、漏現象，使幫扶對象得到全面覆蓋。與此同時，縣、鄉、村也應當建立扶貧效果考核制度，及時將已經脫離貧困的人口從幫扶對象中移出。

（四）創新社會治理機制

精準扶貧離不開穩定的農村社會環境，基層政府必須創新社會治理機制，為精準扶貧提供穩定的社會環境，主要措施為：（1）從主體上，加強基層服務型民主政府建設，完善村民自治組織，鼓勵鄉村社會組織參與農村社會治理。基層政府是推進精準扶貧的重要主體，在新的社會治理形勢下，基層政府應當積極轉變政府職能，以服務的理念參與到精準扶貧當中，正確引導和推動精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核，化解農村社會沖突。作為村民自治組織的“兩委”，尊重村民自我管理公共事務的權利，不能侵害村民的選舉權、政治參與權等，逐步完善村民自治，避免村民發生權利沖突。在精準扶貧過程中，“兩委”充分吸納村民參與脫貧行動，避免出現利益糾紛和沖突，促進村民協同發展，實現村民共同富裕。鄉村社會組織，應當積極地參與、有效地參與到精準扶貧當中，尤其在有效地遏制鄉村宗族勢力操作扶貧資金使用、分配，充分發揮第三方力量的作用。以產業發展為核心的社會組織，發揮其資源、技術和組織優勢，帶動農村貧困人口脫貧致富。（2）從手段上，注重運用法律化解沖突，也要重視發揮鄉規民約的作用。黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，法治是農村社會沖突的治理根本方式，法律是處理農村社會沖突的主要依據。講人倫，重人情，是鄉村社會重要的特征，凝結在鄉規民約里的人倫與人情也能夠成為化解農村社會沖突的重要資源，還應當發揮鄉規民約的作用。所以，應當區分不同的農村社會沖突，采取不同的方式。鄉村利益糾紛、土地權益糾紛等引發的農村社會沖突，運用法律去規范和調整。在扶貧資金的使用上，應向因病、因殘與因災的情況等方面傾斜，可能更具有人情，且易于接受。

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