國家新型城鎮化的通州實踐

于雅瓊

2014年12月29日，通州區獲得國家發改委等11部委聯合批復，成為第一批國家新型城鎮化綜合試點北京市唯一的試點地區。經國家批復的通州區開展新型城鎮化綜合試點的主要任務為四個方面：建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續的城鎮化投融資體制、綜合推進體制機制改革創新、著力提升城鎮建設質量和管理水平。試點的最終目標是到2020年，初步建成以基礎設施一體化、基本公共服務均等化、跨區域生態合作共建和城鎮化融合發展為特征的國家新型城鎮化試點區。

2017年無疑是衡量國家試點任務能否實現的重要節點，試點目標中提到，到2017年，實現通州區6萬常住外來人口和3萬本區農民市民化，常住人口城鎮化率達到66%，戶籍人口城鎮化率達到60.5%；2017年建立多元可持續的城鎮化投融資體制，初步完成城鎮化政府引導投資基金設立、PPP項目投融資平臺和區級集體建設用地指標流轉交易平臺建設；實現92個工業大院和2個試點鄉鎮集體建設用地集中集約利用，建立健全新型城鎮化標準體系，探索建立可復制可推廣的標準化模式。

檢驗通州當前的階段性試點成效，對于全國的新型城鎮化建設具有重要意義。

人的城鎮化呈現三大模式

新型城鎮化突出的是人的城鎮化。通州區以北京城市副中心建設和城鎮化發展的需求出發，本著以點帶面、示范引導、有序推開的原則，重點推進外來常住人口和本區農民市民化，在區級層面制定完善相關實施路徑和配套政策、統籌推進的同時，重點選取潞城鎮、臺湖鎮、于家務鄉三個具有代表性的鄉鎮作為試點鄉鎮先行先試推進新型城鎮化。

三個鄉鎮因地制宜，試點了三種不同的模式：

潞城鎮是北京建設城市副中心的重要承載地，通過棚戶區改造，探索以棚戶區改造為抓手建設新型城鎮化的發展模式。臺湖鎮是北京城市邊緣集團和二道綠隔地區的重點區域，通過開展集體經營性建設用地統籌利用試點，探索農村集體土地參與新型城鎮化建設的新模式。于家務鄉是全國“四化同步”的試點地區，通過以農村集體建設用地整治為抓手，探索新型城鎮化與農業現代化相結合的發展模式。

具體而言，潞城模式主要依托棚戶區改造推進新型城鎮化建設，特征是棚戶區改造+重大項目帶動+行政辦公區建設。即通過棚戶區拆遷、轉非，實現轉非農民“帶著資產上樓”、“失地不失業”的可持續發展新型城鎮化；通過引進重大項目和建設行政辦公區，推進新型城鎮化跨越發展。

臺湖模式則突出整治集體經營性建設用地，實現產城融合發展，特征是集體建設用地整治+城鄉結合部整治+棚戶區改造。即臺湖鎮圍繞產業提質增效、社保城鄉統籌、生態環境改善目標，以集體經營性建設用地整治為主，結合城鄉結合部整治和重點村棚改，通過拆除低效分散的工業大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設用地集中置換到產業園區；通過重大項目建設，實現產業用地的減量提質，解決農民社保，改善生態環境，優化城鎮空間布局。

于家務模式通過以宅基地為主的集體建設用地綜合整治，實現城鄉一體化發展，特征是宅基地統籌利用+中心鎮開發+特色村建設。即以農村建設用地的綜合整治為核心，通過遷村并點、企業騰退、指標置換等方式，引導18個遷并村土地向中心區、次中心區和科研創新區三大組團集中；通過就地城鎮化，保留4個特色村；通過集體建設用地和農用地的統一流轉、統籌開發、規模經營實現農民增收和就地城鎮化。

實現的方式

經過幾年探索，通州已經接近完成國家賦予的試點任務，目標又是如何實現的呢？

這主要得益于通州結合棚改建立的農業轉移人口市民化成本分擔機制。借助試點通州編制完成了外來人口梯度賦權積分指標體系。結合棚改的推進，初步確立本地農民就地市民化成本分擔機制，經測算農轉非人員安置成本約為70萬元/人。政府、企業或村集體、個人的成本分擔責任為：政府主要承擔道路交通、市政設施、義務教育、基本醫療衛生、保障性住房等設施建設公共治安費用，以及就業培訓等公共成本支出；企業或村集體承擔“農轉非”人口的養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險，企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，承擔就業補助費用等成本；個人承擔醫療保險、養老保險、子女教育、就業技能培訓等資金。

為解決試點的資金來源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續的城鎮化投融資體制。

首先是政銀合作，建立新型城鎮化產業引導基金。通州區新型城鎮化200億元的產業引導基金，已被列入北京市財政局和中國農業銀行共同設立的北京城市副中心建設發展基金首批項目名單，基金采取股債貸聯動的新型投融資模式，資金參與將結合具體項目采取“一事一議”的方式。后續將結合各鄉鎮基礎設施、公共服務和產業結構升級發展等領域可實施PPP模式的項目吸引金融機構和實業資本共同參與。

其次是利益共享、風險共擔，探索在公共服務領域實施PPP模式。通過制定出臺《通州區關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，重點在市政基礎設施、生態環境、公共服務設施等領域推廣PPP模式，將PPP項目中政府負擔部分納入財政預算，對PPP項目簡化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會資本參與公共基礎設施建設，減輕政府財政負擔及社會主體投資風險。目前“碧水再生水廠升級改造工程及配套管網”和“鄉鎮污水處理設施及管線打捆”兩個項目作為實質性探索正在實施，主要采取“企業建廠+政府配網”模式，后續將結合新型城鎮化工作推進建立PPP項目庫。

再者是整合政策性資金，加大公共財政對農村的傾斜支持力度。在試點中，通州堅持公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋，將市級轉移支付資金、獎勵資金、村級公益事業建設一事一議財政獎補資金、區級資金等各項政策性資金集成整合，用于推動農村基礎設施建設、大氣治理、用能方式優化、鄉村環境改善等，夯實城鄉一體化基礎。

試點幾年間，通州的體制機制多方面得以改革創新。

從規劃層面看，通州堅持規劃先行，編制了新型城鎮化及集體建設用地利用規劃。北京市規劃國土委、市發展改革委、市農委等部門牽頭開展通州區總規修編及專項規劃編制、專題研究工作，通州區新型城鎮化和集體建設用地利用規劃是17個專項規劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術承擔單位，正在開展數據收集、現狀調研、專家研討等前期工作。

從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發展空間。特別是工業企業的調整退出，通州研究出臺《通州區產業調整退出工作實施方案》、《通州區工業調整退出工作獎勵暫行辦法》、《通州區調整退出工業企業能耗評估工作實施方案》等12個文件。截至目前，累計已有549家工業調整退出企業實現停產，其中市級調整退出任務42家工業企業中已有37家實現停產；另有285家工業企業簽訂調整退出承諾書。全區疏解及升級改造市場累計已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業人員2000余人。

從政策集成角度看，通州著重推進了集體建設用地統籌利用。通州區借助試點，編制完成了《通州區疏解非首都功能產業調整退出及新型城鎮化試點工作優化利用土地實施意見》、《通州區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作優化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區確認農村土地所有權和集體建設用地使用權實施辦法》等土地利用和主體設立相關文件，并多次與市發展改革委、市規劃國土委就政策突破問題進行溝通對接。

從重點領域的選取看，通州重點推進了新型城鎮化標準化體系建設。作為全國建立新型城鎮化標準化體系試點的十個地區之一，目前，通州區按照可持續發展理念，根據北京城市副中心建設的實際需求，選定海綿城市和綜合管廊兩個領域作為推動城市副中心建設的重要抓手，進行標準制修訂，已編制完成《通州區海綿城市評價標準》和《通州區綜合管廊運營維護技術規范》。

綜合而言，通州以試點為契機，編制完成了《通州區“十三五”產業轉型升級和空間布局規劃》，明確鄉鎮產業定位和轉型升級路徑，打造特色產業集群。并正式印發《通州區新增產業的禁止和限制目錄（2015年版）》，建立了部門聯席會議制度，城市化水平全面提升，已接近實現交通便捷、生態良好、功能完備、職住合一的富有北京城市副中心特色的新型城鎮化目標。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）