物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

摘 要 宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，物權(quán)法對(duì)宅基地使用權(quán)具有法律規(guī)范作用。在實(shí)際運(yùn)作中，物權(quán)法在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方面還存在一定問題。本文對(duì)宅基地使用權(quán)的含義及法律特征進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述，并對(duì)物權(quán)法下宅基地的使用權(quán)進(jìn)行解讀，提出強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用、物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓、縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差距的措施來構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，旨在維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 物權(quán)法 宅基地使用權(quán) 轉(zhuǎn)讓 制度

作者簡(jiǎn)介：楊瑾，河北三和時(shí)代律師事務(wù)所，律師，研究方向：公司法、合同法、物權(quán)法等。

中圖分類號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.136

宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，與其切身利益密不可分。在國(guó)家住房制度不斷完善和改革的背景下，多數(shù)房產(chǎn)與其對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)在市場(chǎng)上開始進(jìn)行自由交易。受法律條款的限制，宅基地使用權(quán)目前還無法在交易市場(chǎng)中進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)村人口不斷向城市聚集，城鄉(xiāng)居民交流密切，農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房以及城市居民下鄉(xiāng)購(gòu)房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此，傳統(tǒng)限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度難以滿足當(dāng)前的市場(chǎng)需求。其不僅限制了農(nóng)民的融資方式，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，也與中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。本文通過法律途徑，對(duì)物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題展開研究，旨在改革傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

一、宅基地使用權(quán)的概述

宅基地使用權(quán)的含義為農(nóng)村居民依法享有其集體所有土地上建造自有房屋并占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)包括農(nóng)村及城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)兩種。其中農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的成員及具備相應(yīng)條件的城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是具有城鎮(zhèn)私房所有權(quán)及因條件允許可在城鎮(zhèn)建房的居民。部分學(xué)者認(rèn)為宅基地使用權(quán)的性質(zhì)實(shí)為土地使用權(quán)，因?qū)⑥r(nóng)村宅基地使用權(quán)相關(guān)制度納入土地使用權(quán)制度中，進(jìn)而無需單獨(dú)設(shè)立宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律條款。也有部分學(xué)者認(rèn)為土地使用權(quán)具有等價(jià)交換的特質(zhì)，而宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，其經(jīng)濟(jì)利益與農(nóng)民的切實(shí)利益緊密聯(lián)系在一起，將用益物權(quán)的法律屬性作為交易對(duì)象進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓存在一定弊端。宅基地使用權(quán)作為我國(guó)農(nóng)民群體的基本生活組成部分，應(yīng)該與土地使用權(quán)區(qū)分開來，通過物權(quán)法的規(guī)范規(guī)定，使其具備明確的用益物權(quán)。

宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律特征。宅基地使用權(quán)以憲法的形式存在且為集體所有。《土地管理法》對(duì)宅基地使用權(quán)也做出了相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)的所有權(quán)為集體所有，宅基地上建造房屋并使用時(shí)享有獨(dú)占權(quán)。受農(nóng)村土地有限性因素的影響，農(nóng)村土地歸集體所有，但國(guó)家有權(quán)監(jiān)督農(nóng)村集體對(duì)土地的使用，并規(guī)定宅基地的數(shù)量，將宅基地作為一項(xiàng)有限的資源。宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性具有他物權(quán)的特征，在我國(guó)土地政策的基礎(chǔ)上形成的特有制度。宅基地使用權(quán)行使權(quán)利受限，宅基地使用權(quán)不得違背地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用整體規(guī)劃。根據(jù)國(guó)家《擔(dān)保法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民抵押自己的宅基地應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。基于國(guó)家當(dāng)前的法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的獲取需要履行相關(guān)程序，通過宅基地使用權(quán)申請(qǐng)、使用人同意及行政審批方可取得。

二、物權(quán)法下宅基地使用權(quán)之解讀

近年來，物權(quán)法通過不斷的完善與改革對(duì)物權(quán)的所有權(quán)、基本原則等內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定，通過法律規(guī)范保護(hù)了人民的私有財(cái)產(chǎn)。其中對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，明確了宅基地使用權(quán)的法律地位，使其與地役權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處于同等地位。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定完善了我國(guó)的法律體系，是歷史性的進(jìn)步。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)及主要內(nèi)容進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，保證宅基地使用權(quán)具有無償性和福利性等特質(zhì)。并對(duì)其從私人到集體所有。從有償?shù)綗o償?shù)臍v史變化表示支持。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定旨在通過無償福利特性達(dá)到保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目的。物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使等法律規(guī)定存在一定的靈活性。由于我國(guó)各省市地區(qū)農(nóng)村政策的差異性，在宅基地使用權(quán)的獲取。轉(zhuǎn)讓、權(quán)利行使方面難以作出統(tǒng)一規(guī)定，進(jìn)而只能采取援引立法的方式進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。以保證宅基地使用權(quán)的獲取、轉(zhuǎn)讓、行使權(quán)利等功能根據(jù)地方的實(shí)際需求享有相關(guān)自治權(quán)。物權(quán)法下對(duì)宅基地使用權(quán)中變更登記、消滅等規(guī)定滿足現(xiàn)實(shí)要求，并與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的相關(guān)原則實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。物權(quán)法下的宅基地使用權(quán)變更登記制度與不動(dòng)產(chǎn)登記制度相對(duì)接，物權(quán)法中雖未對(duì)宅基地使用權(quán)的變更登記制度進(jìn)行明確規(guī)定，但根據(jù)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)特征，設(shè)立出以登記為生效要件的法律形式。當(dāng)已登記了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民需要辦理消滅或轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行注銷及變更登記。以達(dá)到防止產(chǎn)權(quán)糾紛，維護(hù)民眾交易利益的目的。宅基地使用權(quán)存在權(quán)利疊加和私權(quán)處分的因素，通過物權(quán)法對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，說明國(guó)家高度關(guān)注城鄉(xiāng)民生問題，以期通過法律手段激發(fā)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)保護(hù)意識(shí)。

三、基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

（一）強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用

基于物權(quán)法來構(gòu)建科學(xué)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過立法手段來規(guī)范宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。我國(guó)控制和禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要為防止農(nóng)民通過宅基地建造房屋轉(zhuǎn)讓來謀取利益，進(jìn)而造成社會(huì)糾紛，導(dǎo)致混亂的局面發(fā)生。本文認(rèn)為構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓措施進(jìn)行明確規(guī)范，有效扼制混亂局面的發(fā)生。物權(quán)法作為我國(guó)規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法律，對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容未作出明確規(guī)定，且相關(guān)制度還不完善，只有提高對(duì)宅基地使用權(quán)的重視程度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)才能保證提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)促進(jìn)民生穩(wěn)定發(fā)展。研究宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)對(duì)其轉(zhuǎn)讓的明確條文規(guī)定甚少。《土地管理法》中的條例與物權(quán)法草案內(nèi)容相近，對(duì)遏制農(nóng)民過度占用宅基地使用權(quán)來牟取利益的條文欠缺，難以起到關(guān)鍵的制約作用。強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，需要嚴(yán)格執(zhí)行申請(qǐng)及審批程序，貫徹落實(shí)一戶一宅的制度。符合宅基地使用權(quán)申請(qǐng)條件的農(nóng)村居民可向集體申請(qǐng)，由村集體進(jìn)行公示，公布期滿后且無異議者可報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核，由縣市政府進(jìn)行審批。農(nóng)村居民在進(jìn)行宅基地使用權(quán)申請(qǐng)過程中，相關(guān)部門需要嚴(yán)格遵守審批程序，審查申請(qǐng)人是否滿足宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件。相關(guān)部門做好宅基地登記發(fā)證工作，滿足宅基地使用權(quán)規(guī)定建造的房屋，市國(guó)土資源局應(yīng)該及時(shí)安排登記發(fā)證工作，確保發(fā)證到戶，促使農(nóng)民的宅基地使用權(quán)有法可依。未經(jīng)合法審批登記的房屋不享有法律保護(hù)的權(quán)利。為確保農(nóng)民宅基地使用權(quán)的規(guī)范性，宅基地建造房屋的使用權(quán)進(jìn)行變更、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)時(shí)需要進(jìn)行登記，且保留地籍檔案資料，明確宅基地使用權(quán)的流向。國(guó)家土地監(jiān)管部門強(qiáng)化立法和執(zhí)法力度，針對(duì)占有宅基地使用權(quán)牟取不法利益的農(nóng)民進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，以起到警示作用。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村仍存在批少建多、住房附房擴(kuò)建等不法現(xiàn)象，由于處罰力度不大，農(nóng)民對(duì)此類不法現(xiàn)象不夠重視，進(jìn)而造成宅基地使用權(quán)管理不到位情況頻發(fā)，對(duì)農(nóng)村宅基地管理處造成負(fù)面影響。強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，嚴(yán)格執(zhí)法，完善宅基地使用權(quán)的動(dòng)態(tài)巡查制度，切實(shí)管理好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，以避免土地違法行為的發(fā)生。

（二）物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓

物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓是構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的重要內(nèi)容。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，非農(nóng)建設(shè)用地必須為國(guó)有的要求將不再適用。我國(guó)需要打破對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地價(jià)格的同等化，通過公正公開的方式轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，進(jìn)而避免城鄉(xiāng)割據(jù)形式的發(fā)生。宅基地屬于農(nóng)村集體所有的，是農(nóng)村建設(shè)用地不可缺少的組成部分，物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于解決民生利益問題，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展具有重要意義。基于物權(quán)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓有利于增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從立法的層面保障了農(nóng)民的切實(shí)利益。物權(quán)法的明確規(guī)定也將制約宅基地使用權(quán)私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象的發(fā)生，通過法律途徑避免不必要的法律糾紛。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓需要納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中，并具有相關(guān)的法律屬性，才能通過法律手段保障農(nóng)民的切身利益。原有物權(quán)法中的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)容還不全面，存在價(jià)值取向矛盾，通過立法實(shí)現(xiàn)物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，需要監(jiān)管部門的有效監(jiān)督，和土地規(guī)劃的有序流轉(zhuǎn)。物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的資源轉(zhuǎn)讓屬于市場(chǎng)化的運(yùn)作內(nèi)容，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中需要得以明確公示。基于交易安全的考慮，做好相關(guān)登記制度，避免宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓期間不必要的法律糾紛。農(nóng)村社保制度的日益完善是促進(jìn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，政府財(cái)政的支持為宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓提供了動(dòng)力支持。充分發(fā)揮出宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，最大程度提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（三）縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差距

基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要高度重視縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差距的問題。只有打破城鄉(xiāng)間二元體制的限制，提高農(nóng)民階層的社會(huì)地位，才能構(gòu)建一個(gè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。基于國(guó)家的戶籍制度的改革，農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和遷移進(jìn)城居住的條件得以放寬，獲得城市戶口的難度降低，城鄉(xiāng)居民的交流日益密切。但由于城市居民購(gòu)買農(nóng)村住宅受限，造成單向流動(dòng)情況發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村人才不斷流失，進(jìn)而抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。近年來，城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口不斷向城市集中，只有放寬農(nóng)民出售農(nóng)村住宅權(quán)限，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。基于物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度需要提高對(duì)三農(nóng)問題的重視程度，將農(nóng)民從土地耕作勞動(dòng)中解放出來，提高農(nóng)村土地的價(jià)值，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，通過物權(quán)法實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，允許城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地并建房居住，形成新型的消費(fèi)群體，達(dá)到帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的目的。物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有利于促使城市居民對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生正面影響，將先進(jìn)的技術(shù)和充足的資金帶到農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。

四、結(jié)語

宅基地使用權(quán)的適度轉(zhuǎn)讓滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，應(yīng)該受到國(guó)家的廣泛關(guān)注。宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)的法律屬性，通過物權(quán)法構(gòu)建合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，強(qiáng)化立法對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范作用，在物權(quán)法下允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，達(dá)到縮小城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差距的目的。在加快城市化進(jìn)程的背景下，明確物權(quán)法中對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)土地利益的公平分配，發(fā)揮土地制度改革的重要價(jià)值。

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