青海省水資源開發利用配套政策現狀與對策研究

田翠+李彥彬+張澤中+田富國

摘 要：青海省作為中華水塔，雖然水資源豐富，卻面臨著嚴峻的水資源形勢。基于此，文章通過對青海省水資源及相關政策體系進行調查、梳理探討以及實地調研，剖析了其水政策的現狀及問題；并結合青海省及省內五大區域的發展規劃提出了各區域對水政策的需求；在此基礎上，從國家和青海省兩個層面多角度提出了具有針對性的政策建議，以促進青海省水資源與經濟社會的協調可持續發展。

關鍵詞：青海省；水資源；政策；生態補償

近些年來全國經濟得到了快速持續的發展，但與此同時，由于粗放型經濟的開發與利用，水資源的消耗也大幅增長。而進入新時期，在諸多國家重大戰略面前，都對水資源的調配與利用提出了新的更高的要求。對于青海省，雖然水資源豐富，但作為中華水塔，是三江源的所在地、國家的重要生態功能區，卻面臨著有水不能用和有水用不上兩個方面的問題。并且青海省是全國性水源地，而我國專門針對水源地發展的涉水政策法規起步較晚，其制定、部門權責的劃分等方面仍存在諸多缺失。種種困境使得青海省在面對省內經濟社會的發展需求時，所面臨的水資源形勢日益嚴峻。

1 青海省水政策現狀及存在問題

基于青海省水資源面臨的嚴峻形勢，為了積極應對水挑戰，中央以及青海省已經出臺了一系列的相關政策法規以解決其水資源矛盾問題：如一系列國家水資源立法體系、青海依據本省的實際情況和存在問題頒布并實施的《青海省河道管理辦法》等針對性較強的文件；除此之外，青海省政府還先后出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《青海省生態文明建設促進條例》等。事實表明，青海省的現行水政策已取得了一定的成效。但研究發現，在青海省水資源供需矛盾有所緩解、生態資源環境得到維護的同時，現行涉青水政策也存在著一些問題，從而限制了新時期青海省水資源需求戰略規劃的實施與青海省水利事業的發展。

我國專門針對水源地的水政策法規起步較晚，相關政策法規的制定、部門權責的劃分等方面仍存在諸多缺失。在對涉及青海省的現行水利政策體系進行梳理、分析以及實地調研中，發現青海省的現行水利政策存在如下問題：水政策相關法律法規體系不健全、現行水利政策法規體系缺乏有機內在聯系且對水資源的保護規范不到位、水資源產權法律界定不清、水權行使主體不明確、水權轉讓試點對失水農民生存問題重視不夠、水源地生態補償機制不完善、補償范圍狹窄、補償標準偏低、補償途徑單一以及補償資金籌集及管理效率低等。各層級的法律法規較零散、不協調、缺乏一致性、適用性不強等問題使得其難以對水資源開發與保護的具體環節給予指導。這些問題的存在，在一定程度上限制了青海省水資源的開發利用，進而限制了青海省經濟社會的發展。

2 青海省水政策需求

2.1 東部干旱山區水資源政策需求

眾所周知，東部地區是青海省的重要農業產區，故東部地區的水資源政策需求中，農業用水政策需求最為迫切。為確保該地區水資源需求戰略規劃的順利實施，其政策需求有：有從法律、經濟等方面扶持水利工程建設的政策出臺的需求，以鼓勵水利工程建設；有制定鼓勵、加強農業節水，對農業節水各個環節的產業予以支持的政策法規的需求，以提高用戶節水的積極性，進而提高農業用水效率；有促進農業用水研究、技術推廣的相關法規細則出臺的需求，以具體指導其生產實踐等；有加快建立完善的青海省水權轉讓機制的需求，來提高農業高效用水和節水水平。

2.2 柴達木地區水資源政策需求

柴達木地區的工業用水水政策需求較為急迫。而工業用水的最大難題是廢棄水的處理問題及工業用水水平提高的問題。故其水政策需求有：需要有從政治、經濟、法律等多維度促進工業節水的政策法規，如實施梯度水價等；需要有強制以及鼓勵企業節水減排、提高污水排放標準的政策法規，以減少水污染以及提高工業用水效率；需要有結合該地區實際情況出臺與最嚴格的水資源管理相配套的規章制度；需要扶持水務專業化管理模式建設的政策，以促進其建設和發展。

2.3 環青海湖地區水資源政策需求

環青海湖地區，是青海的人口集中區域，保障此地區的城鎮生活用水顯得尤為重要。因此，其所需水資源政策有：有出臺加快城市供水管網改造和生活節水等方面相關鼓勵政策、辦法細則等的需求，強化生活和服務業用水管理；有盡快建立建成以按市場規律調整水價的機制的需求，運用好市場和價格兩個杠桿；有制定扶持鼓勵污水處理企業、水資源保護企業或項目政策的需求；需要建立突發性事件的應急機制與備用水源建設的政策。

2.4 祁連山地區水資源政策需求

祁連山被譽為河西走廊的脊梁，是我國重要的生態安全屏障。但在祁連山生態保護中，存在與當地經濟發展、社會進步、民生改善，不同步、不統一、不協調的問題。因此，祁連山地區的水資源政策需求有：需要有加快落實最嚴格水資源管理制度的辦法細則，以促進其落地、實施；需要有系統、完善的生態功能區水資源保護政策法規，盡快完善生態功能區的補償機制，以提高生態功能區內各方的水資源保護積極性；有積極探索祁連山林區碳交易機制、創新“以碳養林，以林涵水，山青水秀，中華氧吧”模式的需求，以拓展青海省善林水的多維度，提高生態服務價值，實現可持續發展。

2.5 三江源地區水資源政策需求

三江源地區作為“中華水塔”，是重點生態功能區，同時其又屬于國家限制開發類型區，而三江源地區進行水生態保護投入的保護工程直接成本和地區限制發展的間接成本都十分巨大，加之地方政府財政收入低，使其收支缺口很大。因此，三江源地區的水資源政策需求有：需要有系統的、完善的生態功能區水資源保護政策法規；需要盡快出臺三江源區水生態保護的專項與系統設計等；需要盡快完善三江源水生態補償機制的需求，特別是將水生態補償作為三江源生態補償的重要內容。

3 青海省水政策建議

3.1 國家涉青水政策建議

3.1.1 重新調整黃河可供水量分配方案

面對黃河輸沙用水量已大大節省，南水北調東線、中線已建成供水等新情況、新形勢，上世紀80年代制定的黃河可用水量分配方案已不再適用，建議水利部會同有關部門盡快制定更加合理的新分配方案。而新分配方案的水量分配傾斜補償包括三個方面：一是面向青海省未來發展需求提高全省用水總量控制指標；二是在黃河流域正常年份可供水量分配指標中提高青海省所占比例；三是未來南水北調西線工程受水區水量分配的適當傾斜。

3.1.2 加大對青海省重大跨流域調水工程扶持力度

青海省水資源面臨著資源總量和時空分布不均、社會發展需求不均衡的嚴峻問題，因此青海省需建設重大跨流域調控和輸配水的水利工程來應對其工程性及資源性缺水，以提高其水資源合理配置和高效利用能力。故建議國家可對青海省此類工程從經濟、政策等方面給予大力扶持：經濟上，構建可采用經濟支援的手段，充分利用經濟杠桿的調控作用及“PPP”模式等，加大對青海省大型水利工程建設的投資，促使合適、必需的水利工程高效上馬；政策上，可對此類項目簡化審批程序，開辟“綠色通道”，以及減征或者免征增值稅等，以促進青海省水利事業又好又快發展。

3.1.3 優化完善青海省作為國家水源地的補償政策

目前我國的補償制度仍停留在政策和行政法規零星規定的理論層面，但補償機制屬于實際操作范疇。因此，應借鑒國外水源地補償運作的先進模式，以及國內部分省市試點工作的成功經驗，堅持可持續發展的理念，按照誰受益誰補償、循序漸進的原則盡快優化完善青海省的補償政策。首先，應健全水資源生態保護補償法律體系及明確生態補償制度的法律地位，為生態補償的實施和運行提供法律保障；其次，應從政府經濟補償和市場經濟補償兩方面來完善青海的經濟補償制度建設，以明確補償資金來源、補償途徑等；再次，可對青海省實行稅收優惠政策以及推進返補利稅機制建設，以活躍青海投資氛圍、吸引技術人才聚集、提高生態保護積極性等；最后，還應健全青海省補償管理制度，如建立上至國務院下至各地方行政區協調統一的補償管理機構等，以保證補償機制的運行，補償對象的確認以及實施效果的評估等。

3.2 青海省水政策建議

3.2.1 全省范圍內水政策建議

（1）加大對省內水資源開發等水利工程的政策扶持力度

鼓勵水利工程建設，解決好青海省水資源分布與社會發展不均衡問題，是當下急需解決的重要問題。政府可通過把重點水利工程項目列入縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關專項資金的扶持范圍、擴大工程建設融資渠道等手段予以經濟支持；通過對相應水利工程建設加快審批、減征或者免征增值稅、出臺相關水利工程實施細則等途徑予以政策和法律支持等。此類工程從經濟、政策、法律等方面給予扶持。

（2）著力提高水資源利用效率及優化配置

在水資源開發利用過程中，不僅要開源，更要節流，要優化配置、合理利用。青海省可通過水權制度創新以及充分發揮水價的經濟杠桿作用等方式提高水資源的利用效率、促進節約用水和水資源的優化配置。

（3）加強水資源保護力度

青海的獨特優勢，在于生態地位的獨一無二，具有著無法替代的生態戰略地位，這是青海最具影響的品牌。故青海省應建立建成嚴格的水資源保護制度來加強水資源管理，這是青海省生態文明先行區的建設的一部分。

（4）加大對相關科研、技術創新工作的扶持力度

理論研究對實踐有著重要的推動作用，青海省應加強鼓勵各科研體系加強技術創新，對節水、流域生態補償等領域的研究。水資源開發保護與流域生態補償研究可以設置流域生態補償研究專項；應成立相應的科研基金等以增加對相關科研工作的經濟支持。

（5）大力推進水資源管理信息系統建設

總體看來，當前的信息技術手段還不能滿足水資源管理業務需要，水量調度和水環境保護的各個信息系統之間相互獨立，信息和資源無法實現共享。故需要將原有水資源管理領域各個業務系統進行整合完善，進而實現水資源管理工作的科學化和信息化，提高水資源管理的水平。

（6）加強水政策宣傳教育及完善利益相關者的利益表達機制

為確保青海省水相關政策的全面高效實施應注重調動社會力量參與的積極性，應通過正式會議、講座、新聞媒體等宣傳方式，加強水政策的宣傳教育；也應通過建立利益相關者的直接協商對話制度等方式完善利益相關者的利益表達機制。

3.2.2 省內不同區域水政策建議

（1）東部干旱山區水資源政策

農牧業是青海省的傳統及支柱產業，為適應西部大開發的需要，青海省今后的發展要依托資源優勢，同時農林牧要走產業化和可持續的發展道路。其可通過加大水利工程建設、著力加強節水研究及推廣農業節水、調整農業種植結構以及加強農業區水權轉讓機制建設等方式來提高水資源利用效率，實現農業增產增收，改善農產品的品質，發揮區域優勢，大力發展優質高效農業。

（2）柴達木地區水資源政策

近些年來，柴達木地區在其工業迅速發展的同時，工業用水粗放、用水效率低、污水排放超標、生態環境惡化等問題也日益凸顯。這與柴達木地區堅持走新型工業化的道路相背離。為此，該地區應施行梯度水價促進節約用水，同時建立工業水價預報預警制度；需出臺獎罰分明的政策，強制污水達標排放，加強中水利用，以促使相關產業轉型升級、提高工業用水水平；結合柴達木地區實際情況出臺與最嚴格水資源管理相配套的規章制度，讓三條紅線“硬”起來；還需建立水務專業化管理模式，如參照上海市模式，以滿足柴達木地區的發展需求。

（3）青海湖地區水資源政策

青海湖地區可利用市場和價格兩個杠桿，按市場規律調整水價，以及盡快出臺居民節水鼓勵辦法細則，以調動社會節水積極性、遏制城市局部下沉，減少水污染，使水資源得到更加充分地利用，發揮出更大的價值。同時還應加強對廢水處理產業的扶持，隨著科學技術的發展，把污水作為可利用的資源將是解決青海湖地區水資源問題的重要途徑。

（4）祁連山地區水資源政策

祁連山地區必須把生態保護第一作為發展之要，以生態文明的理念統領經濟社會發展全局。這就要求祁連山地區應加快落實最嚴格水資源管理制度，在強化制度執行上下功夫、動真格；同時也應完善對該地區的生態補償機制，擴大生態補償領域，逐步提高補償標準等；祁連山地區可探索“以碳養林，以林涵水，山青水秀，中華氧吧”模式，拓展青海省山林水的多維度，提高生態服務價值，促進經濟社會可持續發展，實現祁連山地區生態美好、經濟發展、民生改善的有機統一。

（5）三江源地區水資源政策

三江源地區是我國極其重要的生態屏障，其屬于國家限制開發類型區，因此三江源地區的水資源政策也應先行先試。首先應設立“三江源地區生態補償”專項，專門用于三江源及其保護實施主體地區的水資源節約、保護和管理等相關工作；其次，著力建設以水基本公共服務均等化為目標的補償機制，以彌補三江源水生態保護損失的機會收益；還應根據三江源地區生態保護需要逐步設立生態稅，將現行宜于以稅收形式管理的環保收費項目逐步納入征稅范圍，比如開征水源地生態保護專項稅、開征環境污染稅等。

4 結束語

為解決青海省日益嚴峻的水資源形勢，青海水資源開發利用配套政策應先行。在完善其水政策存在問題的基礎上，充分考慮青海省作為是三江源的所在地、國家重要生態功能區的特點以及青海省五大功能區劃各自的發展需求，建立健全青海省水資源開發利用過程中的法律保障機制、經濟運作機制、管理機制以及生態補償機制，以構建完善的青海省水資源開發利用配套政策體系，是解決青海省水資源矛盾的關鍵一環。

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作者簡介：田翠（1990-），女，漢族，河南駐馬店人，碩士研究生，單位：華北水利水電大學水利學院水文學與水資源專業，研究方向：水資源優化配置及規劃與管理。