經(jīng)濟(jì)法效率視角下的國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)關(guān)系

摘 要 國(guó)家治理能力現(xiàn)代化需要處理好“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”三者相互之間的關(guān)系，而其中政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化體現(xiàn)的核心問(wèn)題，也是對(duì)市場(chǎng)在整個(gè)資源配置中起到?jīng)Q定性作用的因素。本文從經(jīng)濟(jì)法效率視角切入，指出需要克制政府“管事”偏好，減少政府對(duì)資源的直接支配、配置，其中調(diào)整國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)關(guān)鍵步驟。

關(guān)鍵詞 國(guó)家 治理能力 效率原則 國(guó)家干預(yù) 市場(chǎng)機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：田青，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，在職研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.039

經(jīng)濟(jì)法是產(chǎn)生于自由、平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的體現(xiàn)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)意志的法律部門，整體效率原則是其重要的基本原則。 筆者將以經(jīng)濟(jì)法效率為視角，切入探討在改革攻堅(jiān)期國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)的關(guān)系，從而促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

一、國(guó)家過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)困境

國(guó)家應(yīng)該堅(jiān)持正當(dāng)干預(yù)與謹(jǐn)慎干預(yù)，需要國(guó)家在給每一個(gè)經(jīng)濟(jì)個(gè)體提供足夠的自由空間發(fā)揮個(gè)體經(jīng)濟(jì)的功能的前提下，從而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活有效而又適度的合理干預(yù)，但國(guó)家干預(yù)不應(yīng)當(dāng)取代市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)成為資源配置的主導(dǎo)力量，只是在“市場(chǎng)失靈”、“市場(chǎng)無(wú)能”時(shí)起校正和補(bǔ)充作用。

而我國(guó)由于計(jì)劃體制的慣性，雖經(jīng)歷改革開(kāi)放30多年，但由各級(jí)政府對(duì)自愿配置的直接控制或者直接干預(yù)的情況依然非常普遍，國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的國(guó)度干預(yù)的情況也相當(dāng)?shù)膹?qiáng)大與頻繁。此前在《北京日?qǐng)?bào)》的有關(guān)報(bào)道中，援引了一位國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)于2013年提出的兩個(gè)事例 ，筆者認(rèn)為很具代表性。一個(gè)例子是，如果一個(gè)企業(yè)想要上一個(gè)新項(xiàng)目，需要經(jīng)過(guò)超長(zhǎng)時(shí)限、繁多程序、多個(gè)政府部門的審批；另一個(gè)具體事例是，現(xiàn)存的國(guó)務(wù)院各部門行政有關(guān)資格類別的許可還多達(dá)110項(xiàng)，同時(shí)由各級(jí)政府部門進(jìn)行資格頒發(fā)的資格證書(shū)更是足足有229種。顯而易見(jiàn)，我國(guó)政府當(dāng)下干預(yù)市場(chǎng)的程度仍然相對(duì)過(guò)度。

國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制建立良好高效的關(guān)系，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)法效率三環(huán)節(jié)：資源配置、生產(chǎn)、分配的有效性。但要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家的適度干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，是一個(gè)必須與現(xiàn)有利益機(jī)制博弈的極其艱難的過(guò)程。由于行政部門對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)越多的同時(shí)，相應(yīng)的行政部門所掌握的涉及配置資源的權(quán)力就越多，從而從資源的選擇性配置中獲取更多的利益，尋租機(jī)會(huì)就越多。在此情況下，若想將國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整在合理高效范疇，必須以經(jīng)濟(jì)法效率為前提，打破國(guó)家在資源配置、生產(chǎn)、分配三方面的過(guò)度干涉，將決定權(quán)還于市場(chǎng)。

二、國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)關(guān)系的效率分析

經(jīng)濟(jì)法效率視角下的國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)關(guān)系是指從資源配置開(kāi)始，經(jīng)生產(chǎn)過(guò)程，到分配結(jié)束，一種調(diào)整二者關(guān)系的經(jīng)濟(jì)行為或經(jīng)濟(jì)法規(guī)的實(shí)施所取得的效率，包括：資源配置的有效性、生產(chǎn)的有效性和分配的有效性。 經(jīng)濟(jì)法效率的最大化必須依賴于市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，這也是十八屆三中全會(huì)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化而提出的關(guān)于市場(chǎng)與政府作用的一次重大理論突破。新理論、新政策的土壤里孕育著實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法整體效率最大化的新機(jī)遇。

在此之前，由于政府對(duì)于市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，不論是地方保護(hù)主義、行政壟斷抑或市場(chǎng)分割，法律大多也無(wú)能為力，經(jīng)濟(jì)法的整體效率原則更是紙上談兵。浙江省早年也就過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)出臺(tái)了類似河北省的本省半價(jià)優(yōu)惠政策，但是并沒(méi)有收到任何機(jī)關(guān)的調(diào)查與整頓意見(jiàn)。其根本原因在于，政府往往擁有過(guò)大的資源配置權(quán)力，而在行政管理中對(duì)生產(chǎn)生活及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理中，又往往以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善民生的名義，通過(guò)地方性的行政其他規(guī)范性文件，例如紅頭文件的形式，實(shí)際施行地方保護(hù)主義或者利益輸送性的壟斷保護(hù)。而在當(dāng)下國(guó)家治理現(xiàn)代化總指導(dǎo)精神的契機(jī)下，為經(jīng)濟(jì)法實(shí)現(xiàn)反行政壟斷、追求整體效率最大化提供了一個(gè)難得的機(jī)會(huì)。

我國(guó)現(xiàn)行的《反壟斷法》規(guī)定，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，沒(méi)有直接的行政處置權(quán)力，只能針對(duì)相關(guān)的壟斷行為發(fā)送建議函，對(duì)有關(guān)行政壟斷行為的約束作用極為有限。但就河北省政府接受我國(guó)第一起反行政壟斷建議函事件，也是社會(huì)各界推進(jìn)《反壟斷法》、政府放權(quán)市場(chǎng)的階段性勝利標(biāo)志。

（一）資源配置的有效性

把資源最終利用的權(quán)利配置給能產(chǎn)生最大價(jià)值的部門及部門中經(jīng)營(yíng)效率好的市場(chǎng)主體。在我國(guó)政府近期對(duì)奧迪、微軟等多家跨國(guó)企業(yè)發(fā)起密集反壟斷調(diào)查之后，民眾對(duì)于反壟斷為何不向鹽業(yè)、電信、電力、石油等行業(yè)開(kāi)刀提出質(zhì)疑。更是有網(wǎng)民羅列出：食用鹽的價(jià)格從1.3元每包上漲到了每包2.5元；寬帶通訊費(fèi)用每年1200元的資費(fèi)，必須綁定最低消費(fèi)每月40元的手機(jī)通訊消費(fèi)；在三峽大壩建設(shè)時(shí)，承諾建成后全民用電將低至8分錢每度電，而現(xiàn)如今的用電資費(fèi)卻仍然在0.55元每度電以上；我國(guó)國(guó)內(nèi)的汽油價(jià)格比出口國(guó)外的價(jià)格以及國(guó)際汽油價(jià)格還高很多等等，這些都與壟斷密不可分的。

政府在資源配置階段并未切實(shí)將經(jīng)濟(jì)法整體效率最大化作為考量，而是一味的向國(guó)有企業(yè)傾斜，在并不平等的資源利用權(quán)基礎(chǔ)上，民企縱使能夠產(chǎn)生更大價(jià)值、效率也更高，仍舊敵不過(guò)國(guó)企壟斷。

我國(guó)目前的公司規(guī)模中，國(guó)有企業(yè)占據(jù)的領(lǐng)域幾乎涉及全部產(chǎn)業(yè)、分布的地域非常廣。國(guó)家層面在不斷推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革，目前的國(guó)有企業(yè)已經(jīng)達(dá)到了攻堅(jiān)克難的階段，公眾現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)的改革有著很多的期待。下一步將會(huì)涉足改革深水區(qū)，應(yīng)當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，更多讓國(guó)資、民資公平競(jìng)技，逐步減緩、放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)的傾斜性支持。

（二）生產(chǎn)的有效性

生產(chǎn)的有效性取決于制度與技術(shù)，制度主要指生產(chǎn)部門的組織形式及治理形式，而技術(shù)主要指企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的有效性。一方面隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)由賣方市場(chǎng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場(chǎng)，市場(chǎng)需求的多種多樣和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益的激烈使得企業(yè)所處環(huán)境更加需要競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展，要求企業(yè)必須由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型。因此，對(duì)企業(yè)的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，需要企業(yè)管理者不斷樹(shù)立建立現(xiàn)代企業(yè)制度觀念，對(duì)企業(yè)進(jìn)行觀念改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革以及改組和加強(qiáng)管理，不斷與時(shí)俱進(jìn)以靈活的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)適應(yīng)市場(chǎng)的變化，為企業(yè)在市場(chǎng)爭(zhēng)得一席之地。另一方面考量一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的有效性，一般在于企業(yè)的生產(chǎn)效率和與時(shí)俱進(jìn)的能力，即高質(zhì)量、低消耗、高速度、低成本的實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)對(duì)產(chǎn)品的保證程度；以及產(chǎn)品的品種數(shù)量對(duì)市場(chǎng)、用戶個(gè)性化要求的滿足程度。

不論是企業(yè)轉(zhuǎn)型還是生產(chǎn)系統(tǒng)效率與柔性的實(shí)現(xiàn)，都建立在政府放權(quán)市場(chǎng)的大前提之下，需要經(jīng)濟(jì)法加以調(diào)整，滿足經(jīng)濟(jì)整體效率的原則要求。讓廣大民企擁有與國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)的平等平臺(tái)，只有競(jìng)爭(zhēng)才是推動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)整體進(jìn)步的原動(dòng)力，國(guó)企只有切實(shí)面對(duì)來(lái)自市場(chǎng)的強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)，才有可能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的高效率。

國(guó)企改革的第一波高潮開(kāi)啟于1998年。國(guó)企私有化浪潮于此年大規(guī)模出現(xiàn)，這一改變?cè)诳陀^上使國(guó)企的經(jīng)濟(jì)效益獲得了令人矚目的提高。但兩者的差距從1998年到2004年，由4%縮小到1%。并從2007年開(kāi)始兩者在資產(chǎn)回報(bào)率上的差距顯著拉開(kāi)，結(jié)果至2012年，國(guó)企與民企的差距已擴(kuò)大為7.8%。

根據(jù)國(guó)內(nèi)上市公司2012年度財(cái)務(wù)報(bào)告顯示，虧損前10竟然均被國(guó)企包攬，在現(xiàn)公布的虧損金額中，虧損金額幾近500億元。這些虧損的國(guó)企中，中遠(yuǎn)居首位，中鋁、中冶隨后，山東鋼鐵、安陽(yáng)鋼鐵、華菱鋼鐵、鞍鋼、武鋼、等5大鋼鐵公司全部入圍。

在我國(guó)國(guó)企虧損嚴(yán)重的當(dāng)下，有部分學(xué)者認(rèn)為，就國(guó)企所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任分析，認(rèn)為國(guó)企低效并不科學(xué)，并不能簡(jiǎn)單地從生產(chǎn)效率將其與民企對(duì)比。那我們僅從鋼鐵單一行業(yè)狀況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，不難發(fā)現(xiàn)在鋼鐵行業(yè)整體低迷的情況下，民營(yíng)鋼鐵的經(jīng)營(yíng)狀況要明顯好于國(guó)營(yíng)鋼鐵企業(yè)。 天強(qiáng)管理顧問(wèn)總經(jīng)理祝波善在研究數(shù)據(jù)后指出，國(guó)企巨虧的原因主要在于不少企業(yè)內(nèi)部的管理體制依然是半官僚化的弊端，過(guò)去在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好時(shí)，輕易靠政策和資源賺到了錢，但是，這種內(nèi)部管理體制在外界環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，顯然極度不適應(yīng)。

（三）分配的有效性

是指通過(guò)分配使各種財(cái)富能給最需要的人，從而產(chǎn)生最大效用，但在現(xiàn)實(shí)生活中我們經(jīng)常遇到分配低效的情況，地方保護(hù)主義就是其中的元兇。

2008年西安市出臺(tái)出租車更新內(nèi)部規(guī)定：所有更新的出租車只能使用比亞迪F3。而原因在于2005年8月深圳比亞迪股份有限公司收購(gòu)西安秦川汽車有限公司77%股權(quán)，比亞迪F3成為西安本地汽車品牌的代表。當(dāng)然，西安并不是唯一，北京純電動(dòng)出租車使用的是北汽福田產(chǎn)品，杭州采用的是杭州眾泰和金華康迪，全部都是規(guī)定使用的本地汽車品牌。

新能源車推廣過(guò)程中遭遇到的地方保護(hù)主義一度為社會(huì)詬病。中國(guó)汽車工業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)董揚(yáng)就曾在其博客中對(duì)北京市政府的地方保護(hù)主義進(jìn)行了公開(kāi)抨擊，這緣起于，北京市的一份有關(guān)于新能源汽車示范應(yīng)用的文件，該文件中擬把比亞迪、榮威等插電式混合動(dòng)力轎車排除在推廣之外。這種選擇性的排除規(guī)定，其實(shí)質(zhì)就是阻礙了分配的有效性，使得對(duì)相應(yīng)款型有需要的當(dāng)?shù)叵M(fèi)者無(wú)法購(gòu)買使用，需求也就自然無(wú)法得到滿足，追其緣由，即地方保護(hù)主義在作祟，從而阻礙了經(jīng)濟(jì)法效率最大化的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)司法權(quán)服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)效益，后果是公民當(dāng)收到來(lái)自于政府單位行政命令的侵害時(shí)，在地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)的作用下，也沒(méi)有辦法維護(hù)自己的權(quán)利，致使地方保護(hù)主義愈演愈烈。

三、 經(jīng)濟(jì)法效率最大化

調(diào)整國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率最大化是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要步驟，我們既不能單純的依靠國(guó)家干預(yù)，也不能單純只靠市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)。這就需要政府準(zhǔn)確定位，大幅度放權(quán)的同時(shí)緊抓最后底線，在“市場(chǎng)失靈”的情況下，能夠及時(shí)、有效的采取措施，做好守夜人的角色。這其中當(dāng)下面臨兩大難題：

首先，實(shí)現(xiàn)政府真正放權(quán)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。政府作為既得權(quán)力主體，享受著權(quán)力帶來(lái)的巨大利益，在沒(méi)有強(qiáng)力法律、政策的推動(dòng)下，要想政府真正放權(quán)又談何容易?？上驳氖鞘藢盟闹腥珪?huì)，關(guān)于“依法治國(guó)”提出最新強(qiáng)力措施，在明確市場(chǎng)調(diào)節(jié)的決定作用基礎(chǔ)上，把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

對(duì)于地方行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，可以通過(guò)設(shè)立最高人民法院巡回法庭的模式。巡回法院的模式，保證了該法院的審批直接對(duì)接于最高人民法院，規(guī)避了地方政府對(duì)于司法權(quán)力的干涉，保障法官在審判中相對(duì)于地方政府的獨(dú)立，法院可以通過(guò)司法判決破除地方保護(hù)主義。

其次，政府的額行政服務(wù)能力的培養(yǎng)。作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的政府，其組成人員也是理性經(jīng)濟(jì)人，對(duì)于行政事務(wù)的處理相對(duì)熟悉，然而對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性要差于企業(yè)人員。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，企業(yè)家理性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府工作人員的理性，他們的智慧和創(chuàng)造需要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的殘酷檢驗(yàn)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益，不論是業(yè)務(wù)精通水平還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都相比政府要優(yōu)異。因此，政府一方面要放權(quán)回歸市場(chǎng)，另一方面作為守夜人必須對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)機(jī)制有充足的了解，否則在突發(fā)的“市場(chǎng)失靈”情況下，又怎能奢望政府行之有效。

守夜人的能力培養(yǎng)需要政府有一支高素質(zhì)的業(yè)務(wù)型人才，并善于利用社會(huì)專業(yè)學(xué)者及廣大民眾的力量，正決策更加科學(xué)化、高效化。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)需要多部門法的協(xié)同配合，就其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)：調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系而言，經(jīng)濟(jì)法無(wú)疑是首當(dāng)其沖。結(jié)合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)法實(shí)踐過(guò)程中效率與公平的突出問(wèn)題，社會(huì)整體效率是民眾最為關(guān)注的部分，現(xiàn)我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，原本空有一紙規(guī)定的法律條款已經(jīng)在四中全會(huì)“依法治國(guó)”中，再次被強(qiáng)調(diào)實(shí)施的重要性。轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府做好行政服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變，逐漸形成一個(gè)自由、公平、法治、公正的企業(yè)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，真正處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，從而提高社會(huì)整體效率。

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