我國行政合同法律制度體系建構(gòu)研究

摘 要 隨著現(xiàn)代行政管理的發(fā)展，服務(wù)行政觀念的確立，行政合同被廣泛應(yīng)用于國家行政的各個領(lǐng)域之中。但目前我國立法上并未明確行政合同的地位，理論上也存在較大的分歧，行政合同制度體系尚未真正建立，制約了行政合同的發(fā)展。結(jié)合我國國情和外國發(fā)展經(jīng)驗，本文認為一個較為完整的行政合同法律制度體系應(yīng)包括行政合同主體制度、行政合同基本原則、行政合同締結(jié)、履行、變更和解除制度以及行政合同救濟制度。

關(guān)鍵詞 行政合同 法律制度 建構(gòu) 內(nèi)容

作者簡介：杜瑤瑤，鄭州大學法學院2014級本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.012

一、行政合同法律制度體系建構(gòu)概述

一般認為，行政合同是行政主體和行政相對人之間所形成的一種具有法律效力的協(xié)議，它的精神實質(zhì)則是契約精神在行政法治中的體現(xiàn)，是私法的相關(guān)規(guī)則在公法中的運用 。現(xiàn)代社會的發(fā)展、民主概念的深化，帶來國家職能和國家行使職能方式的變化。簡單的命令行政方式已不能適應(yīng)社會需要，契約行政、服務(wù)行政以及行政合同等概念、制度應(yīng)運而生。第二次世界大戰(zhàn)后，行政合同制度成為西方國家行使其職能的重要方式，廣泛運用于資源勘探開發(fā)、科學技術(shù)研究、教育以及實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展等多個方面。在我國，命令行政向契約行政的歷史轉(zhuǎn)變與計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的歷史過渡息息相關(guān)。1978年黨的十一屆三中全會后，我國社會主義市場經(jīng)濟體制建立發(fā)展，國家加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)的投入，加強服務(wù)型政府的建設(shè)。行政合同作為一種新型合同而普遍存在于行政管理的各個領(lǐng)域，如政府特許經(jīng)營領(lǐng)域、土地房屋征收補償領(lǐng)域、政府采購領(lǐng)域等。實踐中，行政合同也呈現(xiàn)出多種多樣的形態(tài)，有公務(wù)執(zhí)行合同、政府特許經(jīng)營合同、行政給付合同、行政授權(quán)委托合同、征收征用補償合同、行政和解合同、公房租賃合同等。我國行政合同具有以下幾個特征：

（一）主體的法定性

行政合同是行政行為，合同當事人一方必須是“行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織”，且行政主體處于主導地位并享有一定的行政特權(quán)，行政主體通過行政合同的方式行使行政管理權(quán)。而行政合同的另一方當事人為行政相對人。

（二）以雙方意思表示一致為前提

行政合同尊重當事人雙方的意愿，以雙方合意為基礎(chǔ)。在合同締結(jié)時，雙方地位平等，任何一方都有決定是否訂立合同的權(quán)利；行政合同的內(nèi)容，除法律另有規(guī)定外，由雙方當事人協(xié)商；合同簽訂后，雙方當事人平等地受合同約束，并承擔由此產(chǎn)生的法律責任。

（三）行政合同具有公益性，以履行行政職責為前提

行政合同作為一種行政行為，其目的在于實現(xiàn)國家行政管理的目標。從行政合同的內(nèi)容上看，其多涉及國家和社會的公共事務(wù)，顯著區(qū)別于私法上的民事合同。同時，行政合同的公益性要求行政合同的內(nèi)容必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定，合同雙方都無完全的自由處分權(quán)。

（四）行政主體具有優(yōu)益權(quán)

在行政合同的履行中，行政權(quán)的強制力、支配力仍然存在。為維護公共利益，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)，有監(jiān)督權(quán)、制裁權(quán)以及單方面變更、解除合同等的權(quán)利。

（五）救濟手段的特殊性

行政合同在法律上的救濟手段較大區(qū)別于民事合同。根據(jù)我國《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，公民、法人或者其他組織可就與具體行政行為有關(guān)的行政合同糾紛提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。

在我國運用行政合同管理國家及社會公共事務(wù)的三十多年間， 行政合同有了迅猛的發(fā)展，廣泛應(yīng)用于實現(xiàn)社會公共利益的各個領(lǐng)域之中。但與之相對應(yīng)的，卻是行政合同立法建設(shè)、理論構(gòu)建和執(zhí)法實踐的相對滯后，限制了行政合同的發(fā)展。行政合同的發(fā)展出路，即為構(gòu)建我國行政合同法律制度。

二、主要國家行政合同法律制度體系建構(gòu)比較

（一）英美法系國家以普通法為本位的行政合同法律制度

英美法系國家普遍有“重程序，輕實體”的法律傳統(tǒng)，沒有對公法與私法體系進行系統(tǒng)劃分，行政法上也沒有明確的關(guān)于“行政合同”的概念。行政機關(guān)同私人一樣可以簽訂合同，對凡涉及政府為一方當事人的合同統(tǒng)稱為“政府合同”或“采購合同”，并且一般都和商業(yè)有關(guān) ，行政機關(guān)訂立的合同適用一般的合同法規(guī)則。但隨著政府合同應(yīng)用范圍日益廣泛，若完全適用合同法上或私法上的一般契約規(guī)則，則會遭遇許多矛盾和困難，難以實現(xiàn)預期行政目標。為了進一步解決現(xiàn)代政府合同發(fā)展、適用中所遇到的種種問題，在立法及司法實踐中，英美法系國家又逐步發(fā)展了一些特殊的專門法律規(guī)則以適應(yīng)行政合同的發(fā)展需要。立法方面，1947年，英國議會通過的《王權(quán)訴訟法》，確定了平等契約責任基本規(guī)則，“工會和勞動關(guān)系法”中確定了雇用契約規(guī)則；美國制定并實施了《聯(lián)邦采購規(guī)則》，以專門立法規(guī)范限制行政機關(guān)訂立合同的權(quán)利。司法判方面，有如英國行政法院對行政行為進行審查時所遵循的越權(quán)無效原則等。

（二）德國以合同為本位的行政合同法律制度

德國行政合同制度的確立，緣于1976年德國《聯(lián)邦德國行政程序法》的頒布。德國《聯(lián)邦行政程序法》從立法上明確了行政合同的概念，定義行政合同是以行政法律關(guān)系為客體，設(shè)立、變更、終止行政法上的權(quán)利義務(wù)的合同。德國的行政合同制度以合同為本位， 在合同雙方權(quán)利義務(wù)配置方面，主要通過合同約定雙方的權(quán)利義務(wù)，強調(diào)雙方當事人地位的平等性；在合同的變更和解除方面，《聯(lián)邦行政程序法》第六十條第一款第二項也賦予了行政機關(guān)為了實現(xiàn)公共利益的需要，單方面解除合同的權(quán)利，但需注意的是，這種單方解除權(quán)只有在消除對公共利益的重大不利影響或者預防某些突發(fā)重大影響事件時才能行使，且行政機關(guān)必須依法給予合同相對方予以補償；在行政合同的強制執(zhí)行方面，主張依法行政，同時認為行政機關(guān)與相對人簽訂行政合同即意味著行政機關(guān)放棄優(yōu)勢地位， 行政機關(guān)無權(quán)以行政權(quán)強制實現(xiàn)其合同請求權(quán)，只能依法向行政法院提起訴訟，借助法院判決的強制力來保證行政合同的強制執(zhí)行。

（三）法國以行政為本位的行政合同法律制度

作為“行政法母國”的法國，建立了一套較為完整的行政合同法律體系。法國行政合同法體系具體涵蓋了行政合同的締結(jié)、履行、變更、解除以及救濟等各個環(huán)節(jié)和各個方面。法國一般將行政機關(guān)簽訂的合同分為兩類，一類是私法上的合同，這類受私法調(diào)整和支配，適用有關(guān)民法規(guī)則規(guī)范。例如行政機關(guān)購買辦公用品、租賃辦公房屋等；另一類為行政法上的合同，稱行政合同或公法合同，適用行政法規(guī)范，由行政法院管轄。法國有關(guān)行政合同適用的事項范圍問題，部分如公共工程承包合同、公務(wù)特許合同、出賣國有不動產(chǎn)合同等，都由法律直接加以明確規(guī)定。而絕大多數(shù)行政事項由行政機關(guān)根據(jù)現(xiàn)實需要和情況，自主決定締結(jié)何種形式的合同。此外，法國行政法院有關(guān)行政合同的判例在行政合同制度構(gòu)建中同樣發(fā)揮了獨特的作用，有關(guān)行政合同的理論也主要源于行政法院的判例。

三、我國行政合同法律制度體系建構(gòu)的主要建議

結(jié)合我國國情和司法實踐以及外國先進經(jīng)驗，筆者認為應(yīng)以以下幾個方面作為基本切入點來構(gòu)建我國的行政合同制度：

（一）立法模式選擇

確立行政合同立法應(yīng)采取的方式和形式，是行政合同制度構(gòu)建的前提。世界各國的行政合同立法模式主要有以下幾種：第一種模式是在行政法的部門法中對行政合同的有關(guān)事項加以規(guī)定，如日本即采取該種模式。但這一立法的弊端顯而易見，一方面立法分散，使各種行政合同缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性、實用性；另一方面，也使得立法數(shù)量激增，加大了立法成本。這種立法模式適用于行政合同理論尚不完全成熟、行政合同制度尚未完全發(fā)育的國家所采用。第二種模式是把行政合同與民事合同、經(jīng)濟合同相并列，將其包含于統(tǒng)一的合同法規(guī)范之中。英美法系國家多采用這一模式，而在我國合同法的起草過程中，主流意見認為行政合同與民事合同性質(zhì)存在較大差異，應(yīng)將行政合同排除在合同法范圍之外。第三種模式是單獨立法模式，即制定專門的行政合同法，對行政合同單獨予以立法。

筆者認為，行政合同單獨立法模式更能體現(xiàn)行政合同的特性，發(fā)揮行政合同在現(xiàn)代行政中的獨特作用。從行政合同的長遠發(fā)展角度講，也更有利于行政合同未來的規(guī)范和完善。上述立法模式并無絕對的優(yōu)劣等級之分，它們在各自不同的時期不同的方面不同的社會實踐中發(fā)揮各自的作用，我國今后的行政合同立法可以制定專門的行政合同法為主，同時兼采其他模式。

（二）行政合同主體制度

行政合同主體，是依法享有合同權(quán)利，承擔合同義務(wù)的合同當事人。行政合同的主體制度，一般包括主體資格、主體類型和主體法律地位三個方面的內(nèi)容。

其一，主體資格制度。主體資格是指作為行政合同主體需要具備的條件。行政主體作為行政合同主體，應(yīng)有法律的授權(quán)或者明確的法律依據(jù)，享有與行政合同相對方簽訂相關(guān)行政合同的資格和權(quán)力，不得超越法定的事務(wù)范圍和權(quán)限范圍簽訂合同。行政合同的相對人應(yīng)具有行政法上的權(quán)利能力和行為能力，同時符合法律規(guī)定和合同依法確定的其他條件。

其二，主體類型制度。雖在實踐中由于客觀情況或現(xiàn)實需要行政合同可能有兩個或兩個以上的當事人， 但作為基礎(chǔ)關(guān)系的始終是雙方主體。由此，我們可將行政合同主體類型分為以下三類：第一，行政主體與行政主體。政府管理手段的變化，首先在行政系統(tǒng)內(nèi)部反映出來 。行政主體與行政主體之間締結(jié)的行政合同主要有如行政協(xié)助合同、行政執(zhí)法協(xié)作合同、行政委托合同等，該類合同多為雙方當事人為實現(xiàn)行政管理、行政授權(quán)委托的目的而訂立。第二，行政主體與行政相對人。該種類型又可以細分為兩種情況：一是行政主體與其內(nèi)部公務(wù)人員之間，可訂立如公務(wù)員勞動合同；二是在外部行政領(lǐng)域，即在行政體系之外，行政主體與其行政相對人之間，可訂立行政合同。第三，非行政主體與非行政主體。非行政主體與非行政主體之間的行政合同，一般是指由非行政主體雙方當事人簽訂的，內(nèi)容涉及的事務(wù)具有極高的行政性的合同。因其內(nèi)容的行政性，一般將其劃分在行政合同的范圍之內(nèi)。

其三，主體法律地位制度。在行政合同中，為確保公共利益得到滿足，行政機關(guān)必須享有特權(quán)。合同中的權(quán)力因素正是基于公共利益而存在的，行政機關(guān)享有的特權(quán)實質(zhì)上反映的是一種社會的需要，體現(xiàn)的是對國家利益、社會公共利益的維護。同時，行政機關(guān)因公共利益的需要行使單方面變更或解除權(quán)的，應(yīng)依法對相對人由此而受到的損失給予適當補償。

（三）行政合同基本原則

行政合同是現(xiàn)代國家行政機關(guān)實現(xiàn)其行政管理目標的重要方式和手段。行政合同制度基本原則的確立，對行政合同立法及實踐意義重大。行政合同因其本身所具有的契約性，因此誠實信用、公平正義、等價有償?shù)仍诿穹I(lǐng)域中的基本原則同樣適用于行政合同。此外，行政合同的行政性決定了其具備以下特有原則：

第一，全面履行原則。全面履行原則要求在行政合同依法成立之后，雙方當事人必須依據(jù)行政合同規(guī)定，全面、及時、善意地履行合同條款。但在合同履行過程中，因情勢變更或客觀情況發(fā)生重大變化，若繼續(xù)履行合同，可能造成顯失公平，損害國家利益、社會公共利益時，行政合同應(yīng)當依照法定程序解除。

第二，公共利益優(yōu)先原則。行政主體出于公共利益的需要享有在行政合同履行過程中的某些特權(quán)，可以依據(jù)該行政優(yōu)益權(quán)變更或解除行政合同；同時，行政主體對行政相對人的履行還享有監(jiān)督檢察權(quán)、制裁權(quán)等行政優(yōu)益權(quán)。

第三，法定原則。法定原則指在行政合同的訂立、履行過程中，行政機關(guān)權(quán)力由法律授權(quán)，受法律制約，必須遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定。“要實現(xiàn)行政相對人權(quán)利的平等保護就必須使行政行為法定化與行政行為合法化統(tǒng)一起來 。”法定原則是行政主體實現(xiàn)其行政職能的保障，也是維護行政相對人合法權(quán)益的重要途徑。行政合同的簽訂及履行，必須嚴格受到法律的規(guī)范。

（四）行政合同的締結(jié)、履行、變更和解除制度

行政合同的成立要件一般應(yīng)有：一是主體要件，行政合同雙方當事人為行政合同的適格主體。二是內(nèi)容要件，行政合同應(yīng)具有行政管理、社會公益的內(nèi)容。三是意思表示要件，行政合同雙方當事人應(yīng)達成真實的、一致的意思表示。四是目的要件，即應(yīng)具有設(shè)立、變更、解除行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系效果的目的。五是形式要件，合同的訂立應(yīng)符合行政合同的訂立要求。私法合同中，要約與承諾是締結(jié)合同的兩個基本環(huán)節(jié)。在合同的締結(jié)程序上，行政合同可參照私法合同，建立其締結(jié)程序環(huán)節(jié)。在締結(jié)方式上，我國目前實踐中行政合同的締結(jié)方式主要有招標、拍賣、協(xié)商等方式。行政合同作為行政主體實現(xiàn)行政管理的手段，其締結(jié)同時也必須遵循相應(yīng)的原則，如行政機關(guān)依法行使締約權(quán)原則、依法保護相對人合法權(quán)益原則、保障行政目的實現(xiàn)原則等。

行政合同依法訂立后，即在當事人之間產(chǎn)生法律約束力，合同雙方當事人必須全面、及時、正確、善意地履行合同，不得擅自變更、解除合同。行政合同締結(jié)后后，由于客觀現(xiàn)實情況發(fā)生了變化或者行政合同據(jù)以存在的法律法規(guī)廢除或者修改，則需要對行政合同進行變更或者補充，甚至解除行政合同。行政合同變更后，原合同不再發(fā)揮效力，雙方當事人以變更后的行政合同行使權(quán)利、履行義務(wù)。若行政合同解除被解除，則雙方當事人之間的合同關(guān)系消滅，權(quán)利義務(wù)關(guān)系解除。行政機關(guān)因公共利益的需要單方面變更或解除合同的，則應(yīng)依法對相對人因此受到的損失予以一定的補償。此外，行政合同還可因無效、存在瑕疵或者合同內(nèi)容實現(xiàn)而被撤銷。

（五）行政合同救濟制度

“欲使行政合同引發(fā)的糾紛，能夠在保障公共利益和平衡公私關(guān)系的前提下的得到妥善的解決，進入行政訴訟管道應(yīng)該是一項更優(yōu)的選擇。” 我國新修訂的《行政訴訟法》第十二條中規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的。”將政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議爭議加入行政訴訟受案范圍。2015年最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十一條也明確了公民、法人或者其他組織就有關(guān)具體行政行為的行政協(xié)議所產(chǎn)生的爭議，可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理。《行政訴訟法》及其司法解釋將行政合同納入行政訴訟受案范圍，在立法上為行政合同糾紛提供了解決機制。

同時，在具體實踐領(lǐng)域，一些單行法律、法規(guī)、規(guī)章等也為行政合同的糾紛提供了相應(yīng)的解決方式：《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定，土地承包經(jīng)營糾紛可通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等多途徑解決；《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》第二十一條也提出，若合同雙方在合同簽訂或履行時發(fā)生糾紛，首先應(yīng)當協(xié)商解決。在內(nèi)部行政領(lǐng)域，《公務(wù)員法》規(guī)定，因聘任合同發(fā)生爭議，可向相關(guān)仲裁機構(gòu)提起仲裁，對仲裁決定不服的，可向人民法院提起訴訟。由上述所列條款可知，在行政合同的糾紛解決上，除行政法上的救濟外，尚存在許多替代性解決途徑，如協(xié)商、調(diào)解、仲裁等。

筆者認為，行政合同不應(yīng)排斥其它替代性糾紛解決機制而固守行政法上的救濟方式。行政合同中包含有大量私法合同精神，替代性糾紛解決體現(xiàn)了公平、自由、平等、雙贏的價格觀念。隨著現(xiàn)代國家職能的擴張，服務(wù)型政府的建設(shè)發(fā)展，替代性糾紛解決機制有利于合同雙方維持長期良好的合作關(guān)系，同時也有利于節(jié)約司法資源，提高司法審判效率。我國行政合同救濟制度，應(yīng)是全方位、多層次的救濟體制。

四、結(jié)語

行政合同既異于一般的私法合同，也有別于傳統(tǒng)行政行為，有其獨有的鮮明特色。法學研究及司法實踐應(yīng)當為其構(gòu)建獨立的、特殊的規(guī)則體系。建立健全行政合同法律制度，是我國行政合同制度發(fā)展的必然選擇。現(xiàn)階段行政合同立法的理論及實踐皆已成熟，宜迅速開展。

注釋：

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