城市排水費制改革與經營模式轉換研究

單翀

（上海市城市排水有限公司，上海市200233）

城市排水費制改革與經營模式轉換研究

單翀

（上海市城市排水有限公司，上海市200233）

隨著全國排水管理第一部全國性法規《城鎮排水與污水處理條例》的出臺，對我國城市排水收費管理、經營管理和行業管理的制度做出了制度性安排。在費制改革的背景下，以城市排水管理模式的變革為出發點，對城市排水的經營體制與機制完善進行了思考，提出了城市排水企業的應對措施與核心競爭力。

排水管理；費制改革；經營模式

0 引言

上海排水事業發展是隨著合流一期工程的建設為開端的，以1995年成立市排水公司為標志的，在此以后，城市排水事業的發展與體制、機制的改革一并推進。這些改革可以歸結為兩種類型的改革：一類是政策導向型改革，另一類是企業內因型改革。如果說企業內因型改革是企業走向成熟性的標志，那么政策導向型改革則是企業陣痛性的轉化，乃至顛覆性的變化。在上海城市排水20多年的發展歷程中，有兩個時間節點、兩個重大政策變化已經成為或必將成為企業發展的重要轉折點：一個就是1995年的事改企的改革；另一個就是2016年3月的費制改革。

1 排水費制改革是城市排水事業發展的制度性安排

2015年開始，我國城市排水事業的發展進入了一個新的階段，一大批政策與制度密集出臺。這一系統的城市排水管理的政策與法規的實施，體現為在推進我國城市排水事業的發展中，黨和政府從政策層面對城市排水事業的發展做了制度性的安排，比較清晰的政策脈絡即三步走：推動費制轉換、推進經營轉變、引入市場機制。

1.1 推動費制轉換，充分體現了政府在城市排水事業發展中的擔當

排水費從1984年建設部出臺排水設施有償使用制度后，全國開始陸續開征排水設施使用費，上海從1986年12月開征。在這個制度30多年的實踐中，全國按不同的情況形成了行政事業性收費與企業經營性收費兩種不同的方式，上海自1995年成立排水公司后，一直按企業經營性收費來執行。2013年9月18日，全國城鎮排水管理的第一個國家行政法規《城鎮排水與污水處理條例》發布，其中第三十三條明確提出“污水處理費應當納入地方財政預算管理”；2014年12月31日，財政部、國家發改委、建設部聯合發布《污水處理費征收使用管理辦法》，其中第四條提出“污水處理費屬于政府非稅收入，全額上繳地方國庫，納入地方政府性基金預算管理，實行?？顚Ｓ谩?。

根據國家“排水條例”和“污水處理費征管辦法”，2016年2月6日經市政府批準，上海市財政局、上海市發改委、上海市水務局制定與發布了《上海市污水處理費征收使用管理實施辦法》，本市從2016年3月1日起開征“非稅收入”性質的污水處理費，經營性的“排水設施使用費”停止征收。

費制轉換在本質上體現了政府在城市排水事業發展的責任和擔當，從源頭上解決城市排水發展的建設與運營資金，保障了城市排水事業發展的需求。

1.2 推進經營轉變，形成政府主導、行業監管、企業運營的城市排水管理模式

（1）建設投資體制的轉換。由于費制轉換后，帶來建設投資體制的變化，由原來的企業投資、政府補助的投資體制轉化為政府全額投資，除PPP招商外，企業不再是污水處理設施的投資建設主體。

（2）運行管理體制的轉換。國家“排水條例”中規定：“城鎮排水與污水處理設施竣工驗收合格后，由城鎮排水主管部門通過招標投標、委托等方式確定符合條件的設施維護運營單位負責管理?！眹摇拔鬯幚碣M征管辦法”中也同樣規定：“通過政府購買服務方式，向提供城鎮排水與污水處理服務的單位支付服務費”，“各地區應當按照《政府采購法》及有關規定，通過公開招標、競爭性談判等競爭性方式選擇符合要求的城鎮排水與污水處理服務單位，并采取特許經營、委托運營等多種服務方式”。從2016年1月起，市屬排水企業與市水務局、發改委、財政局就污水處理政府采購協議進行了談判，目前已形成市屬污水處理系統運營的政府采購模式。

經營轉變的核心是形成政府主導、行業監管與企業運營的城市排水管理的基本框架，將政府與企業的關系形成法律層面的契約化方式，政府與企業的責、權、利進一步明確。

1.3 引入市場機制，以效率與效益為核心形成城市排水設施運營的有序競爭格局

費制轉換后，原有投資建設轉變為采用特許經營的方式招商，全面引入市場機制，采用競爭性方式選擇投資、建設、運行商。

2016年和2017年市委、市府對水務行業進行了專題調研，對排水行業推行特許經營、引入市場機制提出了明確的要求，明確只有通過引入市場機制才能有效提高傳統國有企業的效率與控制成本問題，發揮國有企業的“子弟兵”作用與引入市場機制相互兼顧、缺一不可。同時，市領導在調研中進一步指出：“隨著上海深入推進城市建設管理的改革創新，國有企業要牢牢抓住國企改革的窗口期,直面挑戰、直面市場，積極參與市場競爭，以創新驅動發展，以改革順應時代，在市場競爭中提升核心競爭力?！边@些都是市委市政府對排水行業改革的明確信號。

市場機制的關鍵是全面提高城市排水管理的效率與效益，打破經營上的壟斷、區域上的分割，以市場化手段促進經營機制的轉變，實現高效優質服務與對價公開合理的基本目標。

2 政府采購與特許經營是企業經營模式轉換的必由之路

在這一輪的排水體制與機制的政策性安排下，傳統的排水企業從中心城區的唯一的、必然性的、壟斷性的主體轉換為政府采購服務背景下的運行主體。按照本市“污水處理費征管辦法”第五條：“本市鼓勵采取政府與社會資本合作、政府購買服務等多種形式，吸引社會資本共同參與城鎮污水處理設施投資、建設和運營。按照《政府采購法》及相關規定選擇符合要求的污水處理服務單位，并采用特許經營、委托運營等多種服務方式，提高城鎮污水處理服務質量和運營效率?！?/p>

2.1 PPP

PPP分別是政府、私人與合作的英語縮寫，其定義在不同的階段、不同的部門有著不同的解釋，目前還沒有一部專門的法律與法規，只有《政府采購法》等11部法律有所涉及，28部行政規章有所描述。

按財政部、發改委、中國人民銀行的《關于在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的指導意見》中對PPP的定義，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本、雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

按“指導意見”對PPP的定義，PPP的取得方式是競爭性取得，PPP的對象是社會資本，PPP的形式是合同或協議，PPP的結果是評價與對價，PPP的主要形式是特許經營、購買服務和股權合作等。

2.2 政府采購

按《中華人民共和國采購法》中的定義，政府采購是指“各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。按照《中國人民共和國采購法實施條例》，財政性資金是指納入預算管理的資金，以財政性資金作為還款來源的借貸資金視作財政性資金。

政府采購的首要標志是使用財政性資金，或者利用財政性資金還款的借貸資金；政府采購的內容是政府集中采購目錄內容，或者采購限額標準的。按照2016年上海市政府采購目錄和限額標準，在65項目錄中有編號為C13的“公共設施管理服務”（預算金額50萬元以上，包括城市規劃和設計、市政公共設施管理、園林綠化管理、城市市容管理等服務）；政府采購的方式有六種，分別是公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院采購監督管理部門認定的其他采購方式。

使用單一來源采購的只能是三種情況：只能從唯一供應商處采購；發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原來合同采購金額10%的。

確認“單一來源采購”情形的，需要三個程序：專家評審通過、網上公示5天無異議、財政部門批準。

購買服務是政府采購中的一個特殊方式。

2.3 委托運營

委托運營是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司。政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費。委托運營是PPP的方式之一，屬于政府采購范疇。

委托運營的特征是，產權所有方是政府，運營受托方只負責設施的運營與維護。

2.4 特許經營

特許經營一般分為兩類，即商業特許與政府特許，在這所說僅指政府特許。根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，特許經營是指政府采用競爭方式授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業獲得收益，提供公共產品與服務。

特許經營的主要特征是特許權和經營權兩個環節，特許權具有排他性，取得特許經營權也是意味著在特許范圍內取得獨占性；經營權中最顯著的特征是收益權，在特許范圍內取得收費權。

特許經營可以分為兩類，即使用者付費與財政付費，其中財政付費可以歸入政府采購。

上述四種經營方式的異同如下所述：

從屬范圍：特許經營、委托運營都是PPP的實現方式，政府采購可以通過PPP的方式來實現；特許經營中的財政付費可以是政府采購，委托運營屬于政府采購；委托運營也可以是特許經營的一種方式。

經營期限：PPP與特許經營按目前的相關辦法，最長期限不超過30年；《政府采購法》和“實施條例”，對政府采購并無期限規定，但是按照財政部的相關通知，政府采購合同簽訂最長期限為3年。

3 提高企業核心競爭力是企業發展的立足之本

我們都應該清醒地認識到，費制改革只是本輪排水體制與機制改革的起端，市場化改革才是本輪排水體制與機制改革的基本方向與目標。我們將要面對的不再是“狼來了”的傳說，而是“狼真的來了”的現實，不管是PPP、特許經營、委托運營，還是政府采購，都有兩個字是十分明顯的，這兩個字就是“競爭”。如何迎接和接受接下來的市場化，傳統的城市排水企業只有“苦練內功”之策。所謂“內功”只是對內、對自己而言，將“內功”放在市場化的背景下，放在競爭的環境下，代表你能力的，那就是“核心競爭力”。

核心競爭力是指企業競爭力中那些最基本的能使整個企業保持長期穩定的競爭優勢、獲得穩定超額利潤的競爭力，是將技能資產和運作機制有機融合的企業自身組織能力，是企業推行內部管理性戰略和外部交易性戰略的結果。核心競爭力具有價值性、獨特性、延展性、動態性和長期性的特征。

上海是全國最早實現排水行業企業化運作的城市，也是全國最早實現投資資金多渠道、投資主體多元化的城市，也是最早進行產權與運營主體分離嘗試的城市。在20年的發展歷程中，傳統的國有排水企業積累了很多經驗，也創造性地形成了特有的運營模式，具備了行業發展和企業發展的競爭優勢。我們必須在保持競爭優勢的基礎上，逐步鍛造以下五個方面的能力，才能在市場化的背景下繼續發揮傳統國有企業的骨干作用，才能在城市發展和排水事業發展中來不斷提升企業的綜合經營能力。

（1）網絡控制能力。市場化條件下設施產權不具有排他性、獨占性，排水設施是通過系統化管理才能實現其社會效益，所以我們的核心能力體現在“點線面”立體管理、“網絡化”管理，其代表的能力應當包括網絡綜合調度能力、網絡智能化能力、網絡資源化利用能力。

（2）設施應急能力。可靠性、安全性是排水設施管理的重中之重，因而運營的應急能力是排水企業的核心競爭力的重要組成，應急能力包括應急物資與器具、應急隊伍管理、應急預案體系等。我們應當要有有主體設施、設備搶修能力的隊伍，以及維護設施、設備的專用工具或專用技術。

（3）技術集成能力。在專業化下的背景下，我們掌握排水設施運營產業鏈上的全部技術是不可能的，也是不現實的，但是我們必須要有產品或技術的集成能力，在掌握產業鏈上最關鍵的部分外，必須向上、向下延展，做好產品與技術的集成。不要花了錢培育了競爭對手，花了錢必須留下我們專有的技術或者專有產品。

（4）成本控制能力。競爭的關鍵是運營的經濟性，控制成本的能力是核心競爭力的關鍵，簡單地說就是如何優化現有設施的成本結構，如何在市場化條件下建立健全運營成本模型，對外我們能報得出經得起競爭的成本與價格。

（5）團隊協作能力。歸根結蒂是掌握這些核心競爭能力的人，只有有競爭力的人才能組成有競爭力的團隊，才能在市場化背景下發揮企業的核心競爭力，才能在排水事業的發展中做實做強企業，員工才能從企業發展中得到自身價值的體現，實現員工與企業成長的“互動”。

4 結語

費制的改革與經營模式的轉換對國有城市排水企業既是一次挑戰，也是一次機遇，國有城市排水企業必須認清形勢才能在改革中掌握主動。實踐證明，以北京排水集團、深圳水務集團等為標志的國有企業集團，正是在城市排水事業的改革中發展和壯大的。有理由相信，在這一輪的城市排水管理的變革中，上海排水企業等傳統國有企業不會喪失機遇，將在城市排水事業的發展中再展雄風。

F272.3

B

1009-7716（2017）11-0104-03

2017-08-28

單翀（1966-），男，浙江紹興人，經濟師，從事企業管理、資產管理、資本運作工作。

10.16799/j.cnki.csdqyf h.2017.11.030