淺談建設工程招投標存在的問題

曾群

（海南公路建設項目管理有限公司，海南 海口 570203）

淺談建設工程招投標存在的問題

曾群

（海南公路建設項目管理有限公司，海南 海口 570203）

我國建設工程招投標雖然起步較晚，但發展很快。在快速發展的過程中還是存在著一些諸如法律法規體系不完善、行政行業主管部門權力集中等問題，就建設工程招投標活動中存在的幾點問題進行了詳細論述，提出了相關的解決措施。

建設工程；招標；投標；問題

0 引言

建設工程招標投標是依據《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）等一系列法律進行的一種市場交易活動，是市場經濟中的一種競爭方式，是深化建筑業改革的一項重大舉措，也是基本建設體制改革的一個突破口。隨著公共資源交易平臺的建立、運行及招投標法律法規制度的健全和完善，工程招投標已逐步走上規范化軌道，并成為治理和預防建設工程領域腐敗問題的有效措施。建設工程招標投標制度在我國已經推行多年，但目前在招標投標執行過程中仍然存在一些問題，制約了建筑市場的可持續發展。

1 招投標過程中存在的問題分析

1.1 法律法規體系不夠完善

目前我國還處在市場經濟體系框架剛剛建立階段，建設工程招投標依據的法律法規內容尚存在不完善的地方，主要體現在兩個方面：一方面是法律法規內容缺乏，需要補充；另一方面是隨著經濟的快速發展，原有的法律法規不適應新的經濟發展環境，需要修改、完善和統一。

多頭立法、條塊分割，下位法與上位法不一致甚至沖突，降低了法律的約束效力。我國招標投標相關的法律法規、規章以及管理辦法等規范性制度文件，分別由全國人民代表大會、國家相關部委、地方人大及政府各級行政主管部門來制定，由于各自角度和立場不同，同時受部門利益影響，造成實際上的多頭立法、條塊分割、部門壟斷，甚至出現下位法與上位法沖突和抵觸，部分部委和地方的招標投標文件與上位法《招標投標法》相沖突，降低了法律的約束力。

1.2 行政、行業主管部門權力集中

目前，在招投標市場中，一些行業和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者，也是代理機構的遴選者，還是許多項目的招標人，同時又是部分投標人的領導者，招標工作的仲裁者。集決策、執行與監督權力于一體，極易在市場經濟中引發權錢交易的腐敗行為。這就導致個別領導和工作人員能很容易地利用手中的權力違規干預和插手招標投標活動，通過權力為自己牟取私利。招投標領域的這種腐敗實際上是一種體制性缺陷所引發的腐敗。

1.3 地方保護主義行為的盛行

《招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》頒布的主要作用是加強建設工程招投標的管理，維護建設市場的正常秩序，保護當事人的合法權益，防止行政干預。但不少招投標活動中地方保護主義行為嚴重，一些地區或部門抬高進入門檻，設下道道難關，排斥外地或外系統的企業。有些省份設置了省級的備案制度，到了地方市縣還有備案制度，甚至還設置了行業的備案制度，除了對投標企業設置的備案制度，對招標代理機構同樣也設置了備案制度，使得招標代理機構的工作重點不在招標服務上，而整天忙于各類備案，導致整體的服務質量降低，沒有達到預期的服務目標。地方保護主義行為不僅直接破壞了項目招投標的秩序，同時也不利于工程建設行業的改革與發展。

1.4 圍標串標屢禁不止

“圍標”是指幾個投標人之間相互約定，一致抬高或壓低投標報價進行投標，通過限制競爭，排擠其他投標人，使某個利益相關者中標，從而謀取利益的手段、行為和現象。圍標行為的發起者稱為圍標人，參與圍標行為的投標人稱為陪標人。圍標是不成熟的建設招投標市場發展到一定階段所產生的，圍標成員達成攻守同盟。通常在整個圍標過程中，陪標人嚴格遵守雙方合作協議要求以保證圍標人能順利中標，并對整個圍標活動保密。圍標成功后，圍標人按照約定支付陪標人好處或利益互換。有時候圍標全過程為圍標人一手操辦，陪標人提供資質、人員和必要條件予以協助。有時候是投標人入圍后將入圍資格賣給圍標人，圍標人借用入圍投標人資格操縱投標，而陪標人保持沉默。

“串標”從廣義上講，顧名思義就是串通投標，即投標人為獲取中標而互相串通、損害項目業主利益，或是投標人與發標人、代理機構互相串通，損害其他投標人或項目業主利益，是招投標領域常見的一種企圖非法獲取中標的行為和現象。狹義上講，“串標”是指除圍標外的串通投標，即排除圍標現象的一般串通投標行為，包括投標人與招標人、招標代理機構之間串通和兩個以上投標人松散型非正當合謀投標。

由于認定圍標、串標事實所需要的證據較難收集，而無論是《中華人民共和國刑法》還是《中華人民共和國行政處罰法》對這種違法犯罪事實的認定，都需要事實清楚、證據確鑿作為前提，再加上圍標、串標者采取的手段都比較隱蔽，只要圍標、串標者之間不發生內訌，最終被依法查處并追究刑事責任的就屈指可數了。圍標、串標現實風險低，風險收益與風險成本比值放大，不少投標人膽大妄為，圍標、串標行為盛囂塵上，導致圍標、串標現象屢禁不止。

1.5 編制投標文件的時間不足

建設工程的評標辦法中，投標人得分值一般由技術標分值和商務標分值組成。由于商務標中的企業業績、信譽、人員等為投標人無法左右的因素，因此投標人一般都把技術標和商務標的報價作為投標文件的重中之重。作為決定投標人競爭能力的關鍵，投標人必須擁有足夠的時間進行斟酌研究以進行投標文件的編制。目前，國內工程招標中，工程量清單招標的應用范圍在不斷擴大，為最大限度地規避工程量計算不準確帶來的風險，投標人必須根據圖紙對工程量清單進行仔細的計算或復核，其工作量相當巨大。同時，由于技術方案的先進性、經濟性、合理性直接影響到投標人的報價、工期等，投標人須對此進行慎重研究。然而，目前部分工程項目，特別是個別所謂“政治工程”，招標單位往往迫于行政命令或其他方面所要求的工程進度的壓力，將投標文件的編制時間規定剛好定在《招標投標法》的最低要求：自招標文件開始發出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于20 d。更有甚者，在投標截止日期前幾天，通知投標人設計文件或工程范圍已進行變更，而建設行政主管部門對此監督不嚴，執法不力。由于沒有合理的編制投標文件的時間，投標人只能對企業過去工程的投標文件中的技術方案或有關資料進行組合，從而使技術方案近乎于程式化、標準化，失去技術方案應有的針對性。

1.6 專家評標時間不足

一般情況下，中小型工程有效的投標文件有3～6個，甚至更多。而對大型工程，特別是采取公開招標的項目，評標專家評審的投標文件數量很多。目前中小型工程的評標時間約為半天至一天，專家對每個投標單位的投標文件的評審時間不超過1 h；大型工程的評標時間為2 d左右，專家對每家投標單位的投標文件的評審時間不足2 h。而投標單位僅施工組織設計就長達數十頁甚至上百頁，因此在如此倉促的時間內，評標專家很難對各家的投標文件做出全面的評審，因而很難實現招標工作中所要求的“擇優選擇中標人”原則。

1.7 不平衡報價難以避免

不平衡報價是指在總的報價固定不變這一前提下，相對于正常水平，提高某些分項工程的單價，同時降低另外一些分項工程的單價。不平衡報價法為有經驗的投標人常用的一種投標策略，其目的是：早收錢，以利于中標人盡早收回資金并加大現金流量，減少貨款利息及利息支出，甚至獲得存款利息；多收錢，通過策略性地降低實際施工時數量可能減少的分項單價，提高實際施工實施時數量可能增多的分項工程單價，增收創利。投標人不平衡報價策略的運用將增加其收益，另一方面則勢必給投資者帶來損失。評標委員會如果發現投標人存在不平衡報價的情況下，會要求投標人予以澄清，但由于前面所述的評標專家評審時間不足、專家能力不夠等方面的原因，投標人的不平衡報價往往很難被發現。

1.8 信用體系的不完善

招投標活動中之所以會屢屢出現出賣企業資質，采取掛靠、借用施工資質投標現象，其中一個重要原因是整個招投標市場信用大環境的缺失，誠信體系建設滯后。對于優質的守信用的企業，政府扶持政策不明朗，而不誠信的企業卻能夠以較低的成本得到豐厚的回報，無法真正落實保護和鼓勵守信者、懲戒失信者。招標方、招標機構、投標方、評標專家等參與各方的誠信數據不能及時得到整合和交流，缺少能夠獨立進行信用評價的中介機構，信用評價標準難以制定，評價結果得不到很好運用。

我國目前還未建立起與社會主義市場經濟體制相適應的信用體系，信用法制建設還處于探索階段，還沒有一套規范的、完整的企業信用建設的法律法規體系，缺乏有效約束信用缺失行為的完善的法律法規制度，使得信用缺失行為和投機行為有機可乘。

信用體系建設標準各異，信用信息分割。當前信用體系的建設和管理大多處于各自為政狀態，缺乏統一的征信機構，信用評價分散且規范性差、隨意性大。政府部門、金融部門、行業協會、研究機構都在做企業信用方面的評價和發放證書與牌匾，缺乏統一標準。這種情形，一方面使企業無所適從，不知所措；另一方面也使社會公眾無所適從、眼花繚亂。由此可見，構建一個完善的信用評價和監管體系已成為規范招投標市場秩序的當務之急。

2 工程招投標存在問題的解決措施

2.1 健全招投標運行體系

要健全招投標體系，必須設置科學有效的招投標運行制度。如設立招投標信用體系，對于信用違規的行為已經發現應記入信用檔案，并作為以后投標的重要考核依據；設立投訴舉報制度，查處招標投標中違法違規行為，達到監管的目的。一套科學有效的招投標運行體系，能創造一個健康的招投標運行環境，對保證工程建設效益起到事半功倍的效果。

2.2 增強政府監管制約機制，強化監管意識

首先，實施全過程監管，積極調整或轉變政府監管方式，把監管工作貫徹到招標文件的制定、開標、評標、定標等全過程，實施事前、中、后監督相結合的方式；其次，創建招投標監管信息平臺，實行“陽光操作”，保證公告信息的及時與準確，杜絕信息發布的暗箱操作；再次，加強監管制度，結合本地區實際情況，建立健全各種操作性強的規范性配套制度，形成全面、高效的監督機制；最后，從提高監管人員思想素質、專業知識、創新意識上下功夫，加強監管機構的自身建設。

2.3 強化招投標管理，嚴格依法招標

（1）增強法律意識。各級建設行政主管部門和招投標監管部門，要加強對《招標投標法》等法律法規的學習，努力提高整體素質，增強法律意識，增強責任感，把招投標工作放到重要位置，真正做到知法懂法、自覺守法、嚴格執法。

（2）規范市場準入行為。對于公開招標項目，招標人不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標人參加投標活動，不得自行推薦投標入圍單位；在招標公告、資格預審文件和招標文件中不得人為設障礙。

（3）加強對招標代理機構監管。嚴格招標代理機構備案準入制度，對于沒有國家和有關建設行政主管部門認定資格和年度信用評價為不合格的代理機構，堅決禁止從事工程招標代理業務，嚴厲打擊招標代理機構越級、掛靠等違法違規行為。

2.4 細化評標辦法，規范評標專家管理，保證評標質量

根據工程規模、性質的不同，細化評標辦法，最大限度地減少人為因素影響，保證評標工作科學、合理、公正、透明；對于具有通用技術、性能標準或者招標人對其技術、性能沒有特殊要求的工程項目，采用經評審的最低投標價法評標；對于技術、性能有特殊要求，難度較大的工程，采用綜合評估法評標；對于采用工程量清單計價的招投標項目，要求招標人設立招標控制價，并結合具體實際，確定招標控制價浮動標準。

加強對評標專家的管理，增強職業道德精神，嚴格專家資格認定，試行持證上崗，并實現全國評標專家資源共享。對評標專家進行動態管理，實行清出值，對評標中不認真、職業道德差的專家要嚴肅處理，嚴重的取消評標資格并從專家庫中清出。

3 結語

綜上所述，建設工程招標投標活動要達到“公開、公平、公正、擇優”的目標，建立合理、完善、配套的法規制度，推進信用體系的建設是首要任務。還要明確監督執法工作的職責、職權，以及多個主管部門的協同合作，才能從根本上解決建設工程招標投標活動中存在的問題。

[1]陽光時代律師事務所.工程建設項目招標投標法律實務問題解答與案例評析[M].北京：中國建筑工業出版社，2012.

[2]中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組，國務院法制辦公室.工程建設領域突出問題專項治理法律政策指導[M].北京：中國法制出版社，2009.

F284

B

1009-7716（2017）09-0164-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.09.050

2017-04-11

曾群（1981-），女，海南樂東人，工程師，從事道路與橋梁工程合同管理、招投標、計量工作。