港澳兩地養老金制度的比較

【摘要】養老金制度被公認為必須體現公平性，同時強調效率的價值和原則。除了在價值觀念上，也需顧及養老金制度的充足性、可承擔性、穩健性及可持續性的指標。本文將從這些角度，比較澳門和香港兩地的養老金制度。

【關鍵詞】養老金制度 持續指標 價值觀念

一、背景

隨著人口老齡化的全球趨勢，以及澳門和香港兩地貧富懸殊進一步拉大，使兩地老人貧窮問題備受關注。同時，適逢澳門正加速改革養老保障體系，以及香港即將全面檢討強積金制度的運行情況，透過兩地養老金制度的比較可以提供互為借鑒的機會。港澳兩地都分別建立了符合自身社會經濟環境所需的養老金制度，兩地的體系基本以保障長者能過上滿足基本需要的晚年生活，而不至于陷入貧困之境，而且，兩地現行的養老金制度均主要以市場和家庭作主導。

雖然港澳兩地受其獨特的社會、經濟、政治因素影響而構建各具特色的養老金制度，但兩地有極相近的歷史及文化背景。縱觀各國養老金制度的建立均以體現公平、效率、充足性、可持續性及穩健性為共同目標，因此，兩地養老金制度間存在很高的可比性。本文的目的除了比較兩地養老金制度的相似與不同之處，也希望以公平、效率、充足性、可持續性及穩健性來比較兩地體系的優點與不足，期望可以更清晰論述兩地養老金制度的發展路向。

二、體系性比較

（一）公平性

在澳門，主要承擔養老保障的第一層保障的社會保障制度非世界銀行倡議的模式，改革前的制度是以“所有工人”為保障對象，不過經20多年的實踐，除了出現了實際上未完全保障到“所有工人”的困境，也出現了一些新的保障問題，如家庭主婦、殘疾人士的養老問題。而新制度提出年滿22歲的永久性居民可加入，這無異于全民保障。縱使如此，現行制度的第一層保障的安排仍未解決縱向不公平的情況，而可能出現累退性問題。此層保障的融資方法主要來自參與計劃人士劃一供款，這供款方式忽略了高收入階層和低收入階層不同的特質：首先，高收入階層接受教育時間較長，較遲進入勞動市場，高收入階層相應供款年期較短；第二，高收入階層因較易獲得更好醫療服務及其相關信息而預期壽命較長，在此退休保障模式下將收取較多退休金；第三，從精算學角度來看，其中時間成本是精算學重點考慮之一，在調整了時間成本下，即使有最高供款年期（30 年），低收入階層整體供款仍較高，因低收入階層的折現率一般亦較高。所以，不論舊制或新制劃一供款的安排，都沒有考慮高、低收入階層的差別，這特點明顯地偏離第一層保障的原則，同時很少政府在第一層退休保障中推行此類供款模式。

在香港，普通高齡津貼的對象是針對65～69歲之間而收入及資產并沒有超過規定限額的老年人，高額高齡津貼則是所有70歲以上的老年人，但無需資產審查，兩種津貼都劃一發放1000港元。香港特區行政長官曾蔭權原想在對70歲或以上的申請高齡津貼者加設審查機制，原因是人口日趨老齡化，而財政資源有限，有需要考慮將資源分配給最有需要者。實際上，這可看成是考慮縱向公平和代際公平的做法，但各界卻一致認為此做法出現不公平情況，一方面對加入新制的年滿70歲的老年人說來可能因未符資格申請綜援，而高齡津貼將作為其經濟來源的一種，若要引入審查制度，無疑是奪取了將來的老年人其一部分的生活來源，但現時已享用高齡津貼的老年人仍可繼續享有此權利。另一方面，此舉被認為高齡津貼違反“敬老”原意，對有一定經濟能力的老年人不公平。而這兩種說法被看成有違橫向公平的理念，故此最后此計劃被擱置。

（二）效率性

與香港相比，澳門特區政府現階段對非強制性公積金制度傾向集中處理。這種處理雖然可使行政費及管理費隨著公積金計劃的規模加大，而使相關平均支出顯著下降，此外，還可增加買方對服務提供者的叫價能力。可是，非強制性公積金作為退休保障的第二層保障，政府只提及了覆蓋對象、資金來源和政府財政資助的分配及資金的管理等方面，至于在投資策略會否因人而異、戶口資金運用、投資工具種類、如何有效監察政府運作以防止政府在未經參與人同意下更改投資策略及金融產品等問題的討論鳳毛麟角。在香港，強積金計劃的設計頗具有“香港特色”，它致力于“建立效益效率兼備的制度，以審慎的方式規管及監督私人托管”。雇主和雇員的供款都歸雇員本人，雇員有權選擇計劃的成分基金。這種制度安排有利有弊。其益處在于由個人進行投資選擇，將來也容許雇員的供款“半自由行”，即每年可以至少一次將強積金戶口已供的雇員供款轉至自選的受托人公司，并由強積金局進行監督監管，目前基金透明度和投資的效益效率都較為理想。其弊端則在于個人也相應承擔了過多的責任，甚至是風險。例如強積金制度經受過全球金融市況逆轉的危機。至2010年3月31日，強積金制度扣除費用后的年率化回報為30.1%，但是上一年的回報則為-25.9%。不過強積金制度的總投資回報率迄今尚可，截至2009/2010財政年度終結的凈年率化回報為4.8%。32另外，強積金采用退休時一次性支付的方式，而不是按月發放，也就是說退休人士需要自己承擔長壽風險、通貨膨脹風險以及低回報風險。

（三）充足性

關于澳門養老保障充足性的討論，主要集中在供款金額和領取金額是否充足的問題上。在供款金額方面，現時社會保障基金中每月供款由雇主和雇員共同承擔澳門幣45元。然而，當受益人退休后，卻可每月領取2000元，其爭議在于：一是受益人的供款未必與其薪酬有直接關系，每位受益人不論收入高低均采定額供款制度，并不能體現財富再分配的社會保險精神。二是每月供款45元微不足道，供款只占每月收入中位數的0.005%，與發放金額2000元的水平顯然不成比例。曾有學者計算，以供款30年算，在各種條件不變下，合共供款16200元，并以當時養老金發放金額1700元的水平，只需9個月即可全數取回。在領取金額方面，不少本地學者都認為養老金和經濟援助金額都較低。參照社會工作局的最低維生指數，現時以一人家庭為例，養老金和援助金額分別占每月收入中位數的22.2%和30.7%，國際標準一般認為援助金額應為個人每月收入中位數的1/2到2/3。關于中央公積金制度仍處于建立階段，在這一層保障上，澳門現時未能與香港作出比較。

在香港，39%的綜援受助人是長者。到2009年中，60歲及以上老年人口約為1226900人36，當中約15%為高齡人士，大概每6位老年人中就有1位是依靠綜援金生活。但是，綜援終歸只有社會安全網的作用，只能保障最基本的生活。綜援所能提供的資金非常有限，60歲及以上的老年人根據其殘疾程度而獲發不同的金額，如殘疾程度達50%的單身人士和家庭成員分別獲2590港元和2445港元，殘疾程度達100%的分別為3140港元和2775港元，需要經常護理的分別為4420港元和4050港元，并不能夠提供給老年人充足體面的生活。但是有加入強積金制度也不代表高枕無憂，其替代率也是一個不容忽視的問題。一般來說，強積金是否足夠作為退休生活費，最重要的決定因素是供款年限，也就是說，儲蓄時間越長，其替代率也就越高。迄今強積金計劃運作只有10年，而一個退休金計劃的成熟通常需要30～40年，而此前香港并

沒有類似的強制性退休金計劃，因此它很難保護現時的老年人和即將步入老年的就業人口。

（四）穩健性

在不少中央公積金制度中，政府都有確保的回報率，因而衍生了現時較常討論的潛在性負債（contingent liability），情況有如現在“歐豬五國”，需要在經濟不景時大幅舉債以處理是次金融海嘯，以穩定經濟發展和社會不安。不少學者常用私人機構及公營機構來比較整體營運成本，往往得到的答案是公營機構最為理想，但是實況又會否忽略一些重要成本呢？例如潛在性負債、官僚運作、角色沖突等問題。

在澳門，不少學者注意到香港強積金制度的情況，因而增加了對非強制性公積金制度可持續性的關注度。與香港相比，澳門政府本身仍未有一套完善的財政儲備系統，更遑論通過一套儲備金系統來應付潛在負債風險。而且，政府現時只初步提出的投資對象只有金融產品，而這些金融產品本身波動性較大，政府如何減低因投資市場波動，從而增加制度的穩健性是一個值得探討的問題。其次，與其將政府收入撥入非強制性公積金制度，倒不如考慮一并撥入第一層保障，加強第一層保障的穩健性，亦可進一步清晰第一層與第二層保障的功能和作用。

在香港，嚴格來講強積金不具有社會保障性質，而是一個強制儲蓄計劃，幫助就業人口為退休后的生活進行儲蓄，具有對個人一生中的收入和支出進行調節和再分配的功能。由于該體制采用完全資金積累制，如何減少由個人承擔過多風險的情況，特別是反思強積金制度經受過全球金融海嘯造成的經濟大波動的影響，這將是香港檢討該制度時需要深思的問題。

三、總結

盡管港澳兩地都可稱為富裕地區，可是經濟規模小及極受外部經濟環境影響，而養老金制度的支出卻甚為固定，甚至易放難收，具有不可逆性，使兩地政府都不敢輕易改革養老金制度。而且養老金制度并不只是一個普通社會政策，當中涉及層面遠較我們所想象的深而闊，相信仍需各方面學者共同合作，方能取得社會各方面共識。

參考文獻

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[4]周永新，趙環.香港社會保障所需要的改革[J].兩岸社會保障問題與改革.2010.

基金項目：天津市哲學社會科學規劃課題《中國城市居民養老服務體系研究——以天津市為例》（TJYY15-022）。

作者簡介：李樹生（1978-），男，漢族，天津人，任職于天津工業大學，研究方向：人口經濟、微觀計量經濟學。