當前商業銀行參與PPP融資項目存在的問題及建議

陳文杰　常卉頡

【摘要】本文通過對南寧、柳州的PPP融資項目開展調查發現，PPP儲備項目陸續完成招標，但從當前PPP項目推進及資金落實情況來看，主要存在商業銀行前期營銷工作跟進難、商業銀行參與項目運作周期偏長、商業銀行參與難度大和項目資金多以債權融資為主等問題，基于問題分析，提出相關對策建議。

【關鍵詞】PPP模式 PPP項目融資 PPP項目營銷

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）的出臺，地方政府舉債融資機制進一步規范，使用政府和社會資本的合作模式（以下簡稱“PPP模式”）得到進一步推廣。在當前經濟社會背景下，隨著在我國PPP儲備項目大量推出和逐步招標，研究商業銀行參與PPP項目融資具有重大意義。

一、PPP項目推進情況

（一）項目陸續完成招標

從對南寧、柳州PPP項目調查情況看，截至2016年上半年，南寧市已落地PPP項目2個（那考河和快速公交BRT），項目總投資共計21.2億元；柳州市已落地PPP項目4個（官塘大橋、蓮花大道、勝利路工程和五岔口工程），項目總投資共計33.55億元。

（二）落地項目行業分布較為單一

雖然目前自治區層面已征集了180個擬采用PPP模式建設的重點項目，但是真正實現落地的涉及保障性安居工程、醫療、養老、教育、旅游、科技、能源等領域的項目較少。以南寧、柳州為例，南寧落地項目為竹排江上游植物園段（那考河）項目和南寧市快速公交（BRT）試點工程項目，柳州落地項目為官塘大橋建設、蓮花大道建設、勝利路工程改造和五岔路口工程改造項目。從落地項目行業分布看，除那考河項目屬于生態建設和環境保護類以外，其余5個項目均為交通類項目。

（三）落地項目主要采用BOT模式運作

從南寧、柳州儲備和落地PPP項目看，儲備項目主要有BOT模式（即建設-經營-移交）、TOT模式（移交-經營-移交）、BOO（建設-擁有-經營）三種模式，但目前落地的6個PPP項目采用的運作方式均為BOT模式。

二、商業銀行參與PPP項目融資存在的問題

（一）商業銀行前期營銷工作跟進難

以柳州市為例，2016上半年，柳州市商業銀行已授信各大項目38個，項目放款共計約120億元，預計下半年對42個項目投放資金約160億元，而目前柳州市商業銀行授信的PPP項目數量僅占授信總項目數的10.5%。由于PPP項目推動力度不足制約了商業銀行對PPP項目的前期營銷及跟進工作。據了解，部分商業銀行反映拿到政府相關部門公布的PPP項目名單后立即組織推動工作，有意向參與融資并給予信貸支持，但具體商談融資項目時遇到困難較大，甚至很難找到項目主要負責人，導致原儲備項目不了了之。如某商業銀行反映，PPP項目自推出以來就積極極參與運作，但在具體實施階段，卻很難找到相應的對接部門和相關責任人，導致PPP項目前期營銷工作無法跟進。

（二）商業銀行參與項目運作周期偏長

由于PPP項目涉及政府、銀行、企業等諸多單位利益，因此需經過多次協調、磋商才能達成一致意向。項目涉及的金額巨大，政府和銀行方面均需要經過層層上報和審批，才能正式確立項目；項目正式確立后，資金的落實又需等待一定時間。據財政部門反映，PPP項目從審批到落地要經過5個階段19個步驟，程序復雜。PPP項目審批、決策周期較長，大部分項目仍處于前期準備階段，完成前期論證、社會招標等流程的成熟項目較少，進入融資階段的PPP項目更少，導致商業銀行從項目接洽到授信放款的運作周期偏長。以柳州市為例，目前已完成招標的4個項目中，商業銀行參與運作周期超過半年的項目有2個，其中的1個目前尚未實現放款。

（三）項目特點導致商業銀行參與難度大

調研發現，PPP項目融資多是由SPV（特殊目的公司）以特許經營權向商業銀行進行融資，無地方財政和土地抵押擔保，依靠項目現金流覆蓋貸款本息，且存在項目貸款投向數額較大、投資回報期限較長等特點，導致商業銀行參與PPP項目需承擔較大不確定性風險，在成功案例和經驗有限條件下，商業銀行參與PPP項目的積極性有待提高。在對兩地市22家商業銀行的問卷調查中顯示，81.8%的商業銀行目前尚未參與PPP項目（在未參與項目的商業銀行中，88.9%的商業銀行表示目前暫無意向參與項目）；其余18.2%的商業銀行已經參與的PPP項目大多處于組織材料或報上級行初步審批階段。

（四）項目資金多以債權融資為主

從當前落地的PPP項目來看，項目投資資金主要由政府參與資金、社會參與方自有資金、銀行固定資產貸款、基金等構成。其中社會參與方自有資金比例較低，銀行固定資產貸款占比較大，如柳州市勝利路和五岔口工程2個PPP項目中，其項目以基金方式對接的股權融資和固定資產貸款授信額度分別占總投資的54.1% 和84.3%。項目資金以債權融資為主有兩個缺陷，一是占用商業銀行大量的信貸資金，將風險轉移到商業銀行中；二是與PPP強調的社會資本主導投資運營、提高服務效率質量原理目標并不契合。

三、政策建議

（一）完善項目信息共享機制

一是建議建立政銀企交流平臺，定期舉辦政府、企業、商業銀行溝通協調會，確保PPP項目信息暢通，吸引民營資本參與；二是及時公開入庫的PPP項目詳細信息，確保商業銀行能盡早做好項目前期論證、采購、合同起草等前期準備工作，確定項目合作伙伴，以便能針對PPP項目融資特點，制定配套融資計劃。三是大力推廣商業銀行參與的示范性項目，打消商業銀行參與的顧慮，提高參與的積極性。

（二）縮短審批周期，形成項目協調機制

一是適當簡化PPP項目審批程序，對于集中推出的市政、交通等幾大類PPP項目，形成審批標準，建立審批綠色通道，縮短審批周期；二是建議牽頭建立由財政、發改委、人民銀行等部門組成的PPP項目工作小組，形成聯合審批機制，使之在項目儲備、項目遴選、項目推介、伙伴選擇、合同管理和簽訂、項目貸款等方面發揮積極作用。

（三）加強政策協調統籌

建議落實好財政支持，完善以財政獎補PPP融資支持基金、示范項目建設為主的政策體系，使得PPP項目的社會資本方能夠接受商業化利率要求。

（四）充分發揮各類基金的積極作用

建議加大力度發展股權引導基金，通過引導設立產業投資、城市發展等各類基金，以資金找項目、推項目，優化PPP項目融資結構，促進PPP項目模式多元化發展。

作者簡介：陳文杰（1986-），男，廣西桂林人，中國人民銀行柳州市中心支行經濟師，經濟學碩士，研究方向：貨幣政策與金融市場；常卉頡（1988-），女，四川成都人，廈門大學經濟學院博士研究生，研究方向：馬克思經濟學、企業理論。本文僅代表作者個人觀點，不代表作者所在單位意見。