WHO食品安全事故管理制度探析

摘要：全球食品安全事故管理制度對于保障全球食物安全起著非常重要的作用，該領域國際軟法的興起，彌補了全球食品安全監管的軟肋，WHO在這一領域有著尤為特殊的貢獻，由國際軟法構建的WHO食品安全事故的監測、應變和處理機制對防治全球性食品安全事故以及維護人類生命健康發揮了重要作用，但其具有明顯的臨時性、倡導性等“軟性”特征。基于國際軟法理論的發展及食品安全全球治理的現實需求，應當從完善WHO食品安全監管領域國際軟法的角度推動現行全球食品安全事故管理制度的完善。

關鍵詞：WHO；國際軟法；食品安全；事故管理

中圖分類號：D990文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2017）03007707

在全球治理邁向法制化的進程中，對國際社會諸多行為體及其行為的規范離不開各種國際規則。主要由習慣國際法和國際條約法組成的國際“硬法”（International Hard Law）在國際法律秩序的構建上發揮著主導作用，但其具有固有的缺陷和不足。晚近興起的國際“軟法”（International Soft Law）在全球治理中發揮了積極的補充效能，對國際法律秩序的構建起到了填缺補漏的作用。可以說，在當今世界，以國際條約法和國際習慣法為主體的國際硬法構成了國際法治的“主架”，而國際軟法則構成了國際法治的“支架”[1]。 二者相輔相成，共同構筑了完整的國際法治理體系。

近年來，食品安全問題在全球范圍內方興未艾，由防治食品安全事故構成的食品安全事故的事前預防和事后管理制度成為防治食品安全事故的重要機制。基于食品安全監管事項的主權性，各主權國家制定的食品安全監管規范都是以本國為出發點，難以有效抑制和消除全球性食品安全事故的發生；同時，傳統國際硬法在這一領域也鮮有突破，國際軟法的興起彌補了食品安全全球治理這一軟肋，填補了全球食品安全事故管理領域的法制空白，為有效監測、應對和處理全球性食品安全事件發揮了重要的作用。

本文主要以WHO食品安全事故管理制度為切入點，探討對食品安全事故的監測、應變和處理領域的國際軟法，分析了這些國際軟法構建的全球食品安全事故管理制度。雖然這一制度目前表現出明顯的“軟性”特征，但這一制度的構建利用了國際軟法的優勢，對于降低食品安全事故對人們生命、健康的危害與妥善處理食品安全事故均具有重要的意義。

一、食品安全事故管理領域國際軟法的興起

近年來，國際軟法在全球食品安全治理、人權以及環境保護等領域突破了傳統國際法發展的桎梏而得到了迅速發展，成為國際法治發展的一個新亮點，推動了國際法治的發展。全球食品安全治理領域國際軟法的出現既克服了傳統國際硬法的桎梏，又化解了對食品安全進行統一監管的困境，是全球食品安全治理法食品安全事故管理的一個飛躍。

（一）食品安全事故管理領域國際軟法興起的原因

在全球食品安全治理領域國際軟法的勃興主要是由于新興的國際軟法既克服了傳統國際法治發展過程中遇到的困境，又迎合了食品安全全球治理本身特殊的需求。

首先，食品安全事故管理領域的國際軟法克服了傳統食品安全治理國際硬法發展遭遇的桎梏。傳統意義上的國際法即國際硬法，其主要由國際條約、國際習慣、一般的法律原則等構成。由于受到認可國數量、本身嚴格的執行程序等因素的制約，傳統國際硬法的發展有著難以克服的障礙，特別是在主權性很高的一些領域（如婚姻家庭、國內司法等）其發展更是遲滯[2]。食品安全治理由于傳統上屬于

一國內部事務，食品安全的治理更多地涉及到國內的司法與執法問題，因此國際硬法在這一領域的發展舉步維艱。而食品安全領域內國際軟法的興起彌補了上述國際硬法發展過程中的不足，特別是對食品安全事故管理這一非常重要但又在國際法治協調與統一過程中最為艱難的領域進行了拓展。

其次，食品安全事故管理領域國際軟法契合了食品安全全球治理的需求。隨著全球化進程的加速推進，全球范圍內人員、貨物流動日益頻繁，食品安全問題的國際性特征越來越明顯，一個國家或地區的食品安全事件極易發展成為區域性或者全球性的公共安全事件。因此，需要國際法制來控制和協調各國的食品安全監管法制[3] 。但由于各主權國家的食品安全立法都是以本國的情況和利益為出發點，對其他國家和國際食品安全考慮不周嚴，況且食品安全監管領域各國法制存在的差異較大，現行食品安全監管法制難以有效地抑制全球性食品安全事故的發生，因此需要國際法制對各國的立法進行協調，共同應對全球性食品安全問題。以國際組織的形式用超越主權國家的方式制定的食品安全事故管理制度，能夠獲得更多國家的認可，同時由于食品安全事故國際軟法的靈活性、專業性等優勢，其構筑的全球食品安全事故管理制度契合了食品安全全球治理的需求。

可以說，國際軟法以其靈活的適用方式與內容的專業性等特征既克服了傳統國際硬法發展的桎梏，又彌補了食品安全全球治理的軟助，全球范圍內食品安全治理特別是食品安全事故管理領域內的國際軟法一經產生便獲得了快速發展。

（二）WHO主導的全球食品安全事故管理制度的出現

全球食品安全事故管理領域國際軟法的制定主體是不同類別的國際組織，這些國際組織既有專業性的國際組織，又有區域性國際組織，還包括非政府間國際組織。其中，WHO、WHO與FA以及WHO與FAO聯合建立的CAC制定的國際軟法在全球食品安全事故管理中發揮了尤為突出的作用[4]。

WHO及其相關國際組織制定的碎片化的全球食品安全事故管理國際軟法也不拘一格，根據其表現形式大致可以分為以下四類。

第一，指導建議類食品安全事故管理國際軟法。食品安全事故管理國際軟法制定主體通過其章程賦予的權力一般通過指導建議的形式向其成員發布食品安全管理的行為規則，倡導其成員的行為。盡管這些指導建議對成員不具有法律約束力，但成員通常會對此給予尊重和執行。這類國際軟法規范主要有：CAC在1995年制定后經2013年修訂的《食品安全緊急情況下信息交流指南》（Guidelines for the Exchange of Information in Food Safety Emergency Situations）；CAC在2003年通過的《危害分析及關鍵點控制（HACCP）體系及其應用指南》（Hazard Analysis and Critical Control Point System and Guidelines for Its Application）；WHO在2008年通過的《食品恐怖威脅：建立并強化預防和回應體系指南》（Terrorist Threats to Food-Guidelines for Establishing and Strengthening Prevention and Response System）；FAO與WHO在2007年發布的《安全制備、貯存和操作嬰兒配方奶粉指導原則》（Guidelines for the safe preparation，storage and handling of powdered infant formula）；FAO與WHO于2010年通過的《關于建立國家食品安全應急反應計劃的指南》（Framework for Developing National Food Safety Emergency Response Plans）；FAO與WHO在2012年制定的《發展與改進國家食品召回體系的指南》（Guide for Developing and Improving National Food Recall Systems）；FAO與WHO發布的《保障食品的安全和質量：強化國家食品控制體系指南》等[5]。

第二，行動計劃類食品安全事故管理國際軟法。這類國際軟法一般是國際組織對自身在食品安全事故管理領域行為的規劃，即國際組織在未來一段時間內計劃在食品安全事故管理領域內采取的行動。比如，WHO在2001年發布的《WHO全球食品安全戰略：增進健康需要更加安全的食品》；CAC在2008年發布的《2008-2013年戰略規劃》；FAO與WHO在2010年聯合發布的《關于建立國家食品安全應急反應計劃的框架》（Framework for Developing National Food Safety Emergency Response Plans）；FAO與WHO在2010年制定的《食品安全緊急預防系統戰略計劃》（Emergency Prevention System for Food Safety Strategic Plan）等都是行動計劃類的國際軟法。

第三，原則宣言類全球食品安全事故管理國際軟法。原則宣言類的全球食品安全事故管理國際軟法一般不規定具體的食品安全事故管理行為規則而重在體現某些新價值，表明國際組織及其成員的某些共同意愿，有肋于協調國家意志，為將來相應的全球食品安全事故管理法律規則的發展奠定基礎。比如，CAC在1995年通過的《食品進出口認證與檢驗原則》（Principles for Food Import and Export Inspection and Certification）；WHO與FAO在2007年發布的《關于食品安全的框架文件》等都是關于食品安全全球治理的原則或宣言。

第四，食品安全標準類全球食品安全事故管理國際軟法。食品安全標準類全球食品安全事故國際軟法在食品安全事故管理領域的重要性更加突出，該類國際軟法主要包括兩類：一類是食品質量標準類國際軟法，如CAC于1985年通過的《預包裝食品標識法典通用標準》（Codex General Standard for the Labeling of Prepackaged Foods）；《專用膳食預包裝食品標識與聲明的通用標準》（General Standard for the Labeling of and Claims For Prepackaged Foods for Special Dietary Uses）等，這些標準是檢驗食品能否進入國際市場，獲得國際認可的通行證。另一類是食品安全事故處理標準規范[6]，此類標準對于正確、合理地應對、妥善處理食品安全事故具有更重要的意義。

由以上不同類別、不同表現形式且內容龐雜的食品安全事故管理領域的國際軟法，構成了食品安全事故管理制度的法律淵源，共同規范著國際間食品安全事故管理行為。

二、WHO食品安全事故管理制度的主要內容和特點

食品的安全是由食物鏈各個環節的安全所造就的，食物鏈既復雜又冗長，因此食品安全事故管理制度既包括宏觀性的食品安全事故制度構建，更重要的是微觀的食品生產、流通等各個環節食品質量的保障制度[7]。由WHO制定的各種不同表現形式的食品安全監管相關國際軟法構建的全球食品安全事故管理制度呈現出獨特的特征，各個國家對其實施也各具特色。

（一）WHO食品安全事故管理制度的主要內容

由WHO主導制定的國際軟法構建的全球食品安全事故管理制度主要包括三個方面的內容：全球食品安全事故的監測體制；全球食品安全事故的應變機制；全球食品安全事故的處理機制。

第一，全球食品安全事故監測體制。全球食品安全事故的監測即指由相關的機構依據相關的國際軟法，運用特殊的設備和方法對食物鏈各個環節有可能危及全球食品安全的因素進行監測，以提前發現這些危險因素，防止全球性食品安全事件的發生。

國際軟法有關這一制度的設立主要規定在《全球食品安全戰略草案》和《國際衛生條例》中。依據《全球食品安全戰略草案》第三編規定，各會員國應當建立食品安全事故監測體制。《國際衛生條例》第二編就有關公共衛生事件的監測、通報、信息共享、各國間的磋商、事故的確定與應付以及國際間的合作等進行了規定，第三編就有關發生公共衛生事故后應當采取的臨時及長期建議進行了規定。對于食品鏈上各個環節食品質量的保障和危險因素的檢測，則在不同的國際軟法中涉及，如《危害分析及關鍵點控制（HACCP）體系及其應用指南》對食品生產各個環節危險的規定與控制，如果違反將很有可能引起食品安全事故，因此應當重點的監測；《食品安全緊急預防系統戰略計劃》就國際范圍內食品安全事故檢測階段出現的食品安全事故的應對與處置進行了系統性的規定；《保障食品的安全和質量：強化國家食品控制體系指南》就食品安全監管中各個國家內部食品安全控制體系進行了倡導性的規范；《關于建立國家食品安全應急反應計劃的指南》就各個國家內部建立食品安全應急機制，處理食品安全事件進行了規定[8]。

第二，全球食品安全事故應變機制。全球食品安全事故應變機制是指在全球性的食品安全事故發生后，為了把事故的影響降到最底點并防止危害的繼續擴大而通過對食品安全問題的監測、追蹤、量化分析、信息通報、預報等建立起一整套針對食品安全問題預警的功能系統。

依據《國際衛生條例》第三編建議部分對食品安全事故的應對的規定，有關發生公共衛生事故后各國應當采取的臨時及長期建議進行了規定，包括各個國家在發生食品安全事件時要及時向WHO進行信息通報與披露，同時應當查明相關食品是否有出口行為，如果有，應當查明去向以便追溯；《關于建立國家食品安全應急反應計劃的指南》就各個國家內部建立食品安全應急機制和處理食品安全事件進行了規定；《食品安全緊急情況下信息交流指南》就食品安全事故發生時，信息的交流與通報進行了規定。

第三，全球食品安全事故處理機制。全球食品安全事故的處理機制是在全球性食品安全事故發生后，為了有效、及時地應對食品安全事件，降低食品安全事件對人類生命和財產的損害以及防止食品安全事件的擴大與惡化而妥善處理由食品安全事故引起的后續事項的制度。

這一制度主要規定在世界衛生組織《全球食品安全戰略草案》和《發展與改進國家食品召回體系的指南》之中。依據《全球食品安全戰略草案》第四編對食品安全事故發生后，各會員應當如何應對事故，以及應對事故的方式、手段進行了規定，主要內容包括：事故通報、醫療手段、食品召回等內容；《發展與改進國家食品召回體系的指南》專門針對食品安全事故處理過程中問題食品的召回制度進行了規定，明確了各國在食品召回過程中應當采取的措施、對消費者的補償、對召回的問題食品的后續處理。

可以說，通過不同類別國際組織的努力，在全球范圍內基本建立了一個松散的食品安全事故管理法制網絡，全球性食品安全事故的監測、應對和處置基本上做到了有法可依和有效管理。

（二）WHO食品安全事故管理制度的特點

食品安全事故管理制度就是對食品安全事件進行檢測、應變及處理的制度，基于其軟法性和發展階段的限制，呈現出“軟性”的特征。依據WHO主導制定的國際軟法建立的“軟性”全球食品安全事故管理制度具有以下特征。

第一，全球食品安全事故管理制度的臨時性。此類條款的適用是在食品安全事故發生之后才援用的，正如食品安全事故的發生具有偶然性一樣，此類條款的適用也是偶然的；同時，當食品安全事故被解決時，此類條款在平常的食品貿易等環節也不會運用，所以說此類條款具有臨時性。

第二，全球食品安全事故管理制度的應急性。食品安全事故應對和管理條款是在食品安全事故發生后緊急采用的，由于一般的食品安全事故具有緊急性、致使性的特點，而此類條款是為了解除或者緩解此類緊急情況而采取的措施。因此，此類條款具有應急性的特征。

第三，全球食品安全事故管理制度的管理性。食品安全事故的管理往往需要政府部門的有力領導和管理。因此，此類條款一般規定的是有關食品事故處理過程中政府部門如何組織、協調各方力量，體現了管理性的特征。

第四，全球食品安全事故管理制度的倡導性。基于國際軟法的特性，針對國際軟法視野下的食品安全事故應對與處理條款，各國就適用此類規范提供了倡導性的指南，以完善全球食品安全的治理及提高各國食品安全事故的應對水平。

三、WHO食品安全事故管理制度的缺陷與發展趨勢

全球食品安全事故管理制度的建立不僅僅是國際法治的一個發展與突破，更是全球治理食品安全的新路徑，盡管處理初級階段的全球食品安全事故管理制度其明顯地顯現出“軟性”的特征，但基于現實的需要及理論上的可行性，其必將具有良好的發展趨勢。

（一）WHO食品安全事故管理制度的缺陷

因軟法本身的特點以及食品安全事故管理的復雜性、抽象性，WHO食品安全事故管理制度明顯呈現出以下的缺陷。

第一，WHO食品安全事故管理制度的“軟性”缺憾。基于國際軟法的“軟性”特征，依據全球食品安全管理領域國際軟法建立的WHO食品安全事故管理制度呈現出明顯的“軟性”缺憾，雖然在食品安全事故管理領域的國際軟法數量眾多，內容龐雜，但這一制度的建立遠未完成，相關國際軟法的遵守良莠不齊。

第二，國際軟法的碎片化，影響了全球統一食品安全事故管理制度的建立。由于不同國際組織制定了不同的國際軟法，而這些不同組織制度的國際軟法又往往以自足為目標，因此各個國家以自己的需要和利益為出發點，依據不同的國際軟法建立的食品安全監管往往機制不同，方法迥異，這就影響了對食品安全事件管理制度的國際統一與協調，阻礙了全球統一的食品安全事故管理制度的建立。

第三，WHO食品安全事故管理制度的實施欠佳。由于軟法缺乏正式的責任制度，即強制性，因此依據國際軟法建立的全球食品安全事故管理制度在國內層面的實施良莠不齊[12]。眾所周知，硬法是由國家意志及強制力予以保障并實施的，而軟法是不具有國家支持的非正式的責任制度，其實施依賴規則本身的價值取向和社會監督。由于缺乏強制力，客觀上造成了有法不依的局面，對全球食品安全事故管理制度的有效建立與運行產生了負作用。

（二）WHO食品安全事故管理制度的發展趨勢

綜觀國際軟法領域的食品安全事故管理制度，雖然還存在諸多的缺陷，但是其已經建立的食品安全事故全球應對體制對全球食品安全事故的預防和處理仍然發揮了重要的作用。隨著全球性食品安全事件的不斷涌現，有關食品安全事故管理的國際軟法必將更加受到重視，其發展將呈現出以下趨勢。

第一，WHO食品安全事故管理相關國際軟法的內容將不斷豐富和完善。隨著對食品安全問題認識的不斷深化和重視，不同的國際組織從不同的角度和領域，對食品安全問題進行了規定。從總體上看，食品安全事故管理相關的國際軟法內容將更加豐富，涵蓋范圍將更加全面[13]。

第二，通過WHO食品安全事故管理制度的引導，各國間食品安全事故管理制度不斷走向統一和協調。各國從全球合作以及完善國內法治的角度出發，依據相關國際軟法建立一致或統一的食品安全監管體制，有利于應對全球食品安全事故。各國間食品安全監管體制不斷走向統一和協調應當是國際軟法視野下食品安全監管制度的發展趨勢。

第三，全球食品安全治理水平和能力將不斷得到提升，這一方面利于國際軟法的發展，說明各國對國際軟法的認可；另一方面也是各國對全球攜手治理食品安全問題認識的不斷深化。

第四，食品安全全球治理領域國際硬法將不斷涌現。可以說國際軟法在食品安全監管領域發揮了先行先試的作用，基于其成功經驗及其人們為了克服其缺陷的努力，在一些成熟的、共識度比較高的領域，國際硬法的制定將獲得突破，比如《國際衛生條例》就是一個典型的例證。

四、WHO食品安全事故管理制度對中國的借鑒作用

中國作為一個食品貿易大國，食品安全往往吸引著世界的關注，同時國際上的食品安全事件也威脅著中國國內的食品安全。中國自1972年恢復在WHO中的合法席位后，與WHO一直保持著良好的合作關系，WHO食品安全事故管理制度對中國完善相關制度具有重要的借鑒作用。

第一，重視WHO食品安全事故管理制度的研究。對于食品安全相關國際組織發布的國際軟法，中國應當加強研究，進而引進和吸收；同時，我們要努力提升中國對食品安全相關國際組織的參與能力，爭取將中國的要求和主張寫進國際軟法。具體而言，中國應當爭取與更多的貿易伙伴國家和地區簽署食品安全雙邊合作協議或者備忘錄；積極加入國際組織，反映中國對食品安全相關的觀點和訴求，表明中國食品安全的情況，提升對中國食品安全狀況的認識和信心[14]。

第二，參照WHO食品安全國際軟法體系完善國內立法和標準。中國應當將國際軟法作為完善國內食品安全法律體系的重要參考。履行中國參加相關國際組織的義務，修訂或者完善中國國內相關立法不完善的地方；完善中國的食品安全監管相關規范，按照國際軟法的要求制定相關食品標準，使中國的食品安全標準符合國際規范和慣例，讓中國食品打開國際市場，獲得國際認可。

第三，借鑒 WHO食品安全事故管理制度健全中國食品安全管理體系。我們

應當從以下角度著手完善中國食品安全事故管理制度：（1）建立食品安全事故管理的對外聯絡機制。中國應當建立與WHO等國際組織以及與其他國家食品安全主管部門的聯絡機制，及時互通相關食品安全事故的情況，以便能夠妥善應對；（2）完善食品安全事故管理執行系統。執行系統要承擔對食品危機各項任務的具體執行[15]。未來的中國更要理順食品安全監管中各部門的職能分配，妥善處理食品生產、加工以及銷售領域的食品安全事件，同時對國內食品和進出口食品實行統一監管；（3）理順食品安全事故管理的信息處理系統。有效的信息傳播系統能消除傳播過程中出現的謠言和確保危機處理工作的順利進行；（4）健全食品安全事故管理的咨詢輔助系統。 食品安全事件管理的咨詢輔助系統主要由衛生、疾控、食品檢測、專家組等組成。

五、結語

民以食為天，食品又以安全為第一要求，食品安全直接關系著人們的生命健康，人們對食品安全事件十分敏感。隨著全球一體化進程的加速推進以及網絡和媒體等通訊信息技術的發展，每一次食品安全事件都會引起人類的極大關注，倘若不能及時妥善處理和應對，食品安全事故還會引發更多人的消極回應，甚至演變為一個公共安全事件。WHO制定的國際軟法領域內有關食品安全事故管理法律制度克服了國際硬法發展的桎梏，迎合了食品安全全球治理的需求，特別是在食品安全事故管理領域，由相關國際軟法構建的食品安全事故的監測、應對和處理機制對于有效預防和及時應對與妥善處理食品安全事故，保障人類生命健康發揮了重要的作用。雖然這一制度的發展還存在各種缺陷和不足，但是隨著國際軟法理論的發展，構建全球食品安全事故管理制度必將得以完善，為全球食品安全治理發揮更大的作用。中國作為一個食品貿易大國，應當加強對WHO制定的食品安全監管相關國際軟法的研究，借鑒其他國家食品安全事故管理法律制度的立法來完善中國食品安全事故管理法律制度。參考文獻：

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