經濟法學與經濟社會學視域下的國家干預

摘要：一系列的“房地產新政”，是中央針對中國房地產市場房價暴漲實行的一種干預手段，這種干預手段的實施具有經濟法學和經濟社會學的理論支撐。文章分析了中國房地產市場房價暴漲的因素，并從經濟法學和經濟社會學視域對中國“房地產新政”進行評析，以便更全面、深刻、細致地把握新政的內涵及其意義，以期達到共識。

關鍵詞：國家干預；房地產新政；經濟法學；經濟社會學

中圖分類號：D9223文獻標志碼：A文章編號：

10085831（2017）03009106

20多年來，房地產產業在中國經濟市場中有著舉足輕重的作用，也是地方政府的重要財政收入支柱性產業，特別是大多數二三線城市，其財政支出的重要支撐就是出售土地。但是，由于近年來部分開發商囤地、囤房以及有條件者為使貨幣保值而購持多套房屋、投機性炒房等原因，致使房屋的大量閑置與相對困難者買不起房無房居住的矛盾日益凸顯。特別是自2016年春節以來的從一線城市深圳等發起的新一輪房價高燒，二三線城市不僅及時跟進而且有的二三線城市如合肥房價漲幅已經超過一線城市房價漲幅，此輪房價“大躍進”已影響到經濟的健康發展與社會的和諧穩定，房地產市場成為國家必須予以調控或干預的重點領域之一。

多年來，房地產行業的價格與國家調控之間存在著這樣一個怪圈：房價高漲予以調控，再高漲再調控，循環往復。上海社會科學院張泓銘考察研究，自2000年以來房價經歷了6.5輪次波動[1]，雖經多次調整，但從總體上看房價仍一路上揚。2010年春節后，全國房價整體上漲，部分城市因房價高燒不退，呈直線上漲趨勢。為有效遏制房價上漲過快、狙擊投機住房和促進房地產市場健康平穩發展，國務院及全國各地陸續頒發了控制房地產價格高漲的“新政”，房價過快上漲的趨勢得到一定遏制。2014年年中，為了緩解房地產供給側壓力，從濟南、鄭州等城市開始取消限購令。此次限購取消，引起了自深圳衍射到合肥等二線城市的房價瘋狂上漲。至2016年6月，合肥房價漲幅達60%，2萬元以下一平米的房子近乎絕跡。此前，已有專家提醒限購解除的不良后果。對房地產的六七輪調控，姑且不論調整結果價值的正負，其目的都在于借用調控手段促使中國房地產市場健康穩健發展。

本文僅以最近期一輪調控為著眼點，側重于經濟法學和經濟社會學兩個視域，見微知著地對中國的房地產新政予以梳理、分析，以期對中國未來房地產市場健康、有序、協調發展提供理論支撐。

一、房地產新政概況及實施情況

（一）房地產新政推行概況

2010年1月7日國務院辦公廳向全國發布了《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國發〔2010〕4號）。通知要求通過增加保障性住房和普通商品住房有效供給，合理引導住房消費，抑制投機性購房需求，加強風險防范和市場監管，把加快推進保障性安居工程建設作為地方各級人民政府的責任。然而3月以后，國內一二線城市房價仍舊瘋漲，三線城市緊跟其后，高房價再次成為社會公眾關注的焦點。基于此，2010年4月17日，國務院再次頒布《 國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發〔2010〕10號）。該文件被稱為“有史以來力度最大的一次樓市調控”。文件措辭嚴厲地要求各地區、各有關部門要切實履行穩定房價和住房保障職責；堅決抑制不合理住房需求；增加住房有效供給；加快保障性安居工程建設和加強市場監管，促進房地產市場平穩健康發展。盡管2010年連續下發兩個文件對房地產市場進行調控，但房價洶涌上漲的勢頭不減。為進一步遏制其過快上漲，2011年1月26日，國務院辦公廳發布 《國務院辦公廳關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（簡稱“新國八條”）。 “新國八條”提出，抑制房價過快上漲，要進一步落實地方政府責任；地方政府要盡可能加大保障性安居房建設力度；以不同的信貸政策引導差別化的住房要求；從用地管理環節上嚴格控制各類住房用地供應；對地方政府領導實行住房保障和穩定房價工作的約談問責機制。“新國八條”把房地產調控大大地向縱深推進了一步。

（二）房地產新政落實情況

國發〔2010〕4號頒發以后，2010年4月30日，北京市政府針對房價過高、上漲過快的現象，在全國率先發布《北京市人民政府貫徹落實國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲文件的通知》（業界稱為“京十二條”），即北京版的限購令，其主要內容即北京居民只能購買兩套商品房，不再對第三套住房提供貸款；對不符合文件要求的京外人員購房不予貸款。北京市房價因消費層面的控制，上漲勢頭止住。隨后廣州、深圳、廈門、上海、天津、大連、青島等40多個城市陸續公布限購令，限購令一出都顯示了實質性成果。

（三）限購新政的解除及新一輪調控政策

一系列限購新政的實施，使部分城市樓市出現漲停，一定程度上遏制了房價上漲過快的勢頭，房價調控成效顯現，民眾因房價對政府的不滿情緒得以緩解。無疑，房地產調控新政在一定時期內發揮了抑制房價飆漲的作用。隨著限購調控政策的延續，房地產暴利引導下的瘋狂開發帶來了房產供給側的巨大壓力，因為限購積壓了大量成品房，社會資金流沉淀為固定資產，影響了社會流動性，限制了地方財政增長。特別是依賴土地財政的二三線城市，影響較大，以致財政入不敷出，一定程度上對地方經濟的發展產生了負面效應。2014年年中開始，濟南、鄭州等城市為緩解房產大量庫存、積壓的壓力，相繼解除了限購令，其他城市紛紛效仿。自2010年的一輪調控造成的壓力短期內迅速釋放，其勢如洪，引起了房價新一輪的快速上漲。

自2014年各地相繼解除限購令后，特別是2016年年初到2016年底，新一輪房價泡沫化傾向明顯加劇，東部城市的這種情況尤為嚴重。一時間因為房價上漲導致房主違約的案件充塞法庭，公眾對漲勢如潮的房價怨聲載道。

洶涌上漲的房價及其引起的社會問題被再次提上了2016年12月14至16日的中央經濟工作會議議程。會議明確指出要“促進房地產市場平穩健康發展。要堅持‘房子是用來住的、不是用來炒的’的定位”。隨后，《人民日報》《經濟日報》等多家媒體全方位解讀這一論斷，各地政府紛紛從購房條件如社保、戶籍、套數等方面加以限制，金融機構則采用提高購房首付率的措施配合政府的限購政策。各地房價隨之掉頭向下，調控政策再現成效。在2017年“兩會”上，房地產是眾多代表熱議的話題，同時也是“兩會”的重要議題。

二、中國房地產市場房價暴漲的因素分析

在中國經濟發展過程中，多年來房地產投資熱情不減，屢次出現的炒房促成了房地產泡沫亂象，究其根本的原因就是因為人們預期房價只升不降。作為一般家庭，購買是持有貨幣保值的少數手段之一，而對于投資者而言，投資與炒作房地產比做其他投資更有利可圖。在社會資金涌入房地產領域的過程中會出現房價總體持續上升的趨勢，造成房地產價格暴漲，經濟泡沫化現象嚴重。為使房地產市場健康有序發展，在調整的過程中必須識別一路暴漲的背后原因，有的放矢，制定有效、有力的調控政策。

中國市場經濟確立與發展的目的是通過市場的調節作用達到最優化的配置。房地產行業作為中國最市場化的行業其發展的順暢與否，卻不是靠完全的市場化的自由調節完成的，其蘊含著一系列的現實因素，多年房地產價格一路上漲的背后隱含著諸多原因。

（1）準入機制的問題。對房地產開發商沒有準入的嚴格限制條件，只要辦個公司，競拍一塊土地，就可以作房地產開發商。如此低門檻的準入機制難免導致房地產開發無序競爭而輪番推高房價，房價輪番高漲又吸引大量炒房客成為炒房大軍。

（2）房價價格決定機制。房地產作為特殊產品，其價格的形成并非完全市場化。因為土地的稀缺性與土地市場的國家（地方政府）壟斷并存，土地價格對房產價格起基礎性作用，開發商的投機競爭又是房價高漲的決定因素之一。

（3）完全的市場自我調節。開發商與投機商的私欲及其追求利益最大化心理利欲膨脹，對整個國家房價攀升推波助瀾，他們實現利益最大化的過程成為房價居高不下的基礎性內因。

（4）政策性因素。中國自1998年實行房改，福利分房政策被取消后，民眾解決住房的途徑基本上依賴市場交易。為解決困難群體的住房問題，雖然國家一直在加大保障性住房建設力度，但是仍然難以解決普通困難群眾的基本民生要求，如何實現“居者有其屋”的目標成為中國民生一大難題。

基于上述因素主導下的中國房地產，完全的市場主導不僅會損害國家經濟的可持續發展，而且會因為缺少“安居樂業”的社會氛圍而影響社會安定，更會掣肘房地產的長遠發展。為使房地產健康發展，國家應該利用行政手段，運用制度性規范擠壓房地產市場因無序狀態攪起的經濟泡沫，調整房地產政策，維護房地產經濟的正常發展。

房地產行業作為社會公共性產品，其衍生的通脹、金融風險、壟斷以及分配不公等系列問題不是單純的市場調節能夠解決的，必須依靠國家干預。政府干預房地產市場有著防范金融風險、維護社會穩定、提升政府公信力與保持經濟可持續發展的優勢。

三、房地產新政的經濟法學分析

中央及地方新政的出臺及其效果，引發了各界的討論與思考，“房地產新政”的合法與否成為公共爭辯焦點，而不同視角的爭鳴是論者形成共識的途徑與過程。

（一）觀點一：“房地產新政”既不合市場經濟規律也不合法

關于“房地產新政”不合法的討論，以秦前紅的論文《房地產市場行政規制與政府權力邊界》和陳承堂的論文《臨時性調控政策的合法性檢討》為主要標志

秦前紅分析了新政中住房限購措施的原則要求，他認為限購令因取消購房者的買房權和售房者的銷售權，違背了《憲法》的市場經濟原則；另一方面他認為新政的稅收征管手段也違反了憲法、稅收管理法等有關稅收的法律規定；同時限購新政以戶籍為標準限制非戶籍地居民購房違背憲法中的人人平等原則。秦文最終的結論認為“限購令”的出臺是對“公民的財產權、交易自由權和平等權”的侵害，指出法治主義與政府經濟職能的沖突值得反思。見秦前紅《房地產市場行政規制與政府權力的邊界》（《法學》，2011年第4期30-34頁）；陳承堂的文章則從法理的角度分別介紹、闡釋了宏觀調控的特性和國家應急權，論證房地產新政的價格調控行為并不是按照宏觀調控權作出的調控政策，指出價格調控行為不能為行政調控手段的合法性做注腳，認為我們在“限購令”或“限價令”等“微觀調控”中，遭受侵蝕的是個人的基本權利與自由，限購政策讓我們已經走向了市場經濟的反面——計劃經濟，期待讓臨時的“微觀調控”盡早結束以恢復常態的宏觀調控。見陳承堂《臨時性調控政策的合法性檢討》（《法學》，2011年第4期35-41頁）。。郭煌則在《房地產宏觀調控的合法性分析》一文中，從房地產調控的“主體合法性、程序合法性和內容合法性”等三方面探討房地產調控，認為調控多少存在著政府違法和調控政策違法等現象和問題[2]。

（二）觀點二：“房地產新政”具有合法性

李昌麒指出：“經濟法是調整需要由國家干預經濟關系的法律規范的總稱。”[3]眾所周知，經濟法就是因為社會的經濟秩序混亂、市場經濟盲目自由、社會公共利益與社會公正遭到破壞的情況下，國家作為主體對經濟進行干預、宏觀調控而產生的。擁有住房是公民的基本生存權，面對飆漲的房價，百姓通過市場取得住房權難以實現，這種狀態下，政府對房地產進行適度的干預是其社會責任的體現，“房地產新政”的實施體現了經濟法的適度國家干預原則。

鄭少華認為，“‘房地產新政’的合法性不應該僅從法律角度來分析，還應該從經濟、社會、政治等多視角來考量其合法性”，不能說國家對經濟干預的法律銜接有瑕疵而否認該干預行為的合法性

鄭少華通過對限購令的法律依據、限購令的客觀條件界定、限購令程序的設定原則等方面的探討，給出了建議修改和增加《價格法》相關條款予以完善房地產新政（限購令）的合法性。認為中國制定的房地產有關法律、法規滯后于不斷變化的房地產市場經濟的客觀現實， “房地產新政”中出現的“良性違憲（違法）”的不足，則可以通過對相關法規的逐步完善得以彌補。見鄭少華《“限購令”的法律解釋》（《法學》，2011年第4期41-43頁）。。

四、房地產新政的經濟社會學分析

1998年中國實行房改，否定分配住房福利，實行房地產市場化，但房地產市場發展至今仍不完善，房價持續暴漲，導致百姓購房難甚至買不起房等社會問題層出不窮。盡管一輪又一輪宏觀調控政策出臺，但是收效甚微抑或說尚未取得預期成效。

自2011年出臺“房地產新政”再次成為學者們探討與爭論的焦點時起，不同理論關注進入了“模式化”怪象：中國的“房地產新政”不合法，在中國市場經濟環境下，既然已經以市場調節為基礎特征，房價的決定權就應該交給“市場”。 有學者認為“國家干預或者說宏觀調控的合法性的評判依據不能只停留在法律層面，單向度的法律角度只會禁錮我們的思維，應多視角加以考量”[4]。

誠然，探討“新政”的合法與否是一個基本問題，但如果說“新政”在某些層面存在“違法”，那么經濟社會學的分析理論能否對此作出一個更好的注解？

（一）符合經濟社會學的“嵌入”性理論

任何一個市場有序健康發展都無法脫離現實社會政治、文化等因素。同樣，房地產市場行業的健康發展也不能完全靠市場的自我調節。匈牙利經濟學家卡爾·波蘭尼是20世紀公認的最徹底的、最有辨識力的經濟史學家，其“嵌入”理論認為：經濟是“嵌入”特定社會關系和社會網絡之中……無論是社會生產還是交換過程，并非單純的經濟利益關系，而必須充分考慮諸多社會因素

Polanyi K.The economy as insistiued process，in Polanyi K，Arensberg G M，Pearson H W（eds.）Trade and market in the eayly empires，1957。。在人類經濟史上，“自我調節市場”是具有革命意義的創造。“房地產新政”或者說政府限購令的出臺是“自發和無計劃的反應的產物，是社會上所有的群體對難以忍受的自發調節市場體系壓力的反彈”[5]。房地產經濟不僅僅是經濟問題，房地產政策“嵌入”中國的社會、文化當中，房地產經濟同時也是政治問題、社會問題，住房更是民生問題，實現有所居是中國每個家庭的企盼。對于中國當下的房地產經濟而言，房產市場脫軌于普通民眾的社會矛盾已經無法自我消解。所謂的社會問題指的是“在社會運行過程中，由于存在某些使社會結構和社會環境失調的障礙因素，影響社會全體成員或部分成員的共同生活，對社會正常秩序甚至社會運行安全構成一定威脅，需要動員社會力量進行干預的社會現象”[6]。

社會的經濟生活主要取決于人們根據集體與個人利益所作出的決定與行動。房地產業價格的暴漲與行業的暴力，必然促使不同群體進行利益博弈甚至產生沖突，飛漲的價格利益為少數群體獨享，其結果必然加劇社會收入分配格局不公正，致使社會矛盾凸顯，造成嚴重的兩極分化。這一切構成嚴重的社會問題，形成可怕的社會隱患。由此，黨中央、國務院推出的“房地產新政”抑制房價暴漲，積極推進保障房的建設、穩定市場等一系列舉措對于解決群眾的住房問題、緩解不同群體的利益不均分配問題有著重大的政治意義和社會意義。

（二）國家對房產市場的干預，可以有效保障經濟的可持續發展

面對社會問題的多元化與矛盾的日益復雜化，早在2003年7月，中央就提出了堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展的科學發展觀。黨的十八大又進一步把科學發展觀確定為黨的指導思想。這就在思想上為有效調整、干預房地產的市場無序化提供了政策依據。

毋庸置疑，科學發展觀的第一要義即經濟社會協調發展理論。房地產經濟作為國民經濟的主要支柱產業，對中國的經濟發展起著巨大作用，促使中國經濟實現較快增長，人民的物質生活得到一定改善。科學發展觀是經濟學與社會學二者的有效契合——在實現房地產經濟增長的同時我們也要關注社會的協調發展，發展房地產經濟不是社會發展的核心，房地產經濟的發展與實現過程勢必要受到系列政策、制度、文化等社會因素的規制。房地產經濟的發展是實現經濟增長的手段，而經濟發展的最終目的是讓更多的人群分享經濟發展帶來的成果，實現經濟、社會協調發展。由此，我們面臨“高房價”這一凸顯的經濟問題、社會問題、政治問題時，國家推出積極的“房地產新政”規制房價飛漲這一不正常狀況，對于緩解社會壓力、促進和諧社會發展，不僅可以發揮減壓閥的作用，也是落實黨的科學發展觀的有效方法。

（三）房地產“新政”是調整經濟增長結構方式的必要手段

“房價高”“住房難”等問題是中國經濟社會發展中諸多矛盾的集中體現，住房問題的解決、落實最終依賴地方政府。但不可否認的是，地方政府在“土地財政”的前提下，作為房地產經濟的利益攸關方，缺少自身主動調控房價的積極性。如果要有效解決住房問題，協調房產經濟下不同利益群體如地方政府、開發商、個人等不同群體的矛盾，就需要切實落實科學發展觀，加快中國經濟增長結構方式的轉變。

中國實現經濟增長，“落實科學發展觀，關鍵在于實現經濟增長方式的轉變……但并未產生實質效果。究其原因，在于每一種經濟發展戰略和增長方式都要求有一套與之相適應的體制來保證”[7]。中國的現實是國家的經濟或者說地方政府的經濟收入主要來自于房產，即我們所說的“土地財政”。2014年，絕大多數城市房價在一系列調控政策的有力干預下，價格達到了天花板，短暫的房價低迷（僅指二三線城市），造成地方政府財政收入捉襟見肘。在財政減少的巨大壓力下，濟南、鄭州等城市紛紛取消限購令，自2015年年中后，深圳等城市掀起了新一輪房價上漲潮，至2015年底，深圳房價上漲了57%，合肥等二線城市房價也跟風上竄，僅2016年春節前后一個月的時間，春節后比春節前房價上漲30%。正月十五以后，法院的立案中，因房價上漲而違約取消買賣合同進行訴訟的案件占比30%，到2016年底，合肥領漲了全國房價，漲幅居全國第一，同比漲幅達60%。可見，政府對房價政策的嚴控與放松之間，難免出現不少社會矛盾。

作為二難選擇，政府既要保證財政收入，又要調控房價，這就與作為企業的開發商的逐利天性之間利益糾纏的矛盾難以解決。目前，中國房地產市場的機制尚未完善，加上土地先天稀缺性約束，我們要有效調控房價，就必須改變主要靠房地產經濟這一物質資源投入來拉動經濟增長的方式，即除了傳統的出口拉動、消費需求拉動、投資拉動和物質資源投入實現經濟增長方式之外，還要積極實現科技自主創新，形成組織、政策、制度創新的外圍環境，真正實現經濟、社會協調發展。

在中國市場經濟不成熟的背景下，房地產調控政策對房價的影響具有舉足輕重的杠桿作用。

國家政策層面在2016年12月14-16日的中央經濟工作會議上明確提出“房子是用來住的，不是用來炒的”。由此，中國房地產的再一次調控靴子落地。恢復房子住的功能，是房地產回歸正途，是國家對其進行經濟、法律手段的形象說法。從近幾個月的合肥房市價格看，短期內的調控已經取得了一定的效果。

五、政策之治與法律之治的選擇

中國房地產市場的一級市場是國家將土地使用權出讓給房地產開發商的土地出讓市場，該市場有國家（政府）壟斷性。土地這一稀缺資源作為政府財政收入的主要來源，具有非完全自由流通市場因素，天然地具有國家計劃性。國家（政府）雖不直接干預房地產市場的交易，但卻直接壟斷著土地這一流通首要因素，國家干預與市場調節相伴、共融、共生。只是在不同的市場領域，二者發生的作用孰強孰弱存在一定差異。土地的國有化是國家干預市場化進程的主要因素，市場化的改革由“漸進到完全市場化”的理念無法對應中國的歷史與國情。考察中國的市場因素，要考慮到不同商品的特殊性，如“水、電”等仍是國有經濟控制，而不是像其他完全民營化或市場化的商品。國家干預與市場調節兩大經濟思潮或者說計劃與市場兩種機制在中國的路徑依賴并不是說“選一舍他”，二者作為市場調節的手段，選擇計劃還是市場是可以建構的，選擇誰多一點少一點也是摸索著前行。彭澎指出“不僅市場失靈的方面要干預，市場成功的方面也要政府進行保護，以防市場失靈；政府不僅要干預生產，還要干預分配，以創造條件刺激經濟增長，維護社會公正”[8]。可見，國家層面的“房地產新政”調控，對于維護房地產經濟發展的外部環境，維持房地產市場的健康有序發展有著積極的意義。

“中國的經濟體制改革，是通過政府自上而下導入的，在法律權威尚未建立起來的漸進改革過程中，中國走的實質上是一條特殊的‘政策之治’的路徑，是以富有彈性的和靈活的政策為主來推進市場經濟的發展的。在這種背景下，政府是作為經濟體制的內生變量而不是外來力量存在的，因而產生了大量的短期和臨時的政策規制”[9]。我們探討房地產國家干預這一經濟問題，要充分考慮到中國政治、社會協調發展的因素，即要考慮到“地方性”的特性，不能直接拿西方的市場經驗對應或驗證，西方有些方面無法與中國經濟進程進行比對。因為西方的市場經濟是自發的，且發展日益完善，其市場失靈主要源于經濟壟斷。而中國的失靈則是由于中國計劃經濟影響的慣性，而這種慣性的影響并未退出中國舞臺，由計劃到市場的漸進或并存、共融乃至相悖在一定時期繼續存在是中國最現實的國情之一。由此看來，政府出臺的諸多的“限購令”“限價令”等臨時性短期政策來調控市場失靈與中國的社會、經濟等因素的內在本質完全適應。但是，在建設法治國家、依法治國的基本方略下，對中國房地產市場經濟，如果一直采用“政策之治”是不合適的，政府對房地產的干預行為要限定在法律允許的框架之中。“只有控制政府的權力，使之處于法律結構之中，政府才不至于扭曲市場、破壞市場秩序”[10]。不言而喻，無論是法律還是政府其終極目的是實現經濟社會協調發展、構建和諧社會，未能達到目標的法律或政令不能永久地證明其存在即為合適的。雖然法律對于現實具有“滯后性”，但我們要實現科學的、有效的國家干預就需要引入“與時俱進”的法律，只有二者有機結合，才能真正實現市場經濟運行的順暢，我們也才能最終走向“法律之治”。

國家干預的外部影響力巨大，對個人、企業乃至整個經濟、社會、政治等多方面產生一定程度的影響。說我們是“模擬的市場經濟也好”，“政策之治”也罷，形成有效、科學、合理的國家干預，將國家干預限定在法律的框架內，逐步完善國家干預制度，使房子真正回歸住的功能，對中國的經濟結構、增長方式的轉變以及構建和諧社會、保障經濟的可持續發展有著至關重要的理論意義與實踐價值功能。參考文獻：

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[9]李昌麒，王懷勇.政府干預市場的邊界——以和諧產業發展的法治要求為例[J].政治與法律，2006（4）：15-23.