建筑垃圾資源化利用實證研究

周玉利+陳雅芝+周曉博

摘 要：鑒于日益嚴峻的垃圾圍城現象，以西咸北環線高速公路建設工程為依托，調研了該項目的企業用地、所繳納稅額、建筑垃圾原料來源等內容，對建筑垃圾綜合利用的應用政策、應用技術、典型示范效應的現狀和存在問題進行分析，討論了依托工程在項目管理、建廠成本、企業免稅、原材料獲取、運輸成本、社會認知度方面的相關政策。研究認為，應借鑒國內外比較全面系統的建筑垃圾分類管理辦法，制定國家層面的法律法規體系，規范建筑垃圾的資源化利用；省市層面要根據各地實際，合理規劃布局并支持建筑垃圾綜合利用；國家和地方管理部門應建立建筑垃圾綜合利用的行業標準并參與到政府循環經濟發展規劃中；還可以通過政策支持、稅收優惠、支持技術研發等方式，以管理帶動建筑垃圾資源化利用事業的發展。

關鍵詞：建筑垃圾；資源化；公路工程；再生材料；政策體系

中圖分類號：U414 文獻標志碼：A 文章編號：1671-6248（2017）01-0051-06

Abstract： In view of the increasingly serious phenomenon of rubbish siege， this paper investigated the enterprise land， tax paid， and construction waste sources of the project based on the construction of the Xian-Xianyang Northern Circuit. It analyzed the current situation and existing problems about the construction waste from the perspectives of comprehensive reclamation application policy， application technology， and typical demonstration effect. Meanwhile， it also discussed the relevant policies of project management， construction cost， enterprise tax exemption， raw material acquisition， transportation cost and social cognition relying on the project. The results show that the nation should draw lessons from the comprehensive system of construction waste classification management method at home and abroad， formulate laws and regulations system at the national level and standardize the reclamation of construction waste. According to local conditions， provincial and municipal levels should rationally plan the layout and support the comprehensive reclamation of construction waste. National and local management departments also should establish the principles for comprehensive reclamation of construction waste and participate in the government circular economy development planning， can make use of management approaches， such as policy support， tax preference， and technology research encouragement， to promote the development of construction waste reclamation.

Key words： construction waste； reclamation； highway engineering； recycled materials； policy

system

伴隨著工業革命之后世界范圍內人口的迅速增加和經濟的飛速發展，基礎設施建設在全球范圍內大量開展，隨之而來的是海量建筑垃圾的處理問題。1987年召開的聯合國發展會議首次在國際范圍內討論了建筑垃圾的處理問題[1-2]，并最終寫入題為《我們共同的未來》會議報告。到2002年，世界各地已經召開了30余次以建筑垃圾處置為主要議題的國際會議。然而，目前全球每年產生的建筑垃圾總量仍在以驚人的數字增加。根據歐盟委員會2001年公布的統計數據，世界各個國家建筑工業總共消耗了近50%的當地自然資源[3]。中國面臨的建筑垃圾問題更為嚴峻，據統計目前中國一般城市年建筑垃圾產生量在4 000萬噸至5 000萬噸之間。以西安市為例，2007年西安市全年產生建筑垃圾2 500萬～3 000萬噸，2008年2 800萬～3 300萬噸，2009年3 500萬噸，2013年突破6 000萬噸[4]。由于配套管理政策不完善，絕大多數建筑垃圾未經任何處理便運往郊外和鄉村，采用露天堆放或填埋的方式進行處理，占用了大量的土地，污染了環境，并加劇垃圾圍城難題。

建筑垃圾的資源化利用是解決其危害性的有效途徑和必然選擇。公路工程是國外建筑垃圾資源化利用的重要應用領域[5]，但在國內實踐中存在法律法規體系不健全，缺乏技術規范支撐，管理部門多且聯動性差，配套措施不完備，民眾認知度普遍偏低，建筑壽命周期短，建筑垃圾處置收費偏低等多種問題[6]。

鑒于此，本文調研了西咸北環線工程建筑垃圾綜合應用在應用政策、應用技術、典型示范效應方面的現狀和存在的問題，梳理了依托工程在項目管理、政府方面、企業立項方面、建廠成本、新興企業免稅、原材料獲取、運輸成本、社會認知度等方面的相關政策，給出了建筑垃圾規?；玫恼呓ㄗh。

一、文獻綜述

（一）國外方面

海量建筑垃圾的處置問題是世界范圍內大部分國家正在經歷的難題。包括北美、歐洲發達國家以及日本在內的較早實施建筑垃圾資源化利用國家的實踐經驗表明，建筑垃圾資源化的實施成敗，相關政策的引導、鼓勵和支持以及法律規范的保障是關鍵所在。

日本以立法促進實現建筑垃圾資源化。日本早在1954年頒布的《清掃法》以及1970制定的《廢棄物處理法》中就開始規定了不同種類垃圾的回收方式[7]。而針對建筑副產物的處理已經形成了相對完整全面的法律體系，1991年制定的《資源重新利用促進法》明確規定了建筑垃圾必須經過處理回收利用，使得建筑垃圾再利用，2000年制定的《建筑工程資材再資源化法》規定了建筑垃圾資源化中相關科學技術創新，推進了建筑垃圾資源化的研究創新以及成果的推廣普及[8]。通過一系列法律、法規及政策引導，日本目前建筑垃圾再生率達到99.5%[9]，接近實現“零排放”。

由于第二次世界大戰造成的大量基礎設施損毀破壞，德國是世界上首個大量利用建筑垃圾的國家。通過合理的法律設計和政策支持，德國目前建筑垃圾資源化率可達到85%[10]。德國相關建筑垃圾資源化利用政策實施原則為收費和處罰原則，德國相關立法中對建筑垃圾的處理繳費等級有詳細的規定，在垃圾法增補法案中，將建筑垃圾的組分利用率比例做了規定，對建筑垃圾進行填埋或堆放的生產者按照法律規程需要繳納高額的處理費用，而使用產生的建筑垃圾的生產者，所繳納費用顯著降低[11]。對于不處理建筑垃圾的生產者，將面臨高額的罰款甚至刑罰。同時，隨著建筑垃圾處置及檢測技術的發展，德國政府協同企業成立了建筑垃圾質量保證和鑒定研究所，對建筑垃圾再生材料的等級和指標做了相應規定，通過經濟政策調節和對建筑垃圾生產者的引導，保障了建筑垃圾資源化的有序進行，一定程度上保證了建筑垃圾回收企業的經濟效益。

美國在建筑垃圾資源化領域起步相對較早，各州在法律法令、技術標準規范和實際應用方面形成了與自身現狀協調的法律體系[12]。總的來說，大多數州對建筑垃圾進行資源化分級處理，包括現場分揀利用和在處理場地處理利用兩種形式。同時通過處罰措施、低息貸款和政府采購方式，推進建筑垃圾資源化利用，建筑垃圾資源化利用企業在各州可獲得低息貸款，對使用再生材料的產品實行政府采購，而聯邦審計人員有權對未按規定購買的代理機構處以罰金[13]。

北歐各國如丹麥、芬蘭和瑞典等國在建筑垃圾資源化利用方面處在前列，與之配套的建筑垃圾資源化全過程管理體系也比較成熟[14]。1995年丹麥發布的有關建筑拆除的規程中規定，超過一定規模的拆毀工程需要預先提交建筑垃圾處置計劃[15]。同時采用稅收控制方式促進建筑垃圾資源化，如芬蘭的《垃圾稅法》規定，對送往建筑垃圾填埋場填埋和焚燒的垃圾征收稅費，而進行回收利用則免除[16]。

（二）國內方面

針對日益迫切的建筑垃圾處置問題，中國學者進行了積極探討。魏秀萍等在調研國外建筑垃圾資源化利用管理經驗基礎上，歸納給出了中國建筑垃圾資源化處置全過程規劃策略[17]。鄭胤以北京市建筑垃圾處置問題為研究對象，重點探討了建筑垃圾資源化的政策建議[18]。張琦從西安市建筑垃圾處置基本現狀出發，分析了當前西安市建筑垃圾處置存在的問題，并從法律法規制定、補償優惠政策、城市規劃布局等角度給出了相應的政策建議[19]。王波基于全壽命周期評價理論，研究了建筑垃圾資源化管理的生命周期評價，建立了初步的評價模型，成果應用于深圳市塘朗山建筑垃圾產業園實施建筑垃圾綜合處理的成本效益分析[20]。李樹遜等基于生命周期評價理論綜合評價了上海市建筑垃圾資源化利用的經濟效益，并從垃圾減量、法規完善、新技術開發角度給出了建筑垃圾資源化利用的建議[21]。石世英運用關鍵成功因素分析法，統計得到了重慶市建筑垃圾資源化的關鍵成功因素，在資源化意識、優化再生產品認證體系、完善資源化產品市場及建筑垃圾排放收費方面進行了建筑垃圾資源化促進機制探討[22]。李惠強等從技術經濟角度分析了建筑垃圾處理的技術手段，以及資源化再生利用的經濟效益[23]。已有研究對促進中國建筑垃圾資源化利用起到了積極作用，但對于產業運作機制以及建筑垃圾相關企業的補償方式尚缺乏具體細致的探討。

中國在建筑垃圾資源化利用方面起步較晚，針對建筑垃圾的減量控制、運輸管理、資源化處理及再生產品的推廣利用等方面先后出臺了一些法律、法規、政策、條例，為建筑垃圾的資源化處理提供了管理依據。1995年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是中國固體廢棄物管理法律法規體系中的基本法，其中規定了物體廢物資源化利用的基本原則。而后出臺的相關法律法規中，均給出了建筑垃圾需要資源化處理、建筑垃圾資源化處理的基本原則、鼓勵建設施工單位優先采用建筑垃圾綜合利用產品等原則。

中國現階段針對建筑垃圾再生骨料的相關政策已初成體系，無論是對建筑垃圾產生主體單位的規定（從源頭控制建筑垃圾的產量、控制建筑垃圾的堆放），還是對建筑垃圾資源化企業的扶持政策（從稅收優惠、政府補貼、電價優惠、土地劃撥等方面），乃至再生產品的推廣（使用再生材料企業享受優惠、政府綠色采購等）均有較為完善的法律、法規、政策體系。

但建筑垃圾再生材料在公路工程中應用的相關政策較少。在國家層面僅有2008年5月由住房和城鄉建設部發布的《地震災區建筑廢棄物處理技術導則》對建筑垃圾再生材料在道路中的應用有相關規定。在地方層面，北京出臺的地方標準政策中，提及城鎮道路建筑垃圾再生路面基層中應用的施工方法與質量驗收規范?？傮w來看，中國建筑垃圾資源化利用的相關政策仍不健全，在具體法律條例中一般使用“有利于”“鼓勵”“引導”和“優先”等非限制性字眼，在環境保護高成本的利益沖突下，雖然國家制定了政策、明確了原則、給出了引導，但在沒有強制法律條例條件下，面對著高額的成本、巨大的利益，在環境保護與建筑垃圾再生的進程中，各相關部門、企業以及個人大多選擇了利益，舍棄了環境。

二、依托工程概況

西咸北環高速公路是國家高速網G30N連霍高速臨潼至興平段的并行線，是國家級西咸新區規劃和關中-天水經濟區發展規劃確定的交通建設重點工程，也是環繞西咸新區，串聯西安衛星城市和周邊重要城鎮的交通運輸大通道。路線起自臨潼區零口鎮，設樞紐立交與連霍高速公路相接，向西經雨金鎮、新市、高陵北、通遠鎮、永樂北、涇陽北、中張鎮轉向西南，經太平鎮、店張鎮、南位鎮、西吳鎮之后路線轉向東南，經大王鎮，止于戶縣秦渡鎮，設樞紐立交接京昆高速。項目概算投資132.56億元，全線設計時速120千米/小時，路線全長約122.613千米（含9千米新西寶共線西段），建設里程113.613千米（與新西寶高速公路共線9千米），全線橋梁總長30 485.4米/39座，互通式立交17處，分離式立交55處，通道97道，涵洞177道，天橋46座，服務區4處，匝道收費站9處，連接線9.22公里。

鑒于大型工程建筑施工過程產生的海量建筑垃圾難處理問題，本項目實施過程中在依據現有規范規程前提下積極應用建筑垃圾可再生材料，并在相關層面進行大膽嘗試，其中在路基工程中使用建筑垃圾再生材料272萬方，臨時設施建設中使用建筑垃圾106萬方，路面工程施工和小型構件澆筑中分別使用建筑垃圾可再生材料1.3萬方和0.65萬方。

建筑垃圾再生材料在本工程的積極應用，有效解決了建筑垃圾占用堆放和填埋土地問題，相應減少了對碎石、礦石原材料的開采，取得了較好的社會和經濟效益。而現階段建筑垃圾再生材料在國內大規模應用的工程數量較少，在國家層面可供參考的法律法規尚不健全，本項目的成功實施可為相關政策建議的提出提供依據。

三、依托工程建筑垃圾應用現狀

由于積極應用建筑垃圾再生材料及建筑垃圾資源化利用產品，本項目在實施過程中取得了較好的社會經濟效益。然而，由于目前國內相關法律法規尚不完善，缺乏相關政策導向推進，尤其在建筑垃圾資源化處置過程的用地、稅收等方面缺乏相應的政策支持，使得建筑垃圾再生材料在本項目的應用中遇到一定阻力。

（一）用地方面

目前來說，企業用地形式均為臨時用地，方式均為租賃私人或村租，租賃費用較大；如若永久建廠，存在用地審批環節眾多，審批周期較長，一般來說建筑垃圾再生企業用地規模較大，廠區主要由原料堆放區、成品堆放區、生產區（破碎，刷分，預制）、職工宿舍區等組成，場地至少300～500畝，用地規模較大，用地價格昂貴。進行建筑垃圾資源化利用的用地價格與用于建筑垃圾填埋的用地價格差異不大，在用地方面沒有得到政策支持，致使企業需要投入在建筑垃圾資源化處置用地的費用過高，一定程度上制約了相關企業的發展。

（二）稅收方面

由于土地等原因，根據國家財稅[2008]156號文規定的免征增值稅政策難以落實，企業均需向國稅繳納17%的增值稅、25%企業所得稅，向地稅繳納相關稅金及附加。核算參與本項目的兩家企業分別繳稅900萬元和720萬元，稅收負擔過重，在辦稅過程中沒有得到相關政策支持，很大程度上限制了建筑垃圾資源利用的推廣效率。而與國外在建筑垃圾資源化利用推廣方面取得的成功經驗相比，稅收優惠是主要的促進措施之一。

（三）管理方面

建筑垃圾再生企業在剛開始進行招投標工作時并未考慮到建筑垃圾原料來源問題，而在實際建筑垃圾獲取的過程中問題逐漸暴露出來，一方面由于政府未出臺規范化收儲政策，致使西咸北環高速公路建筑垃圾收儲管理工作較難正常展開，另一方面建筑垃圾清運以往都是被沿線城區村鎮上的一些社會閑雜人員非法控制壟斷，價格不受市場規范的約束，致使再生企業垃圾收儲成本大幅增加，原料供應不足。在西咸北環線原計劃招投標中建筑垃圾是按無償取得進行估算，但實際建筑垃圾在大量使用的情況下又變成了有償使用，使得生產成本又大幅增加。

四、建筑垃圾資源化的對策建議

建筑垃圾因其具有社會公共性和資源化屬性，可為循環經濟服務，越來越得到社會各界的關注，自1995年以來國家和部分省市就建筑垃圾管理相繼出臺了一些法律、法規和相關政策。但建筑垃圾資源化并沒有取得相應的效益，建筑垃圾再生材料在公路工程中的應用更是鳳毛麟角。過度開采不可再生資源，經濟難以持久發展，隨著經濟下滑促使產業結構的轉型升級，西咸北環高速公路作為國內高速公路建設領域首次大規模綜合利用建筑垃圾再生材料的工程項目，為在全省乃至全國推廣建筑垃圾資源化應用提供了良好示范。但因政策、項目管理、再生企業等方面原因，實踐應用未達到預期效果。在此背景下，應在立法、監管乃至社會公共意識各方面完善政策體系，統一管理，協調配合，有效聯動，將其作為一項推進生態文明建設的重要事業發展下去。

第一，在建筑垃圾分類基礎上，綜合考慮在建筑垃圾源頭、建筑垃圾處置和建筑垃圾再生材料應用方面完善相應規范規程和法律法規體系，使建筑垃圾有效實現資源化利用，建筑垃圾資源化利用整個過程以及標準結果均有法可依。

第二，根據地區建筑垃圾處置經驗，實施“建筑垃圾源頭控制策略”是實現建筑垃圾科學控制的有效措施，應在建筑垃圾分類統計基礎上，宏觀統計建筑垃圾的再利用難易程度分布，分別制定每一等級建筑垃圾的企業排放紅線，對于超出紅線的企業予以收費或處罰。

第三，國家有關部門應對企業在建筑施工過程中建筑垃圾排放現狀進行綜合的定量統計，制定相應的建筑垃圾排放標準，并將其納入到企業考核指標中。

第四，各省市在編制城市市容環境衛生專項規劃時，要將交通運輸系統依托公路建設的建筑垃圾處理廠納入到規劃之中，支持高等級公路建設工程開展建筑垃圾資源化綜合利用；各省市要根據區域建筑垃圾存量及增量情況，結合城鄉環境綜合整治，按照資源就近利用原則，合理規劃布局建筑垃圾加工生產企業和生產規模，確保各地建筑垃圾綜合利用有序、健康發展。

第五，交通運輸行業在進一步分析估算的基礎上明確建筑垃圾綜合利用工作目標；以提高資源利用率為目標，堅持統籌規劃、政策引導、示范引路、企業實施、公眾參與為原則。交通運輸行業自身系統在新建和改擴建過程中，對產生的建筑垃圾進行回收利用，自身解決建筑垃圾，制定再生產品的利用率不低于60%的目標或零排放標準，并參與到政府循環經濟發展中，確保一定比例的消減目標。將建筑垃圾綜合利用工作納入交通行業循環發展規劃，同時將建筑垃圾再生產品列入強制使用的材料目錄、政府綠色采購目錄，促進規模化應用。

第六，按層級由交通運輸部向發改委組織申報行業內循環經濟發展計劃和資源綜合利用財政補貼項目，簡化程序，降低門檻，明確對建筑垃圾綜合利用各環節參與者的支持。建立完善建筑垃圾管理和綜合利用工作長效機制，積極推進建筑垃圾資源化利用工作。實施循環發展引領計劃，推行企業循環式生產、產業循環式組合。支持一批技術先進、環保達標、資源回收率高的再生材料加工企業發展，促進裝備研發和推廣。

第七，地方政府的有關部門對涉及公路工程建設的建筑垃圾處理、再生企業的土地劃撥、資質評估等進行直接協調管理，同時將建筑垃圾綜合利用情況加入相關管理部門的業績考核標準，以管理帶動建筑垃圾資源化利用事業發展。通過稅收政策和低息貸款方式，降低建筑垃圾資源化利用成本，促進建筑垃圾資源化利用企業積極性，從成本收益方面引導企業積極參與建筑垃圾再利用。

五、結語

本文對西咸北環線工程進行實踐調研、分析，提出了建筑垃圾在公路工程中大規模應用的相關政策建議。第一，在完善立法、健全公路行業規劃及行業技術規范方面提出具體細致的政策建議。第二，從工程管理的角度，以建筑垃圾的源頭、生產加工、市場推廣為主線提出可操作的意見和建議；重點體現在經濟調節方面的稅收優惠政策、財政補貼政策及行業引導政策建議等幾個方面。第三，為保證政策更好地落實，建議完善監督機制及提高社會環保意識。

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