城市更新規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位及其影響

吳付花

摘 要：由于城市更新的特殊性，城市更新規(guī)劃比其他類型的城市規(guī)劃系統(tǒng)規(guī)劃中的規(guī)劃概念和方法有比較明顯的差異。未來的城市更新規(guī)劃可能是主要城市規(guī)劃和管理，城市更新規(guī)劃將對(duì)其他類型的規(guī)劃和規(guī)劃系統(tǒng)本身產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。規(guī)劃系統(tǒng)要積極面對(duì)，主動(dòng)做適應(yīng)性的調(diào)整。文章就城市更新規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位及其影響進(jìn)行了深入探討。

關(guān)鍵詞：城市更新規(guī)劃；規(guī)劃體系；定位；影響

對(duì)于空間資源相對(duì)貧乏的中國(guó)城市，城市更新對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。城市更新同時(shí)也是城市重新選擇城市發(fā)展模式和發(fā)展道路的珍貴機(jī)遇。加之城市更新密切涉及人民切身利益和城市戰(zhàn)略資源，因此將持續(xù)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

1 應(yīng)運(yùn)而生的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃

城市總體規(guī)劃雖然考慮了城市土地使用的數(shù)量與性質(zhì)，但沒有考慮構(gòu)成城市的各系統(tǒng)內(nèi)部的或外部的有機(jī)聯(lián)系，從總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃的跨度過大。按在城市建設(shè)中的作用，城市專項(xiàng)規(guī)劃可分為三類，即總體規(guī)劃所附屬的專項(xiàng)規(guī)劃、完善總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃和指導(dǎo)城市開發(fā)的專項(xiàng)規(guī)劃。加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃，一是從技術(shù)角度對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化與深化，更重要的是從管理角度將城市功能分解成為若干密切相關(guān)的系統(tǒng)進(jìn)行專項(xiàng)研究，以確保城市活動(dòng)的有機(jī)性與多樣性。基于城市中大量存在的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊面臨著急切的改造需求，同時(shí)具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和內(nèi)在聯(lián)系，而總體規(guī)劃層面缺乏相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃，缺乏系統(tǒng)研究。在如今的城市規(guī)劃體系的情況下，進(jìn)行城市更新專項(xiàng)計(jì)劃顯得尤為重要了。

2 嚴(yán)格講城市更新規(guī)劃的規(guī)劃體系定位

在我國(guó)，多數(shù)城市的城市更新行為都含有自己獨(dú)特的城市規(guī)劃與指導(dǎo)，但是明確的制度和政策在城市更新規(guī)劃的法定規(guī)劃體系中的定位依然鮮有耳聞。在城市更新問題中，城市總體規(guī)劃和控制詳情的全面性依然會(huì)被忽略，在控制性詳細(xì)規(guī)劃具體的改造方面尤為突出。現(xiàn)如今我國(guó)的城市更新規(guī)劃可以大致分為兩類：城市更新概念規(guī)劃由政府主導(dǎo)；由市場(chǎng)主導(dǎo)的單個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃的城市更新規(guī)劃。前者的運(yùn)動(dòng)式更新改造范圍遍布舊城區(qū)基于政法的意志，但是市場(chǎng)運(yùn)作的真實(shí)性往往被忽略，從而失去了可操作性，政府的改造意愿或許會(huì)被提前泄露，從而市場(chǎng)成本被變相提高。就后者來說，市場(chǎng)和政府的對(duì)峙的手段往往于此，容積率尤為突出。但是由于對(duì)上層規(guī)劃的控制和指引略有匱乏，保護(hù)公共利益的底線對(duì)政府來說不方便尋查。而且上層規(guī)劃對(duì)地區(qū)整體空間研究的依據(jù)相對(duì)缺乏，依然會(huì)針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目去改造，這樣僅僅通過個(gè)案來進(jìn)行的專項(xiàng)規(guī)劃是缺乏科學(xué)性的。

3 城市更新規(guī)劃與現(xiàn)行規(guī)劃體系的銜接

現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系主要是建立在對(duì)新增建設(shè)用地的規(guī)劃管理基礎(chǔ)上。隨著我國(guó)大城市建設(shè)用地資源日趨飽和，未來可以預(yù)見的是城市更新可能取代新增建設(shè)用地而成為規(guī)劃管理工作的主流。因此有必要對(duì)現(xiàn)行城市規(guī)劃體系進(jìn)行必要的修正和完善，以適應(yīng)城市更新規(guī)劃管理需求。但城市規(guī)劃體系調(diào)整的目的并非要游離于現(xiàn)行規(guī)劃體系以外設(shè)立一套新的獨(dú)立的城市規(guī)劃體系，而是應(yīng)在現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)相關(guān)的規(guī)劃層次，采用補(bǔ)充、調(diào)整和“鑲嵌”的方法納入城市更新對(duì)城市規(guī)劃的管理要求，使城市更新規(guī)劃與法定規(guī)劃（特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃）能夠積極主動(dòng)地相互對(duì)接。結(jié)合現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系，初步建議從以下幾個(gè)規(guī)劃層次中納入或?qū)映鞘懈乱?guī)劃管理的內(nèi)容。

3.1 城市總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全市城市更新的區(qū)域及其更新方向、總體規(guī)模作出初步規(guī)定。

3.2 近期建設(shè)規(guī)劃

近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)對(duì)規(guī)劃期內(nèi)實(shí)施城市更新的區(qū)域及其更新后的功能定位，實(shí)施更新的時(shí)序，為城市更新配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施作出必要的規(guī)定。

3.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃

控制性詳細(xì)規(guī)劃也應(yīng)成為與城市更新規(guī)劃管理對(duì)接的重要平臺(tái)。控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制作用在于，可以將城市更新中政府與市場(chǎng)的角色進(jìn)行必要區(qū)分，將理應(yīng)由政府控制的公共利益因素從可以交由市場(chǎng)運(yùn)作的博弈因素中抽離出來，并通過控規(guī)這一重要的規(guī)劃控制手段予以強(qiáng)力保護(hù)。控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)劃定城市更新的實(shí)施范圍，確定其中涉及的城市更新項(xiàng)目的功能定位、基本公共服務(wù)設(shè)施和市政配套設(shè)施安排、容積率的控制范圍、景觀生態(tài)和文物保護(hù)要求、保障性住房的供應(yīng)量、城市設(shè)計(jì)控制要素、拆遷居民安置策略，以及捆綁改造計(jì)劃等等。

3.4 城市更新修建性詳細(xì)規(guī)劃

城市更新項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)全面面向更新規(guī)劃實(shí)施的要求，最大程度地納入相關(guān)利益群體的訴求，保留市場(chǎng)運(yùn)作的彈性空間。在一般修建性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，城市更新規(guī)劃需要重點(diǎn)增加土地市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)核算，拆遷安置的具體安排等應(yīng)對(duì)更新的特殊內(nèi)容。同時(shí)還需要增加相關(guān)利益方談判和博弈的程序。

3.5 綜合整治（改善）規(guī)劃

隨著物權(quán)的逐步清晰，特別是未來《國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，未來“漸進(jìn)式”、“針對(duì)性”和“小尺度”的環(huán)境綜合整治也可能逐步取代大拆大建的城市更新方式。城市綜合整治規(guī)劃，要求對(duì)建設(shè)條件、現(xiàn)狀權(quán)屬以及各方目標(biāo)的充分尊重和全面把握，要求根據(jù)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力和實(shí)際需要來確定更新改造的方法和內(nèi)容，需要更加傾向于人的視角的空間思考，和更加精細(xì)化的微觀空間技術(shù)。

4 結(jié)語

在新時(shí)代發(fā)展的背景下，我中國(guó)的城市建設(shè)更需要注重對(duì)已建成區(qū)的改造更新，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提高環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的更新與發(fā)展。同時(shí)，以社區(qū)為主導(dǎo)的漸進(jìn)式更新還需要經(jīng)過政府與社區(qū)的協(xié)作，加強(qiáng)公眾參與，以實(shí)現(xiàn)改善城市空間，提高居民生活質(zhì)量，從而促進(jìn)鄰里和諧的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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