用法律給地方債加上“安全鎖”

劉劍文+耿穎

【摘要】地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)向標(biāo)，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。只有從政府間財(cái)政關(guān)系的平衡、法定、公平理念出發(fā)，將法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債的“借、用、還”全過程，促進(jìn)舉債權(quán)、乃至財(cái)政權(quán)在橫向及縱向維度的合理配置和規(guī)范運(yùn)行，并探索地方債的市場化道路，建立系列配套制度，才有望促進(jìn)地方債治理的現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】地方債券 舉債權(quán) 預(yù)算監(jiān)督 財(cái)政法治

【中圖分類號】D922.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方債的變遷：從“禁而不止”到“疏堵結(jié)合”

1994年通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@一條款原則上禁止地方政府發(fā)行債券，只要未經(jīng)法律和國務(wù)院的特許，地方政府舉債是明確不允許和完全堵住的。但在其后的實(shí)踐中，該規(guī)定并未得到有效執(zhí)行，由于地方發(fā)債在制度上總體被“叫?！保胤秸戕D(zhuǎn)而借助替代性的“準(zhǔn)市政債”“城投債”等方式來“暗度陳倉”，造成較高規(guī)模的隱性債務(wù)和或有債務(wù)。

體量龐大的地方政府性債務(wù)，特別是游離于預(yù)算和公眾視野之外的隱性債務(wù)，已經(jīng)遠(yuǎn)超地方收入能力，產(chǎn)生了違約風(fēng)險(xiǎn)乃至財(cái)政與金融、經(jīng)濟(jì)與社會的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對財(cái)政穩(wěn)健、安全與平衡構(gòu)成了威脅?？梢?，修改之前的《預(yù)算法》所施加的對發(fā)債的限制不可能杜絕地方政府舉債，反而誘發(fā)其為規(guī)避法律而創(chuàng)造出諸種變相舉債手段，造成不必要的博弈成本及不可控的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致法律文本與事實(shí)的背離、規(guī)范與效力的脫節(jié)。

鑒于此，在先后試點(diǎn)“中央代發(fā)代還”“地方自發(fā)、中央代還”和“地方自發(fā)自還”三種模式后，對地方債持“堵不如疏”的態(tài)度獲得了更多共識。為了規(guī)范和約束地方舉債權(quán)，消除預(yù)算外債務(wù)的潛藏風(fēng)險(xiǎn)，《預(yù)算法》修改幾經(jīng)周折，最終刪除了“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的原則性規(guī)定，賦予地方政府以適度的發(fā)債權(quán)，并對發(fā)債主體、用途、規(guī)模、程序、償還、監(jiān)督和問責(zé)等作了嚴(yán)格規(guī)定。這體現(xiàn)出以法治方式規(guī)范地方債務(wù)的治理思維，是一個(gè)重大突破，有助于將原先界限模糊的隱性地方債引導(dǎo)到“陽光”下，使地方政府舉債權(quán)受到法律約束和預(yù)算監(jiān)管，從而防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在《預(yù)算法》修訂通過之后，國務(wù)院和財(cái)政部就地方債問題發(fā)布了系列文件，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)深化預(yù)算管理制度改革的決定》等，根據(jù)《預(yù)算法》及中央有關(guān)財(cái)稅體制改革的部署，細(xì)化和落實(shí)了《預(yù)算法》第35條關(guān)于“地方各級預(yù)算”的規(guī)定。

地方債的現(xiàn)行規(guī)則：《預(yù)算法》文本剖析

修改后的《預(yù)算法》第35條及后續(xù)文件在放開地方政府發(fā)債權(quán)的同時(shí)，建構(gòu)了地方政府發(fā)債權(quán)適度、合法行使的法治化基本框架。主要包括：第一，在主體上，雖然沒有明確規(guī)定地方政府債券的發(fā)行主體，但限于“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”。這表明，無論是由地方政府還是由其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，發(fā)行主體必須為省級。出于審慎放開和避免混亂的考量，由于市縣級政府的財(cái)政統(tǒng)籌能力相對較弱，故而“市縣級政府確需舉借債務(wù)的，由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”。

第二，在方式上，只放開透明度高、最便于監(jiān)管的“發(fā)行地方政府債券”一種舉借債務(wù)的方式，禁止地方政府及其所屬部門“以其他任何方式舉借債務(wù)”和“為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！保w現(xiàn)了“開前門、堵后門”理念。

第三，在限額上，規(guī)定“舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”，這有利于充分發(fā)揮全國人大及其常委會對政府舉債權(quán)的嚴(yán)格約束和民主監(jiān)督。

第四，在用途上，將借債定位為補(bǔ)充性、臨時(shí)性的財(cái)源，要求舉借的債務(wù)只能用于“建設(shè)投資”和“公益性資本支出”，“不得用于經(jīng)常性支出”。這符合資本性支出成本高、周期長，從而適合由債務(wù)收入等長期性收入支持的特征，與代際負(fù)擔(dān)公平原則相暗合?！肮嫘再Y本支出”的范圍可涵蓋交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域。

第五，在程序上，第35條第2款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”，第5款規(guī)定“國務(wù)院財(cái)政部門對地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督”。這一方面契合于預(yù)算調(diào)整的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)省級人大及其常委會的預(yù)算審批權(quán)、乃至預(yù)算否決權(quán)；另一方面保證了國務(wù)院財(cái)政部門在行政系統(tǒng)內(nèi)的債務(wù)和財(cái)政統(tǒng)籌權(quán)，與我國單一制政體以及責(zé)任追究機(jī)制等密切相關(guān)。

第六，在償還上，規(guī)定“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源”，其中，一般債務(wù)“主要以一般公共預(yù)算收入償還”，專項(xiàng)債務(wù)“以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”。由此，可以保證地方政府有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償債能力，避免出現(xiàn)地方政府償債不能或者過分依賴土地出讓收入償付債務(wù)的問題。

第七，在配套制度上，提出要“建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”，從而借助相關(guān)制度的科學(xué)設(shè)置、配合和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對地方債的事前、事中和事后控制，防止地方債風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、積聚、擴(kuò)大和再次發(fā)生。

由此，現(xiàn)行《預(yù)算法》就規(guī)范地方債采取了“疏堵結(jié)合”的法律進(jìn)路，并初步搭建了相應(yīng)的框架結(jié)構(gòu)。

地方債風(fēng)險(xiǎn)成因探究：以財(cái)政平衡和法定為視角

《預(yù)算法》第35條對地方債的舉債權(quán)配置及配套制度的規(guī)定仍較抽象和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。面對預(yù)算審批、調(diào)整、公開、審計(jì)、監(jiān)督、追責(zé)等過程中的民主化、法治化、透明化程度較低的現(xiàn)狀，橫向的預(yù)算權(quán)配置不合理與舉債權(quán)配置不合理相疊加，進(jìn)一步加劇了地方債風(fēng)險(xiǎn)。而從縱向的政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政平衡的整體視角來審視，根源在于，地方財(cái)權(quán)遠(yuǎn)不足以支撐其事權(quán)和支出責(zé)任，更遑論地方政府尚難以稱得上是相對獨(dú)立的財(cái)政主體，這無疑導(dǎo)致財(cái)政失衡局面愈演愈烈，地方舉債權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)大和濫用也就成為了必然結(jié)果。

簡而言之，從財(cái)權(quán)維度來看，地方財(cái)政收入增長乏力，財(cái)源較為薄弱，這在經(jīng)濟(jì)增速放緩的當(dāng)下體現(xiàn)得尤為明顯。一方面，隨著我國近年來推行的“結(jié)構(gòu)性減稅”和“營改增”的全面推進(jìn)，地方稅收收入受到挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的地方稅稅種大多稅源不穩(wěn)定、零星分散、征管難度大，地方稅體系缺乏穩(wěn)定的主體稅種。另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然規(guī)模較大，但結(jié)構(gòu)仍不盡合理，相應(yīng)的制度和程序不夠規(guī)范。在目前的轉(zhuǎn)移支付資金中，體現(xiàn)財(cái)政公平原則的、建立在因素法基礎(chǔ)上的一般性轉(zhuǎn)移支付比重過少，而以項(xiàng)目建設(shè)為前提的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻規(guī)模較大、名目繁多，且在轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn)、決定與管理、績效評估與監(jiān)督等方面均存在諸多問題，致使財(cái)力短缺的地方政府難以通過轉(zhuǎn)移支付獲得必要的財(cái)政資金。在此種情況下，一些地方政府只能求諸于舉債以暫時(shí)緩解財(cái)力匱乏的窘境，并往往以土地轉(zhuǎn)讓收入等非稅收入作為償債資金，這便容易形成地方債問題與土地財(cái)政問題相互助長的惡性循環(huán)。

從財(cái)政事權(quán)維度來看，地方政府的職能范圍不斷擴(kuò)張，越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象共存，這不僅增加了地方政府的財(cái)政壓力和債務(wù)規(guī)模，也導(dǎo)致了債務(wù)資金的不合理、不合法使用。就政府與市場的關(guān)系而言，地方政府介入一些競爭性領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動，反而對于地方性公共物品提供不足。此舉違背了財(cái)政收支的公共性和公益性理念，使得政府職能非但不能有效實(shí)現(xiàn)，還越俎代庖地給自身施加了本應(yīng)屬于市場的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，阻礙了市場公平競爭。就地方政府與中央政府的關(guān)系而言，中央事權(quán)范圍相對狹窄和固定，而地方事權(quán)不夠清晰且呈概括式，造成其財(cái)政支出的類型和標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)增長，財(cái)力缺口持續(xù)加大。地方政府不得不承擔(dān)了很多本應(yīng)屬于中央財(cái)政事權(quán)的事項(xiàng)，而且，支出責(zé)任的實(shí)際負(fù)擔(dān)有“上級請客、下級買單”的現(xiàn)象，這難免促使地方政府走上舉債之路。

從立法層級維度來看，除《預(yù)算法》對地方債的原則性規(guī)定外，后續(xù)規(guī)則多以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，整體的法律層次偏低，權(quán)威性和安定性不強(qiáng)。其實(shí)，包括1994年分稅制改革、2002年所得稅分享改革、歷年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分事項(xiàng)均存在這一缺陷，正是行政主導(dǎo)的、非法治化的財(cái)政模式引發(fā)了“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的傾向。因此，從根本上防范地方債風(fēng)險(xiǎn)，貫徹財(cái)政法治思維是關(guān)鍵。

地方債的治理之道：整體視野與制度構(gòu)建并重

鑒于地方政府舉債權(quán)、預(yù)算權(quán)乃至財(cái)政權(quán)的法治缺失，我國迫切需要加強(qiáng)對地方債的法律約束、分權(quán)制衡、預(yù)算監(jiān)督、信息公開及市場化探索。在法治框架下防控地方債風(fēng)險(xiǎn)仍然任重而道遠(yuǎn)，這也是一項(xiàng)緊密關(guān)乎國家治理法治化和現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

地方債的治本之策即從財(cái)政收入、支出、預(yù)算、監(jiān)管的一體化出發(fā)，理順和規(guī)范政府與市場間關(guān)系以及央地間財(cái)政關(guān)系，通過“開源”和“節(jié)流”來減輕地方政府的財(cái)政壓力。首先，要以公共性為核心，配置地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限政府、高效政府、責(zé)任政府。盡快制定《財(cái)政收支劃分法》，依據(jù)公共物品受益范圍，以法律形式劃定各級政府的事權(quán)范圍。其次，要結(jié)合房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、資源稅等稅制改革和稅收立法進(jìn)程，盡快培植地方主體稅種，建立現(xiàn)代的地方稅體系。并在《財(cái)政收支劃分法》的基礎(chǔ)上制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，進(jìn)一步改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，尤應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，完善其分配標(biāo)準(zhǔn)和法律程序。此外，為了防止以上全局性建設(shè)存在緩不濟(jì)急的問題，可以考慮縮減行政性支出、嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等，有觀點(diǎn)認(rèn)為還可變賣競爭性領(lǐng)域的地方國有資產(chǎn)來化解現(xiàn)存的債務(wù)危局。

除著眼整體視野外，我們還應(yīng)加快制定《公債法》，在落實(shí)硬預(yù)算約束的過程中完善地方債配套制度，將法治化與市場化思維融貫其治理之中，包括風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警機(jī)制、透明度要求、債券信用評級機(jī)制、應(yīng)急處置與問責(zé)機(jī)制等。其中，風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)警機(jī)制是指根據(jù)債務(wù)管理目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，對各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行連續(xù)的監(jiān)控、識別、分析、匯總和判斷。美國俄亥俄州《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》和哥倫比亞“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)是比較典型的域外實(shí)踐，其經(jīng)驗(yàn)可為我國所借鑒。透明度要求是指債務(wù)公開、財(cái)政公開，這為保障各級人大及其常委會的預(yù)算審批權(quán)、社會公眾的監(jiān)督權(quán)以及投資者利益奠定了基礎(chǔ)。債券信用評級機(jī)制是指在編制政府資產(chǎn)負(fù)債表及其信息公開的前提下，由具有公信力的評級機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評級，這能夠促使地方政府時(shí)刻關(guān)注舉債、管債、用債、還債活動。應(yīng)急處置與問責(zé)機(jī)制是指在發(fā)生地方債危機(jī)時(shí)進(jìn)行債務(wù)重組和接管，并追究責(zé)任人的法律責(zé)任。在我國加強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)的背景下，分隔和明確各級政府的獨(dú)立責(zé)任是合理的發(fā)展方向。

世界銀行和國際貨幣基金組織曾指出，發(fā)展地方政府債券市場需做至少五個(gè)方面的制度改革，即減少地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)，提高市場透明度，加強(qiáng)市場監(jiān)管，建立公平市場，提高地方的會計(jì)、預(yù)算和金融管理能力。只有將財(cái)政收支管相統(tǒng)一，以法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債的“借、用、還”全流程，促進(jìn)舉債權(quán)、財(cái)政權(quán)的合理配置和規(guī)范運(yùn)行，并更加符合市場邏輯、遵循市場規(guī)律，才能真正實(shí)現(xiàn)地方債、乃至國家治理的現(xiàn)代化和法治化目標(biāo)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

（作者分別為北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任、教授、博導(dǎo)；北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心副研究員）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“促進(jìn)收入公平分配的財(cái)稅法制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：13&ZD028）及國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公共財(cái)政監(jiān)督法律制度研究”（項(xiàng)目編號：12AFX013）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①熊偉：《地方債與國家治理：基于法治財(cái)政的分析徑路》，《法學(xué)評論》，2014年第2期。

責(zé)編/宋睿宸 美編/于珊