五大發(fā)展理念視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制研究

羅洪

摘 要： 正確的實(shí)踐需要科學(xué)的理論進(jìn)行指導(dǎo)，五大發(fā)展理念是新時(shí)期指導(dǎo)我國(guó)基層公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制良性發(fā)展的行動(dòng)指南。當(dāng)下我國(guó)艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制存在“正義性和效率性”雙重不足的缺陷，部分公務(wù)員的高收入遮蔽了艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員低收入的現(xiàn)實(shí)。期望在共建共享理念的指導(dǎo)下，把分配正義為主的激勵(lì)理論和艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的實(shí)際結(jié)合起來，探索優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的若干路徑。

關(guān)鍵詞： 五大發(fā)展理念； 艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員； 激勵(lì)機(jī)制

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.009

文章編號(hào)： 1673-9973（2017）01-0051-05

在黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平同志系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，它是全面建成小康社會(huì)、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和能力現(xiàn)代化、優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的行動(dòng)指南。在五大發(fā)展理念的語境下審視艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其存在“人才流失”和“鄉(xiāng)村治理能力不足”兩個(gè)問題，特別是“人才流失”問題已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和反思，只有建構(gòu) “正義性和效率性”兼容的激勵(lì)機(jī)制才有助于解決上述問題。

一、 激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)涵與理論分析

（一）激勵(lì)和激勵(lì)機(jī)制

公務(wù)員在工作中的行為表現(xiàn)主要取決于三個(gè)因素，即動(dòng)機(jī)（做工作的愿望），能力（做工作的能力），工作環(huán)境（做工作的場(chǎng)所和氛圍）。其中動(dòng)機(jī)問題被優(yōu)先考慮，公務(wù)員工作的積極性，對(duì)他們的工作效率影響極大，這就需要通過有效激勵(lì)來推動(dòng)行政效率的提高。經(jīng)過梳理，國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從動(dòng)機(jī)、需求和過程等角度來研究激勵(lì)問題。具有較大解釋力的馬斯洛需求層次理論是從動(dòng)機(jī)和需求角度研究激勵(lì)的典型；弗洛姆認(rèn)為激勵(lì)就是一個(gè)主體基于自愿的選擇過程；金璐婷把激勵(lì)界定為：“組織根據(jù)組織成員的需求，采取內(nèi)、外部刺激以激發(fā)其工作積極性，引導(dǎo)員工一起實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的過程。”[1] 一般來說，激勵(lì)有狹義和廣義之分，狹義激勵(lì)主要指?jìng)€(gè)體行為的激發(fā)和鼓勵(lì)， 廣義的激勵(lì)泛指以組織目標(biāo)為導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)其成員行為積極性的各種手段的總和。綜上所述，筆者把激勵(lì)界定為：政府通過一系列激勵(lì)機(jī)制，滿足公務(wù)員的綜合需求，激發(fā)其工作積極性，從而實(shí)現(xiàn)提高行政效率和打造服務(wù)政府雙重目標(biāo)的過程。

激勵(lì)機(jī)制是政府人力資源管理的基本內(nèi)容，是激發(fā)公務(wù)員積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的必要手段，關(guān)于激勵(lì)機(jī)制，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)角度進(jìn)行了闡述：夏書章從行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程來分析激勵(lì)機(jī)制，“國(guó)家公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制是指政府引導(dǎo)國(guó)家公務(wù)員的行為方式和價(jià)值觀念，以實(shí)現(xiàn)共同的行政目標(biāo)，按預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)⑿姓Y源分配給行政組織和公務(wù)員的過程”。[2]陳小晨把激勵(lì)機(jī)制看作一種實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的方法體系，“激勵(lì)機(jī)制是指組織通過引導(dǎo)成員個(gè)體的行為方式和價(jià)值觀念來實(shí)現(xiàn)組織共同目標(biāo)的方法體系。”；[3]吳思奇從內(nèi)容角度列舉了主要的激勵(lì)方法，“政府的激勵(lì)系統(tǒng)采取的激勵(lì)方法有工作激勵(lì)、薪酬激勵(lì)、精神激勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)。”[4] 禚子溪從薪酬角度來討論激勵(lì)機(jī)制，“薪酬是影響基層公務(wù)員工作積極性的重要因素，現(xiàn)行的基層公務(wù)員薪酬激勵(lì)機(jī)制存在績(jī)效工資缺失、薪酬結(jié)構(gòu)不合理等問題。”[5] 綜上所述，公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制可以界定為： 各級(jí)政府圍繞行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，用來引導(dǎo)公務(wù)員的價(jià)值理念和行為方式一整套制度體系，它主要包括晉升機(jī)制、考核機(jī)制、工資機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制和負(fù)激勵(lì)機(jī)制等。

（二）激勵(lì)理論

國(guó)內(nèi)外先后產(chǎn)生了諸多影響力較大的激勵(lì)理論，諸如馬克思的激勵(lì)理論、馬斯洛的需要層次理論、赫茲伯格的雙因素理論、麥克蘭 （David Maclelland）的成就需要理論、E·G· 雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein）的推拉理論和羅爾斯的正義論等。在這里，根據(jù)理論的影響力和艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際情況，我們將重點(diǎn)討論馬克思的激勵(lì)理論、需要層次理論、雙因素理論、推拉理論和正義論等激勵(lì)理論。

經(jīng)典的激勵(lì)理論主要包括馬克思的激勵(lì)理論、馬斯洛的需要層次理論、赫茲伯格的雙因素理論，這三大理論具有較大的影響力和權(quán)威性。馬克思的激勵(lì)理論以唯物史觀為理論基礎(chǔ)，從現(xiàn)實(shí)的人的真實(shí)需要出發(fā)討論激勵(lì)問題。他把人的需要?dú)w納為三個(gè)層次，即生存需要、享受需要和發(fā)展需要，生存需要具有基礎(chǔ)性的地位，享受需要和發(fā)展需要?jiǎng)t針對(duì)“富有的人”，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員大多處于追求生存需要的層次；馬斯洛的需要層次理論從低到高依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實(shí)現(xiàn)需求，“通常生理和安全可以概括為低層次需要，社交、尊重與自我實(shí)現(xiàn)可以概括為高層次的需要，根據(jù)馬斯洛需求層次理論，只有基層公務(wù)員的最基本生理和安全需求得到滿足之后，才有可能去追求更高的需求”；[6]其次，赫茲伯格的雙因素理論，雙因素指激勵(lì)因素和保健因素，保健因素（hygiene factor）是外在的，指工作環(huán)境與條件因素，如工作的環(huán)境、薪酬等方面。激勵(lì)因素（motivation factor）是內(nèi)在的，是相對(duì)工作本身而言，與工作本身的特點(diǎn)和內(nèi)容有關(guān)，如在工作成績(jī)得到同事或領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可、個(gè)人得到發(fā)展和提升等。

推拉理論和正義論與我們討論的主題具有相當(dāng)大的關(guān)聯(lián)性。推拉理論最初是人口學(xué)中研究人口遷移的理論，19 世紀(jì)末由 E·G· 雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein） 提出，該理論認(rèn)為人口的遷移是由遷出地的推力和遷入地的拉力共同決定的。推力指遷出地所具有的促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移的消極因素，包括收入水平低、生活成本的不斷攀高、就業(yè)機(jī)會(huì)減少等。拉力指遷入地所具有的有利于人口轉(zhuǎn)移的積極因素，包括較好的生活環(huán)境、較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較高的收入等。一些學(xué)者將推拉理論應(yīng)用到了公務(wù)員激勵(lì)理論中，“把所謂的‘拉力和‘推力看成是某種行政行為發(fā)生的激勵(lì)因素，并將之對(duì)應(yīng)理解為‘正向激勵(lì)和‘負(fù)向激勵(lì)，從而把其從‘遷出地——公務(wù)員的現(xiàn)有不良狀態(tài)‘遷移到‘遷入地——公務(wù)員的理想狀態(tài)”；[7]正義論關(guān)注薪酬分配的合理性和機(jī)會(huì)公平的可行性等，羅爾斯先生指出，在憲政民主的框架下，通過各階層、各群體的合作治理，才能建構(gòu)一個(gè)秩序良好的社會(huì)。在此基礎(chǔ)上提出兩大正義原則，根據(jù)其排位的優(yōu)先性，第一原則是權(quán)利自由與機(jī)會(huì)公平，第二原則是分配的正義。面對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等，公共財(cái)政應(yīng)該優(yōu)先照顧生存狀況最差者，依次遞推，這一原則被稱為“差別原則”，如何鑒別生活狀況良好者與較差者，這就依賴于社會(huì)比較理論，我們可以把基層公務(wù)員薪酬水平與相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的公務(wù)員以及同等社會(huì)地位的企事業(yè)員工的薪酬收入進(jìn)行比較。

二、艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制“失靈”分析

關(guān)于艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，我們需要關(guān)注兩點(diǎn)：其一，從2001年1月1日起實(shí)施艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼，它是對(duì)在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的公務(wù)員特殊生活費(fèi)支出和額外勞動(dòng)消耗的適當(dāng)補(bǔ)償，根據(jù)不同地域的氣候、海拔高度及當(dāng)?shù)匚飪r(jià)等因素確定差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其二，2015年10月中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部和國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員考試錄用工作的意見》，就在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)適當(dāng)降低公務(wù)員進(jìn)入“門檻”的要求提出具體措施，如設(shè)置一定數(shù)量的職位面向當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)事業(yè)編制人員和退役士官士兵招考。中央政府連續(xù)出臺(tái)對(duì)艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的傾斜政策至少說明一個(gè)問題，該地區(qū)現(xiàn)行的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制“失靈”，嚴(yán)重制約對(duì)這一地區(qū)的有效治理。

（一）艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制失靈的表現(xiàn)

這一地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的失靈可以概括為兩個(gè)方面，治理能力（或公共服務(wù)能力）不足和人才流失。首先來分析艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員的治理能力不足的問題：1. 艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的一些公務(wù)員政治素養(yǎng)不高，貪腐等負(fù)面新聞不斷曝光。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2013年到2015年5月，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共查辦的涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪人員是2.9萬人”，[8] 在惠農(nóng)、扶貧資金使用的過程中，出現(xiàn)大量貪腐案件，由于上述基層公務(wù)員直接與群眾接觸，所以其消極影響特別大，敗壞這一地區(qū)的政治生態(tài)；2. 業(yè)務(wù)能力、學(xué)習(xí)能力和電子政務(wù)能力等治理能力嚴(yán)重不足，李新婷認(rèn)為“艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的部分公務(wù)員公共服務(wù)能力差，表現(xiàn)為服務(wù)水平低、服務(wù)態(tài)度差、服務(wù)質(zhì)量差”。[9] 經(jīng)過課題組大量訪談，發(fā)現(xiàn)部分公務(wù)員的“官本位”和特權(quán)思想濃厚，在群眾面前擺架子，官僚主義和形式主義嚴(yán)重，服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)能力缺乏，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，可以概括為“庸政和懶政”。2016年8月，甘肅貧困鄉(xiāng)村一家六口因極端貧困服毒自殺，發(fā)生這樣一起人間悲劇的重要因素之一，就是當(dāng)?shù)馗刹恐饔^認(rèn)定并取消這一家人的低保。在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)，因當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的庸政和懶政導(dǎo)致的悲劇不在少數(shù)，當(dāng)然還有文化程度低和公務(wù)員老齡化導(dǎo)致其學(xué)習(xí)能力低下等問題，不少公務(wù)員都缺乏電子政務(wù)能力，對(duì)于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村束手無策。

其次，關(guān)于艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)年輕公務(wù)員（主要是80后和90后）流失的問題，我們借用“推拉理論”來研究。在本文中，回歸推拉理論的原初內(nèi)涵，80后公務(wù)員從艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)“遷出”，而相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和東部地區(qū)則成為“遷入地”，這與21世紀(jì)之初，李昌平先生做的“抽水機(jī)”比喻是契合的；“相對(duì)發(fā)達(dá)的城市不斷地抽取極端貧困鄉(xiāng)村的資源，特別是青壯年，致使貧困的鄉(xiāng)村陷入惡性循環(huán)之中”，[10] “逃離鄉(xiāng)下，定居城市”已經(jīng)成為部分80后公務(wù)員的理想。王燕指出，“公務(wù)員職業(yè)倦怠且流失現(xiàn)象嚴(yán)重，并呈現(xiàn)流失速度遞增、流失范圍廣、專業(yè)人才所占比例大、流失人員年輕化等特征”，[11]它可能造成艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)基層政府人才嚴(yán)重流失。陜西省公務(wù)員局2014年度的一份報(bào)告顯示：“近3年，共為艱苦偏遠(yuǎn)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)考試錄用了公務(wù)員2687名。錄用到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不去報(bào)到，或者到崗位后兩三個(gè)月就辭職不干的就有17人。”[12]

（二）艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制失靈的原因

這一地區(qū)出現(xiàn)公務(wù)員治理能力不足和人才流失兩大問題的原因是很復(fù)雜的，激勵(lì)機(jī)制有缺陷是一個(gè)重要的因素，其缺陷可以概括為“效率性和正義性雙重不足”。在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的場(chǎng)域下，我們擬重點(diǎn)討論其激勵(lì)機(jī)制“正義性不足”，分析這一問題的理論依據(jù)是正義論和社會(huì)比較理論。羅爾斯先生的差別原則是研究問題的出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等，在秩序良好的合作體系之中，基本分配制度的安排應(yīng)該優(yōu)先考慮生存狀況最差者，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員就是我國(guó)公務(wù)員系列之中的生存狀況最差者。根據(jù)社會(huì)比較理論，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員與發(fā)達(dá)地區(qū)的同級(jí)公務(wù)員的橫向比較，與職務(wù)較高公務(wù)員的縱向比較，他們普遍產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，這是出現(xiàn)“職業(yè)倦怠”的重要原因。

關(guān)于艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制“正義性”不足，我們從兩個(gè)方面展開討論：其一，這一地區(qū)公務(wù)員的薪酬缺乏“正義性”。從橫向角度進(jìn)行比較，陳小晨認(rèn)為“工資主要由基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金組成，職務(wù)工資比例不是很高，只占20%，工資占比最高的是地區(qū)附加津貼，占到45%，但在實(shí)際操作中，地區(qū)附加津貼實(shí)際是按照職務(wù)發(fā)放，所以實(shí)際占了近七成。”[13]一般來說，基本工資由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款，津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金則由各級(jí)地方政府承擔(dān)，由于我國(guó)各省之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)和艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)同一級(jí)別公務(wù)員的薪酬差別是非常大的。云南省勐海縣布朗山鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)賽勐說：“一個(gè)月拿到手的工資是2984元，最近在縣城買了一套商品房，總價(jià)30萬元，貸款20多萬元，每月還貸壓力巨大。” [14]在珠海市某部門工作的某普通公務(wù)員“基本工資有800多元，外加地方財(cái)政補(bǔ)貼和住房維修金等，每個(gè)月實(shí)際到手的全部收入是7000多元”；[15]從縱向比較來看，處級(jí)及其以上的領(lǐng)導(dǎo)干部其薪酬比基層公務(wù)員高出較多。金璐婷指出，“基層公務(wù)員工資偏低，激勵(lì)功能弱，以內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員為參照方，在如今‘以官定薪的公務(wù)員工資制度下，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資就與基層公務(wù)員差距甚大，有調(diào)查指出，部分領(lǐng)導(dǎo)的收入單是陽光工資就比普通公務(wù)員高出四倍有余。”[16]新加坡《聯(lián)合早報(bào)》2015年1月19日的報(bào)道可以佐證上述觀點(diǎn)：“中國(guó)國(guó)務(wù)院1月12日下發(fā)了最新公務(wù)員加薪文件，‘正國(guó)級(jí)官員最高基本工資（職務(wù)工資加級(jí)別工資，下同），由7020元增至11385元，漲幅62%；最低的辦事員基本工資，則由630元增至1320元，漲幅110%。”[17]

其二，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員的晉升機(jī)制缺乏“正義性”，主要表征是“晉升天花板”，我們從兩個(gè)方面展開論述：首先是晉升比例低，“千軍萬馬闖獨(dú)木橋”， “據(jù)國(guó)家公務(wù)員局統(tǒng)計(jì)，截至 2012 年底，全國(guó)公務(wù)員總數(shù)為 708.9 萬人，全國(guó)縣處級(jí)以上干部 60 多萬人……這樣算來，要從基層公務(wù)員晉升到縣處級(jí)干部的比例約為百分之八，許多基層公務(wù)員直到退休都只是一名科員”。[18]國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉指出，“現(xiàn)實(shí)中，大部分基層公務(wù)員是在辦事員和科員兩個(gè)級(jí)別走完全部仕途的，……無數(shù)基層公務(wù)員在權(quán)力‘金字塔的底層消耗著青春和激情，有的人工作幾十年還是副科長(zhǎng)，自嘲患上了‘副科病”；[19]其次是晉升過程中的人治色彩較為濃厚，公開性和透明性不足。朱玉霞認(rèn)為“晉升機(jī)會(huì)稀缺，…… 再加上一些任人唯親、晉升為親、論資排輩的現(xiàn)象，嚴(yán)重挫傷了基層公務(wù)員的積極性”。[20]劉影也在文中指出，“競(jìng)爭(zhēng)過程暗箱操作，人才選拔上論資排輩、任人唯親，缺乏公開、透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。[21]晉升過程中的人治色彩是傳統(tǒng)行政文化的產(chǎn)物，它必然導(dǎo)致艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層公務(wù)員缺乏成就感，進(jìn)而喪失工作熱情。呂亞南在討論80后逃離艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)基層公務(wù)員崗位時(shí)也指出：對(duì)“80后公務(wù)員的一項(xiàng)調(diào)查顯示，對(duì)現(xiàn)行晉升機(jī)制表示不滿意的人數(shù)占到了調(diào)查總?cè)藬?shù)的81.9%……大家最關(guān)注的就是晉升的透明度和公平性，但是職務(wù)晉升缺乏相應(yīng)的民主監(jiān)督，再加上‘長(zhǎng)官意志在晉升中起重要作用，以領(lǐng)導(dǎo)好惡為標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致晉升制度虛化”。[22]

三、優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的路徑選擇

在論文的前兩個(gè)部分，我們從理論和實(shí)踐的角度分析了艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制“失靈”的主要原因，即薪酬機(jī)制和晉升機(jī)制都缺乏“正義性”，它導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)“治理能力不足”和“人才流失”的兩個(gè)嚴(yán)重后果，進(jìn)一步惡化就會(huì)導(dǎo)致這一地區(qū)的治理失敗，所以我們必須優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，建構(gòu)“正義性”和“效率性”兼容的激勵(lì)機(jī)制。在五大發(fā)展理念的指導(dǎo)下，新時(shí)期我國(guó)開展統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展，從區(qū)域上來說，相對(duì)于東部較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)必須要有更多的政策傾斜才能具備一定的吸引力。從城鄉(xiāng)角度而言，根據(jù)中心邊陲理論，即使在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)，縣城也要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)達(dá)很多，逃離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，奔向縣城成為80后公務(wù)員的理想。基于以上分析，在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)，公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制“正義性”優(yōu)先于“效率性”，建構(gòu)一個(gè)“正義優(yōu)先，兼容效率”的激勵(lì)機(jī)制就是應(yīng)然選擇。

（一）優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的薪酬機(jī)制

如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制是一個(gè)重大的課題，在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的場(chǎng)域下，本研究主要從薪酬和晉升兩個(gè)角度來優(yōu)化這一地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。關(guān)于艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的薪酬機(jī)制的優(yōu)化，我們可以從三個(gè)方面進(jìn)行思考。

1. 調(diào)整薪酬結(jié)構(gòu)，即在薪酬體系中，逐漸增加工資的比例，降低津補(bǔ)貼的比例。目前，在基層公務(wù)員的薪酬體系中，工資所占比例大概為30%，津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金所占比例大概為70%，工資所占比例過低，由于津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金與各省市的財(cái)政收入掛鉤，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)所在省市財(cái)政收入孱弱，這一地區(qū)基層公務(wù)員津補(bǔ)貼的實(shí)際發(fā)放與相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和東部鄉(xiāng)村相比較，差距甚大，這是不同區(qū)域公務(wù)員收入懸殊的主要原因。所以調(diào)整基層公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)，逐漸增加工資的比例，降低津補(bǔ)貼的比例就成為當(dāng)務(wù)之急。

2. 落實(shí)艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)津貼正常增長(zhǎng)機(jī)制。這一政策從2001年開始實(shí)行，構(gòu)成了艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員薪酬機(jī)制的一個(gè)重要組成部分，對(duì)于艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)吸引和留住人才起到了一定的作用，然而這一政策還存在兩大缺陷。首先是津貼標(biāo)準(zhǔn)過低，根據(jù)實(shí)地調(diào)查和現(xiàn)有資料，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員每月拿到手的津貼僅100元左右，激勵(lì)作用不顯著。其次，這一津貼的分類并不合理。在2001年根據(jù)偏遠(yuǎn)與艱苦程度，將津貼標(biāo)準(zhǔn)分成六類，有一定的合理性，但是經(jīng)過10多年的現(xiàn)代化變遷，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)各區(qū)域的發(fā)展差異進(jìn)一步凸顯，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城的差異逐漸擴(kuò)大，逃離鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔向縣城的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，所以，艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員津貼應(yīng)該進(jìn)一步向條件更為艱苦偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。

3. 實(shí)行績(jī)效工資和陽光工資，逐漸取消年終獎(jiǎng)。由于各地區(qū)公務(wù)員津補(bǔ)貼和年終獎(jiǎng)發(fā)放透明性和公開性不夠，導(dǎo)致大眾媒體對(duì)公務(wù)員津補(bǔ)貼和年終獎(jiǎng)“非議不斷”，并逐漸形成艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員漲工資的“輿情障礙”。同時(shí)，新加坡等國(guó)際社會(huì)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制較為完善的國(guó)家都對(duì)公務(wù)員實(shí)行績(jī)效工資和陽光工資，所以，借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和破解“輿情障礙”，就要求我們?cè)谄D苦偏遠(yuǎn)地區(qū)取消年終獎(jiǎng)，嚴(yán)格實(shí)行績(jī)效工資。

（二）優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的晉升機(jī)制

根據(jù)赫茲伯格的“雙因素理論”，薪酬機(jī)制屬于“保健因素”，優(yōu)化之后可以滿足艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員低層次的需要。晉升機(jī)制則屬于“激勵(lì)因素”，優(yōu)化之后才可以滿足這一地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員高層次的需要，有助于實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。關(guān)于優(yōu)化艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員晉升機(jī)制，我們擬從三個(gè)路徑入手：

1. 職務(wù)與職級(jí)雙通道的頂層設(shè)計(jì)與落實(shí)，2014年12月2日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議通過了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》，在職務(wù)之外開辟職級(jí)晉升通道，《意見》提出，將對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個(gè)職級(jí)，由低到高依次為科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)。職級(jí)晉升后，可以享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工資待遇，但工作崗位不變。辦事員任滿8年未提拔的，可享受科員待遇；科員任滿12年未提拔的，可享受副科待遇；副鄉(xiāng)科級(jí)、副主任科員滿15年未提拔的，可享受正科級(jí)待遇；正科級(jí)干部15年未提拔的，可享受副處級(jí)待遇。職務(wù)與職級(jí)雙通道的頂層設(shè)計(jì)有助于調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員的積極性，希望能率先在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)試點(diǎn)，由于這一地區(qū)的特殊性，建議縮短從辦事員到副主任科員的年限。

2. 改變“大一統(tǒng)”的晉升機(jī)制，實(shí)施分類晉升。一般來說，基層公務(wù)員可以細(xì)分為三類，綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類，“大一統(tǒng)”管理機(jī)制下，讓三類公務(wù)員都按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行職務(wù)職級(jí)方面晉升的考核，這容易導(dǎo)致基層公務(wù)員“千軍萬馬擠獨(dú)木橋”，使得晉升渠道非常狹窄，所以，希望在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)，開展三類公務(wù)員分類晉升的試點(diǎn)。

3. 干部遴選與基層經(jīng)歷，職務(wù)與職級(jí)雙通道的設(shè)計(jì)主要是針對(duì)艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)能力一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，干部遴選則是這一地區(qū)少數(shù)優(yōu)秀公務(wù)員實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的良好路徑。艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層公務(wù)員在治理過程中，不僅要面臨經(jīng)濟(jì)落后和環(huán)境惡劣，而且要處理復(fù)雜的民族問題和宗教問題，所以，這一地區(qū)表現(xiàn)優(yōu)秀的基層公務(wù)員的綜合素質(zhì)是毋庸置疑的，在某種程度上，已經(jīng)具備處理復(fù)雜問題的較高水平的治理能力。基于以上分析，我們建議干部遴選應(yīng)該優(yōu)先考慮艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)表現(xiàn)優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。

綜上所述，由于艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)獨(dú)特的治理環(huán)境，導(dǎo)致這一地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員需要承擔(dān)繁重的治理任務(wù)，這就對(duì)這一地區(qū)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制提出較高的要求，但艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制缺乏“正義性”和“實(shí)效性”，人才流失和治理能力不足是這一地區(qū)公務(wù)員管理的兩大困境，要解決這一困境，我們必須優(yōu)化上述地區(qū)的公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)經(jīng)典激勵(lì)理論，馬斯洛需要層次理論、赫茲伯格雙因素和羅爾斯正義論，在艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的場(chǎng)域下，我們要對(duì)現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化并建構(gòu)“正義優(yōu)先，兼容效率”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制，這一地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員關(guān)注的焦點(diǎn)集中在薪酬激勵(lì)和晉升激勵(lì)，激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新也圍繞這兩個(gè)方面進(jìn)行，希望我們的上述思考，能夠讓艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員過上體面和有尊嚴(yán)的生活，改變公務(wù)員體系中生存狀況最差者的狀況，實(shí)現(xiàn)羅爾斯先生所講的“基本的善”，進(jìn)而調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，挖掘創(chuàng)新的潛力，進(jìn)而推動(dòng)艱苦偏遠(yuǎn)地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]