政府公共服務外包科學內涵之求證

鄧搴+范偉

摘 要： 隨著我國行政體制改革的深入推進，固有公共服務提供方式面臨革新，政府公共服務外包應運而生。其科學內涵是指通過簽訂外包合同的方式，把市場競爭機制引入政府部門，將部分或者全部的生產公共服務職能轉移給市場主體承擔，由更為專業的私人部門直接面向社會公眾生產公共服務，政府以國家財政資金支付對價并履行監管職責的具有法律意思表示的行為。此外，需要注意的是，在法學視域下應將其與政府購買公共服務、政府采購服務、行政委托、特許經營、行政許可和公私合作等相關概念作明確區分。

關鍵詞： 公共服務外包； 科學內涵； 概念辨析； 求證

中圖分類號： D922.1 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.002

文章編號： 1673-9973（2017）01-0010-07

從法律邏輯上講，理論研究始于概念之界定。政府公共服務外包科學內涵是政府公共服務外包理論研究的基礎和前提。筆者主要以法學學科為視角，尤其是在行政法學科的語境下，通過相近概念的域外考察、國內分析的方法界定政府公共服務外包的科學內涵。

一、政府公共服務外包的概念溯源

（一）政府公共服務外包概念的域外考察

世界銀行制定的《2007年世界發展報告：發展與下一代》對政府公共服務外包作出了代表性解釋：“政府公共服務外包，是指從政府外部購買服務，這代表了政府在公共服務的管理和供應過程中，模仿市場和社會的努力。政府公共服務外包實質是在公共服務部門中引入競爭和私營部門的制度安排，其基本原理是在公共服務供應商之間促進競爭與提高效率。”[1]可見，世界銀行把政府公共服務外包當作一種市場競爭機制，強調對內部提供與外部購買、促進競爭與提高效率等互動性方面的比較研究，以弱化國別和政府在公共服務上的壟斷，從而增強世界銀行等國際組織在公共服務外包方面的推動力、行動力和影響力。

在國外，多數學者認為Walsh和OECD①的定義具有代表性和權威性。Walsh和OECD認為：“政府公共服務外包是產品和服務從外部予以購買，即在公共服務的管理和供應過程中，特別是直接民營化不能之時，效仿市場的努力。促進服務供應商間的競爭是其基本原理。其本質是在公共服務部門中引入競爭和其他私人部門制度安排。”[2]這種認識與世界銀行的觀點相似，但在界定政府公共服務外包的法學概念時，該定義也具有重要的參考意義：其一，直接民營化不可能的情形，例如所有權的變更不可能，即產權的公法規制模式問題；其二，是對政府公共服務外包的科學闡釋。可見，政府公共服務外包與民營化的密切聯系在這些概念中也可以得到佐證。

世界民營化大師薩瓦斯則認為，政府公共服務外包是一種最重要的民營化形式。他在《民營化與公私部門的伙伴關系》一書中闡述道：“外包合同實際上是指政府通過與私營企業、非營利組織簽訂關于物品與服務的合同，由私營企業與非營利組織來組織生產公眾所需的服務，而政府只是服務的提供者。”[3]73這種表達很有道理，它揭示了一個秘密：公共物品和公共服務的生產行為與提供行為存在區別，是可以相互分離的，且從制度安排上講，兩者的分離是一種更好的安排。

綜上所述，國際上關于政府公共服務外包的概念界定主要存在三種學說：一是把政府公共服務外包當作一種市場競爭機制或制度安排；二是將其視為公共服務的提供方式；三是把政府公共服務外包當作一種民營化工具或形式；四是把政府公共服務外包當作一種公私合作機制。

（二）我國關于政府服務外包概念界說的厘清

政府公共服務外包的概念在國內主要有以下幾種觀點。我國學者徐姝教授認為政府公共服務外包具有廣義和狹義兩種。“廣義的政府服務外包是指，政府把機關的后勤性服務、行政工作相關的技術服務，以及為企業、市民、各類市場組織和社會組織提供的公共性服務等，以政府機關或部門作為發包方，承包給有關市場主體（社會組織主體）的民事行為。從狹義的方面來講，政府服務外包主要指公共服務外包，是政府將一部分公共服務通過合同的方式讓政府以外的主體來承擔，并根據其提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付服務費用。”[4]從行政法學上看，廣義的政府公共服務外包與狹義的政府公共服務外包實際上是有顯著區別的。“所謂政府公共服務外包，是指政府通過合同使某些具體的生產職能轉移到私營企業或非營利組織中，由私人企業或非營利組織而不是政府生產公共物品或提供公共服務，以形成政府主導、不同主體共同參與的格局。”[5][6]②由此可見，這些定義都將直接提供公共服務職能與間接提供公共服務職能進行了合理的區分。從行政法學上看，這種認識基本上已把政府公共服務外包的內涵與外延界定清楚，將其諸多特性融入進政府公共服務外包的概念中。

鑒于我國還沒有制定全國性政府公共服務外包法律，而與之關聯性最強的《政府采購法》對政府采購、采購、服務等概念分別予以了規定。③從法學理論上講，外包行為與采購行為是存在區別的，所以《政府采購法》中所規定的“服務”與政府公共服務外包中的“公共服務”并不能直接劃等號，政府采購服務也不是政府公共服務外包。正如前文所述，在我國，對外包行為進行首次立法的是地方政府規章——《寧波市政府服務外包暫行辦法》，該《暫行辦法》第3條對政府公共服務外包的概念作出了規定。④盡管在立法上還存在差異、分歧和有待完善之處，但將政府公共服務外包界定為一種“以國家財政資金支付對價的有償性法律行為”已成為共識。

綜上所述，我國關于政府公共服務外包的概念主要存在以下幾種不同學說：一是將其視為一種市場競爭機制；二是將其當作公共服務的一種提供方式之一；三是使之為一種民營化工具；四是將其作為一種有償性的法律行為。

二、政府公共服務外包的科學蘊意

盡管上述國家與地區對政府公共服務外包的稱謂、表述都各不相同，但是我們還是能夠從中歸納出一些共性的認識：其一，它是新公共管理運動中的社會產物，是政府提供公共服務的一種新方式，是一種市場競爭機制，也是一種已固定的民營化工具；其二，它具有將直接提供公共服務與間接提供公共服務進行區分的作用，并且它是一種把直接提供公共服務轉移出政府部門的做法；其三，外包合同是聯系公私之間的重要媒介，且被公認為是政府公共服務外包的主要存在形式；其四，在政府實施外包后，政府轉而承擔合同監管、評估付費等職責，而不是沒有責任；其五，它被認為是一種法律行為，法律應對此予以規制。然而，除了上述這些共識外，人們對政府公共服務外包的理解也存在一些分歧：第一，忽視終端消費者的法律屬性，但也有人注意到應將政府公共服務外包與政府內部的“后勤類、技術類等服務”的外包進行明確區分；第二，把政府公共服務外包與政府購買公共服務、民營化等同視之，盡管它們都是民營化工具，但它們的確存在區別；第三，把政府公共服務外包當作一種民事法律行為，或把政府公共服務外包當作一種行政行為。對于這些分歧，我們認為：首先，應當將政府公共服務外包與政府內部的“后勤類、技術類等服務”外包進行明確區分，因為它們的法律性質以及它們各自所形成的法律關系是不一樣的。其次，在行政法學上，政府公共服務外包與政府購買公共服務不可等同視之，應作明確區分，因為外包行為與購買行為是不同的法律行為。最后，政府公共服務外包是一種行政行為。法學是研究行為的學科，法律則是規范行為的制度。如果把政府公共服務外包作為一種行政行為，那么對政府公共服務外包的法學研究理應受到重視。毋庸置疑，從不同的學科看，政府公共服務外包確實具有不同的學科要素、作用、功能、價值和意義，而各學科對此也展開了較為全面、系統和深入的研究，并取得了豐富的研究成果，但把政府公共服務外包界定為一種行政行為，并以此為邏輯起點對政府公共服務外包進行全面、系統和深入的研究及其研究成果卻很少見。

綜上所陳，筆者認為政府公共服務外包，是指通過簽訂外包合同的方式，把市場競爭機制引入到政府部門，將部分或者全部的生產公共服務職能轉移給市場主體承擔，由更為專業的私人部門直接面向社會公眾生產公共服務，政府以國家財政資金支付對價并履行監管職責的具有法律意思表示的行為。從行政權力運行上看，以“名、權、責”是否相統一為標準，又可將政府公共服務外包分為廣義和狹義兩種。狹義的政府公共服務外包是指，公共服務的承包商不可以自己名義進行外包活動，對提供公共服務的行為不承擔獨立的法律責任。廣義的政府公共服務外包是指，承包商應當以自己名義進行外包活動，且必須對提供公共服務的行為獨立承擔法律責任。

三、政府公共服務外包與相關概念辨析及其證實

無論是學界還是實務界，對政府公共服務外包及其相關概念的理解都存在著爭論和混淆使用的現象，在民營化領域尤烈。人們將政府公共服務外包與政府購買公共服務、政府采購、行政委托等概念混同起來使用是常有之事。從行政法學上看，這顯然是不夠精確的，甚至是謬誤的。為能正確理解和運用政府公共服務外包概念，我們從橫向上對政府公共服務外包及其相關概念進行比較研究，以期更全面地理解政府公共服務外包在行政法學上的實質蘊意。

（一）政府公共服務外包與政府購買公共服務、政府采購服務

政府公共服務外包、政府購買公共服務以及政府采購服務是非常相似的三個概念。在其他學科或語境下，它們常常被當作同一概念在使用。①從現行的法律規定來看，無論是我國的《政府采購法》，還是寧波市的《暫行辦法》，都沒有就上述三個概念及其相互之間的關系作出明確區分。而從上述兩部法律的具體內容上看，無論是在同一個立法文本中，還是在不同法律文本之間，對上述概念的界定都存在一些沖突。實際上，法定的概念與學術理論上的定義也存在著差異。筆者綜合行政權限與責任、權利與義務、法律行為與法律效果、行政主體與行政行為等法律要素來作比較分析，此三者的確存在顯著區別。

對于何謂“政府購買公共服務”，不同的學者持有不同的理論觀點，而在不同的國家或地區，也形成了不同的理論學說。而且，在不同的學科或語境下，對“政府購買公共服務”也存在著認知和理解上的差異。從國外的相關文獻來看，關于政府購買公共服務的概念界定，主要存在以下幾種理論觀點：一是把它當作一種市場競爭機制或制度安排；二是把它當作公共服務的一種提供方式；三是把它當作一種民營化工具或手段；四是把它當作一項重要的政府治理工具或治理中公私合作模式之一，是新公共管理運動的產物。①從我國目前的研究成果來看，則主要存在以下幾種理論觀點：一是把它當作一種市場競爭機制或制度安排；②二是把它當作公共服務的一種提供方式或公私合作模式；③三是把它當作一種有償性的行政活動或行為。④上述觀點，都是學者們從不同的學科視角對政府購買公共服務概念所作的界定，不無道理。可見，從不同學科上看政府購買公共服務的確是不一樣的，因而也得出了不同結論。而且，在不同的國家或地區，基于人們觀念文化之不同等其它各種因素，即使是相同的學科，對政府購買公共服務的概念界定也極有可能是不一樣的。不同的論述難以盡數，由于分析問題的角度和所關注的內容不同，不同觀點間孰優孰劣，很難辯明。對于政府購買公共服務的概念，法學學科所關注的內容主要是：其一，政府是公共服務的購買當然主體且只能為依法承擔公共服務行政職能的政府部門；其二，承接主體可以是非政府組織、社會組織或機構、非營利性單位、私營企業等個人或組織，但必須具備生產公共服務的資質資格條件；其三，購買主體與承接主體之間應當訂立書面購買合同；其四，合同的標的是公共服務。由此觀之，政府購買公共服務也是一種已固化的民營化工具，它與政府公共服務外包存在諸多共同之處，但兩者之間仍然存在區別，并不能直接劃等號。

學界通說認為，我國《政府采購法》對于政府購買公共服務的基本內涵和外延尚未作出明確界定。《政府采購法》第2條第2款的規定并未將采購行為的法律屬性界定清晰。⑤而不同性質的法律行為所適用的風險規范、法律責任、救濟的途徑與程序、法律的原則和精神都是不一樣的。政府采購究竟是民事法律行為，還是行政行為，抑或是兩者兼具的“混合”法律行為，而我國《政府采購法》對此并沒有作出明確規定。另外，該法第2條第7款也未對采購的標的——服務進行正面規定，⑥而《<政府采購法>實施條例（征集意見稿）》第4條第3款則對此進行了補充規定。⑦從公共服務分類學上看，雖然該《征集意見稿》所規定的服務種類和范圍僅限于技術性、后勤類和經濟類等幾類服務，但它采用肯定列舉的立法模式確立了“服務范圍”，在一定程度填補了立法對服務概念界定上的漏洞，并對政府采購公共服務這一概念的外延起到了限制作用。由此可知，政府采購服務與政府購買公共服務存在交叉重合的部分，但從總體上看，前者的外延比后者的外延更窄。對此，盡管無法給出確切的數據，但仍然可對此進行判斷。

綜上所陳，政府公共服務外包、政府購買公共服務以及政府采購服務三個概念容易混淆的主要原因是：第一，三個概念本身的含義比較接近；第二，在公共管理學科上，它們都是民營化工具，其行政管理的目標指向一致，都是為了簡政放權，而且其任務與功能也大致相同；第三，多數國家的法律對此沒有明確規定（美國除外）；第四，訂立合同是它們的主要實現方式，且合同的標的交叉重合部分多；第五，從行政權力運行上看，它們都是從發包人（購買人）傳向承包商（出賣人），方向是相同的；第六，它們都是有償的，且都是使用國家財政資金支付對價。盡管如此，它們也存在一定的區別，具體如下：其一，從現行的法律規定看，政府采購中所指稱的“政府”，其外延要比政府購買公共服務、政府公共服務外包中的“政府”更寬泛；其二，外包行為、采購行為、購買行為的方式和法律性質是不一樣的；其三，雖然它們都以合同為主要存在形式，但這些合同也是有區別的；其四，以上三種行為所產生的法律效果、所引起的糾紛的法律性質、權利的救濟程序和途徑都是不一樣的。由此可見，無論是定義的本身，還是各個概念的內涵與外延，抑或是各自的行為性質及其關聯法律制度方面，都存在著顯著差異。因此，筆者認為，在行政法學上它們并不是種屬概念，也不是對應的概念，而是各自獨立的概念，不可以替換使用。對此，我們還可以在其他制定法上找到相關依據。①

（二）政府公共服務外包與行政委托

“在行政法學科上，廣義上的行政委托包括行政機關之間的相互委托，比如上級行政機關委托下級行政機關，或甲地行政機關委托乙地行政機關，或甲部委行政機關委托乙部委行政機關行使某種職能等。換言之，廣義上的行政委托，既包括行政系統內的委托，也包括對行政系統外的委托。狹義上的行政委托，即行政機關委托行政機關系統以外的社會公權力組織或私權利組織行使某種行政職能或辦理某種行政事務。”[16]作為一種委托行為，行政委托與民法意義上的委托制度具有相通之處，故民事委托制度對于行政委托制度的研究具有一定的借鑒意義，但兩者之間存在著根本的區別。

從行政行為理論上看，行政委托與政府公共服務外包存在如下差異。

第一，在行政委托中，受委托組織是以委托行政機關的名義行使職權，而不以自己的名義行使職權；而政府公共服務外包則不同，承包方以自己名義行使外包合同項下的委托權限。

第二，在行政委托中，受委托組織的職權來自于行政委托書，其權限受到行政委托書等委托文件內容的限制，行政機關可以隨時撤銷，而無法律責任；而在政府公共服務外包中承包方提供公共服務的職權主要來自于外包合同，其權限由雙方協商一致并在外包合同書中予以確定的，政府部門作為外包合同一方當事人不得隨意變更或撤銷外包合同。

第三，根據委托代理制度，受委托人負有隨時報告義務，是法定的勤勉義務內容之一；在政府公共服務外包中，承包方不僅負有報告義務，而且更重要的是負有接受發包方的管理、檢查、評估、監督、指導等義務，承包方的報告義務主要是一項約定義務。法律對兩者所盡的勤勉義務的程度之要求也不一樣，且勤勉義務的履行對象也存在差異。行政委托的隨時報告義務是被委托人對委托人的義務，而外包合同中的報告義務是承包方對社會公眾（特定的消費者）、發包方的義務，其中主要表現為對消費者的報告義務。

第四，在行政委托中，委托人僅在惡意損害委托行政機關利益的情形下，才承擔法律責任，其他依據委托權限行使職權的行為后果都歸于委托行政機關；而政府公共服務外包則不同，根據外包合同，若承包方違約則應承擔違約責任，如果該行為同時又對被服務者或曰消費者至損，則還應對實際受損害人獨立承擔侵權法律責任。總之，承包方對內對外都負有法律義務和責任。而且，行政委托與政府公共服務外包兩者的責任性質也不同。

第五，從行政委托的雙方主體看，行政委托一方特指行政機關；而在服務外包中，發包方是享有財政資金且依法承擔公共服務的政府職能部門，主體的外延有交叉之處，但又不一樣，不是完全重合的關系。

第六，從委托事項與委托范圍來看，行政委托主要局限于某種行政職能或某種行政事務，依據法理和法律保留原則，只能由行政機關自己行使的職能是不能實施行政委托的，如對行政相對人實施涉及其人身自由的行政處罰、行政立法權以及行政強制措施權等；而政府公共服務外包則不同，其外包范圍涉及公共服務的方方面面，并不局限于某一行政職能或行政事項，只要不違背法律法規（尤其是法律保留原則），根據有利于尊重和保障人權及依法行政、高效便民等原則，按照法律精神的指引，經由既定的法律程序都可以嘗試推行政府公共服務外包，這不僅不會受到限制，而且極有可能是國家政策所鼓勵的。最典型的如美國監獄管理、導彈、空軍偵察等都已外包給私人部門，并逐漸成為民營化的主要領域之一。

第七，行政委托產生的原因，主要是行政機關編制經費受限、行政事務預期性弱或變動性強、有些行政事務需要非常態工作部門的技術支持等，行政機關按照符合節約和效益的原則，有必要進行行政委托；而實施政府公共服務外包的主要原因是為了能在政府部門引入競爭機制，消除政府單方壟斷、提升服務品質和行政效率、節約財政支出。

第八，從行政法律關系上看，兩者之間也存在區別。行政委托是通過行政委托書而產生的行政委托法律關系，既有內部行政法律關系，也有外部行政法律關系，例如，上級行政機關委托下級行政機關、甲地行政機關委托乙地行政機關、甲部門行政機關委托乙部門行政機關等，它們都屬于內部行政法律關系，而當行政委托發生在行政機關與行政機關系統以外的社會公權力組織或私權利組織之間時，則屬于外部行政法律關系；而政府公共服務外包是由公私部門通過簽訂外包合同而產生的行政合同法律關系，是一種外部行政法律關系。

由此可見，雖然行政委托與政府公共服務外包都具有委托制度的一些共性特征和作用，但兩者其實是截然不同的，應加以區分，不能混淆。

（三）政府公共服務外包與特許經營、行政許可

特許經營，一個耳熟能詳的日常用語，它是一種特殊的行政許可。國外學者在研究民營化、政府改革與合作治理的工具時，總是同時提到外包合同與特許經營。為滿足法律規制的實際需要，有必要在行政法學理論上對它們予以梳理，加以區分。“公共管理中的特許經營，是指由公共部門授權私人企業經營和管理某項公用事業，并以協議的方式明確雙方的權利、義務以及相應的風險，以實現公共管理目的的一種工具。”[17]特許經營，因具備在公私部門之間建立合作伙伴關系的功能，所以被視作為當代西方政府改革在治理中所使用的主要市場化工具。因而，政府公共服務外包也具備類似的功能與工具價值。那么政府公共服務外包與特許經營究竟存在哪些區別呢？對此，我們以行政許可的法學理論為背景，對行政許可與特許經營的法律問題先行梳理，而后再將其與政府公共服務外包進行區分。

廣義的行政許可包括行政許可的立法創設、設定、實施和監督，既有立法層面的含義，亦有執法層面的蘊意；既有抽象行政行為意義的內容，也有具體行政行為意義的內容。而狹義的行政許可則是指行政許可的設定和實施，特指行政許可的執法。《行政許可法》第2條規定了規定了行政許可的概念。①“行政許可，是指法律一般禁止的前提下，行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，通過頒發許可證或執照等形式，準予其從事特定活動的行為。”[18]106其特征可歸納為：第一，是一種依申請的行政行為；第二，其前提是法律的一般禁止，而行政許可是對禁止的解除；第三，是一種授益性行政行為；第四，是一種外部行政行為；第五，是一種要式行政行為；第六，對于行政主體而言，行政許可是一種責任與義務。[19]可見，行政許可可分為學理上的行政許可和實定法上的行政許可，而我國《行政許可法》上的行政許可定義，是狹義行政許可的概念。

學理上的特許是指，符合一般條件基礎上，還應對申請人予以特別限制的許可，如煙草專賣許可等。特許賦予了行政相對人特殊的權利，行政相對人因此可以實施特別許可范圍內的行為，同時也應滿足特殊的法律條件，履行特殊的法定義務。可見，特許是為特定人設定特別的權利和資格的行為，而一般許可僅是對法律一般禁止的解除，兩者存在一定的區別。而實定法上的特許主要是，直接為相對人設定權利能力、行為能力、特定的權利或者總括性法律關系的行為，又稱設權行為。我國《行政許可法》上的特許具有特定的意義，即由行政機關代表國家向被許可人授予某種特定的權利，主要適用于有限公共資源的配置與使用、有限自然資源的開發利用以及直接關系公共利益的市場準入等方面。②

綜合上述分析可知，無論是行政許可還是特許經營，它們與政府公共服務外包都存在不同之處，主要是以下幾個方面。第一，從權力行使與行政職能上看，實施行政許可的主體是享有被許可事項行政管理職權的行政機關；而實施政府公共服務外包的主體是依法負有公共服務提供職責的政府部門。換言之，前者是行使相關的行政管理權力，而后者是履行法定義務。第二，行政許可和特許經營是依申請的行政行為；而政府公共服務外包既可以是依申請也可以是依職權而實施的。第三，從行為性質上看，前兩者是一種單方處理行為，設權性和解禁性是它們的主要特征；而政府公共服務外包則是一種雙方合意行為，它不僅授予外包合同一方當事人權力和權利，更重要的是設定了承包方提供公共服務的義務。第四，行為的外在表達方式、法律生效要件不一樣，前兩者主要以行政機關的單方許可證書等文件的形式存在，行政機關簽章，送達即生效；而政府公共服務外包多以外包合同、契約、協議書的形式而存在，需雙方簽章才能生效。第五，從行為的功能、作用及其范圍上看，前兩者主要針對特定領域的活動，尤其是特許，它主要是針對稀缺資源、有限公共資源、特種行業等而設置的法律資格，是為了排除市場競爭、限制流通等而特別設置的法律條件和門檻，具有嚴格的數量限制；政府公共服務外包則恰恰相反，只要屬于公共服務的范圍，在沒有法律明確禁止的情形下都可以實施外包，其目的是在公共部門中引進市場競爭機制，打破政府在公共服務方面的壟斷，鼓勵市場競爭以提高行政效率和服務質量；前兩者與后者的行政目的、方向是不一樣的。第六，從行為后果上看，前兩者喪失“身份或資格”，并不因此承擔額外不利的法律責任，可能因許可期限屆滿而終止，重新提出申請或續期即可，不需要再次經過招投標、考試考核等競爭性程序去爭取；政府公共服務外包則不同，承包商喪失“身份或資格”會產生締約過失或違約責任，以及其他不利的法律后果，甚至是喪失承包商競爭者的資格，再次承包需要按照法定的招投標等競爭性程序來爭取。第七，從權利義務的分類及法律責任上看，前兩者是行政主體的消極義務，是行政管理的一種手段；政府公共服務外包屬于行政主體的積極義務。第八，在行政許可中（除特許外），其他四種許可，①申請人只要滿足條件就理應獲得相應的資格，準予許可是行政機關的義務和責任，雖然特許具有一定的數量限制，但只要在規定期限內做到擇優選擇或按提出申請的先后順序審批即可；政府進行公共服務外包時則不同，公開競標而擇最優選擇是法定程序和要求，否則發包方可能因瀆職、濫用權力等而承擔法律責任。

綜上，盡管在公共管理學上，政府公共服務外包、特許經營與行政許可都具有一些類似的功能，都是民營化工具，但在行政法學上，它們其實是有區別的。

（四）政府公共服務外包與公私合作

關于公私合作的概念，目前國內外尚未形成統一的定論。筆者認為，其概念界定，首先應明確公私合作中“公”與“私”的各自含義，而后再對“合作”的含義進行界定。“公私合作中的‘公可以從狹義和廣義兩個層面來理解。狹義上的‘公僅指政府及其工作部門，即具有政府合法性及主權要素范圍內的部門。廣義的‘公還包括了一些非正式的公共實體，如自我管理的社區和消費者團體。[20]所謂“公”與“私”應是一組對應性概念。筆者認為，從提供公共服務的行政任務上講，公私合作中的“公”是指享有國家財政資金，以國家強制力為后盾，依法承擔提供公共服務終局責任的行政主體，即筆者所述“公共部門”。政府部門是最為典型的公共部門，它是具有政府合法性基礎和主權要素范圍內的公共部門。而公私合作中的“私”是指，不具有提供公共服務行政職能合法性基礎的主體，即筆者所述“私人部門”。私營企業、非政府組織、非營利性組織是典型的私人部門。公私合作中的“合作”是指廣義上的合作，包括但不限于以下三種情形：第一，產權性合作，如合資；第二，執行性合作，即純粹的行為性合作，如合營；第三，任務性合作，如合資與合營之綜合。薩瓦斯認為公私合作與民營化基本屬于同一意思的不同表達。[3]105 筆者認同此觀點，公私合作更側重從行為主體的角度來闡述概念所要表達的內涵，而民營化則更側重從產權變動的角度來闡述概念所要表達的蘊意，兩者是從不同的角度來表達相同意思的不同術語。因此，公私合作是指，公共部門與私人部門共同完成行政任務的行為總稱。

實際上，政府公共服務外包就是一種公私合作行為，而政府實施公共服務外包所形成的政府公共服務外包合同關系則是一種公私合作法律關系。公私合作是從中立的角度對政府公共服務外包所作的表述，而政府公共服務外包則是從政府的立場對公私合作所作的闡釋。但是，我們不能說公私合作就是政府公共服務外包，也不能說政府公共服務外包就是公私合作。公私合作的內涵更豐富，其外延也更為寬泛。

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[責任編輯、校對：黨 婷]