省域系統性腐敗現象的全景透視
——基于山西“塌方式腐敗”的案例研究

陳科霖

（浙江大學 公共管理學院，浙江 杭州 310058）

一、系統性腐敗：腐敗現象的高級形態

黨的十八大以來，隨著反腐敗斗爭形勢的進一步深入，以系統性腐敗、塌方式腐敗等為代表的一系列腐敗現象的高級形態逐步顯現。“系統性腐敗”與“塌方式腐敗”是同一類腐敗現象的兩種描述方式，前者更側重于學術表達，而后者在描述上更為形象。因而塌方式腐敗在本質上也是一種系統性腐敗。一般來說，系統性腐敗具有四個核心特征，即：腐敗主體的群體性、腐敗群體的關聯性、利益關系的復雜性以及腐敗行為的系統性。[1]由此不難看出，系統性腐敗有別于一般的腐敗形式，是腐敗現象中的高級形態。

關于系統性腐敗的成因，陳國權等指出，地方政府執法權的選擇性運用引發了經濟社會領域的非法治化競爭，進而誘發系統性腐敗的現象[2]；而在人民論壇問卷調查中心的問卷調查中，受訪者普遍認為，“塌方式腐敗”的主要動機是上級有保護或上級貪腐，其主要表現形式是“官商勾結”和“權力尋租”；進一步地，受訪民眾希望通過強化政府和社會多元監督的模式來避免塌方式腐敗的產生。[3]楊波指出，治理塌方式腐敗需要營造良好政治生態，綜合施策，加強黨風廉政建設，并將權力關進制度的籠子里，從而形成良好的政治生態。[4]紀亞光認為，根治“塌方式腐敗”需要通過健全完善監察制度加以遏制。[5]臧志軍指出，塌方式腐敗的出現是局部政治失控的后果，因而要推進選舉民主與協商民主的相互補充，通過發揮中國特色社會主義民主政治遏制此類腐敗現象的發生。[6]徐雙敏等則提出了通過加強反腐敗執行力的方式防治塌方式腐敗的策略。王傳利就建構系統性治理腐敗的行動方略給出了建議，即系統綜合并提升中國古代和西方的反腐經驗、建構國家與社會雙重治理腐敗體系、從權力與資本相結合的視角將權力關進制度的籠子里、法紀與規矩相互配合、政策和法紀相互兼顧、改革方案與治理腐敗方略相配套、技術層面和體制組織層面相互契合，并需要在維護國家安全的基礎上加強國際反腐合作。[7]

在實證研究方面，山西行政學院課題組針對山西部分領導干部開展了問卷調查，指出山西這一特殊省份出現塌方式腐敗的必然性及官商結合與資源型地區的核心特點；小圈子、買官賣官和任人唯親現象嚴重以及監督制度執行力度較差、主動反腐的意識不夠等因素都促成了塌方式腐敗現象的形成與蔓延。[8]

可以看出，目前既有的研究雖然在理論層面上建構了系統性腐敗現象的內在機制，但相關假說未得到案例的充分驗證。而針對具體案例的調查分析，由于缺乏對一手數據與案例的整理，其論證的信度和效度有待進一步的檢驗。為此，本研究在既有研究基礎上，通過對山西省“塌方式腐敗”的案例進行定量化與案例化的雙維度解剖，力圖進一步論證省域系統性腐敗現象的內在機制，并尋求其治理策略。

二、山西“塌方式腐敗”的概況描述與基本特征

由于山西“塌方式腐敗”案例樣本具有極高的典型性，本研究以山西省紀委網站公布的主要落馬官員（山西省省管干部）為樣本，從2013年6月澤州縣縣長常廣智到2016年7月運城市垣曲縣委書記史凱，共計126人。樣本涵蓋了絕大多數中紀委和山西省紀委披露的違法違紀案例，其中包含時任或曾任山西省副省級職位的官員8人，正廳級干部16人。

（一）腐敗呈現出明顯的系統性

通過對中紀委和山西省紀委監察部網站公布的126名官員的任職經歷、違法違紀罪名及其事由的分析梳理，可以發現，這些案件之間存在較強的相關性。案件與案件之間勾連、人物與人物之間關系相互交錯，腐敗涉及的部門、領域廣泛且集中，總體上呈現出的系統性特征可歸納為：聚集式發展、撕裂式破壞、裂變式擴散。為了更直觀地表述這種系統性特征，我們對126名落馬官員關系進行細致的分析并繪制了關聯圖（見圖1）。

圖1 山西“塌方式腐敗”的關系網絡圖

（二）腐敗呈現出明顯的裂變式擴散

隨著層級的下沉，官員的數量也呈指數性擴大，查處的數量隨之增多，因此普通的案件數據不能有力地證明腐敗裂變式擴散的邏輯。但我們梳理的126名官員的案例，因其呈現出極強的相關性，我們通過對其數量關系和擴散范圍進行分析，進一步推斷出腐敗擴散呈現出裂變式發展的態勢。

從數量關系上看，2014年2月到2016年7月期間，落馬的省部級官員為8人，省級部門一把手（含副廳級部門一把手）12人，省級部門副職（含處級干部）14人，地市級黨政一把手（含縣級）25人，地方其他干部67人，腐敗數量與層級呈指數增長（見圖2）。

圖2 各級干部落馬人數指數型分布圖（數量-層級）

從擴散范圍看，原省委常委、省委秘書長聶春玉落馬牽連出呂梁腐敗窩案，涉及呂梁市原市長丁雪峰、交口縣原縣委書記鄭明珠、離石區原區委書記閆剛平、孝義市原書記李良森、孝義市原市長王建國等人；連任晉城市、朔州市、運城市三任市委書記的王茂設，牽連出高平市三任市長謝克敏、秦孝建、楊曉波、夏縣縣委書記葛作民、垣曲縣縣委書記史凱等人。山西省大同市原市委書記豐立祥2014年10月15日落馬后，同年11月17日到28日之間，大同市交通局原局長許棟、地稅局原局長宣艮、廣靈縣原縣長李立平、陽高縣原縣委書記解先文、左云縣原縣委書記徐尚紅等人先后落馬，據山西省紀委網站顯示，大同市先后共計10位縣處級干部在豐立祥后落馬。

（三）黨政部門腐敗突出且聚集，腐敗類型交錯

一是黨政部門腐敗尤為突出。126名山西落馬官員涉及黨委（包括紀委、宣傳、統戰）、政府、人大、政協、政法、國企等多個部門（見圖3）。統計顯示，政府部門所占比例最高，為49%，黨委部門次之，為31%，二者總占比80%。

圖3 各級腐敗官員任職機構分布

政府部門內部腐敗也呈現出極強的聚集性，以揭開山西“塌方式”腐敗大幕的山西交通系統腐敗案為例，其因高速公路招投標及建設工程腐敗而牽出窩案，全案涉及黨政機關事業單位干部170余人，涉及各類企業人員60余人，省交通部門先后有8名官員落馬，包括先后任交通廳廳長的王曉林和段建國，兩者均被控玩忽職守和利用職務之便收受賄賂。

二是腐敗類型交錯。我們對其中明確公布違紀違法事實的98名官員進行分類，發現，涉及政治領域22人，經濟領域90人，作風領域12人，同時涉及政治領域和經濟領域的有17人，三個領域均涉及的有7人（見圖4），呈交叉狀態。

圖4落馬官員腐敗類型分布

（四）官商勾結、買官賣官問題嚴重

從山西126名腐敗干部主要違紀事項通報看，受賄99人，官商勾結41人，貪污37人，索賄28人，插手人事25人（含賣官鬻爵），瀆職25人，通奸23人，跑官要官23人，對抗欺騙組織20人，為親屬牟利19人，奢靡10人（見圖5）。

圖5 全部落馬官員違紀事由

我們對政治領域腐敗涉案人員級別進行細分，發現集中在廳級以上。其中廳級以上干部占比71%，分別為副廳級29%。正廳級26%，副省級16%（見圖6），且政治、經濟領域腐敗伴生。政治領域腐敗的違法違紀事實主要集中在買官賣官，涉及賣官的有3人，插手人事選拔任用或為他人職務晉升提供便利的有20人。（政治領域腐敗包括賣官、插手人事、對抗組織等，經濟領域腐敗包括官商勾結、利用職務牟利、違規辦企業等，作風領域腐敗包括通奸、生活奢靡等）

圖6 政治領域腐敗涉案人員職級分布

（五）腐敗官員之間地緣關系緊密

一是腐敗地域分布明顯，集中在呂梁市、忻州市、大同市、晉城市四市。分析發現，126名官員中有89名官員落馬事由所在地為地級市（地方）以下，且分布在山西下轄11個市，但主要集中在呂梁市、忻州市、大同市、晉城市，其中呂梁18人，晉城、忻州分別12人，大同11人（見圖7）。對比人物關系發現，這四個落馬重災區同時也存在黨委或行政一把手腐敗現象，如呂梁前后任市委書記的杜善學、聶春玉，大同原市委書記豐立祥、晉城原市委書記王茂設、忻州原市委書記董洪運等，其中呂梁市更是有聶春玉、丁雪峰、張中生等多名曾任或現任市委書記、副書記，市長、副市長接連落馬，堪稱洪泛區中的重災區。

圖7 落馬官員任職地域分布

二是落馬官員之間地緣關系明顯。例如，以白培中為金主包括白云在內的“五臺幫”，以張中生為代表的“呂梁幫”、以令政策為首的“運城幫”等本土幫派等。其中“運城幫”實力最為醒目，包括山西省原省政協副主席令政策，山西省原省委常委、副省長杜善學，山西省原省委常委、太原市委書記陳川平，太原市市委原常委、政法委書記，太原市公安局原局長柳遂記等。

建立在地緣關系上的社會關系網絡是山西省腐敗的一大特點，同鄉腐敗官員之間互相照顧、互相提拔，嚴重擾亂了正常政治生態。陳川平在任太鋼董事長期間（2001～2008），也正是令政策主持省發改委工作（2004～2008），在此期間太鋼獲批了150萬噸不銹鋼工程，產能增加了一倍，成為具有全球競爭力的不銹鋼生產企業。這個工程是陳川平任內的重要政績，也是令政策任期內負責的重大項目之一。2014年四人先后遭到調查，繼6月19日令政策、杜善學落馬，8月23日，陳川平落馬，8月24日，柳遂記被免職。

（六）高層腐敗時間跨度長且邊腐邊升

我們以紀委公示、檢察院起訴書為準，對其中公開可查的28例（含副省級以上干部7人）開展腐敗時間跨度研究發現，腐敗時間跨度在5年以內的4人，5～9年的12人，10～14年的11人，15年以上的1人（見圖8），其中時間跨度在10年以上（含15年以上）的12人中，副省級以上干部6人，正廳級干部2人，副廳級干部4人。

圖8 落馬官員腐敗時間跨度

在有據可查的7名副省級干部中，除金道銘腐敗時間跨度為7年外，其余6人均在10年以上，人均14年，其中以中國科協黨組原書記、常務副主席、書記處第一書記申維辰為最，其腐敗時間跨度時長達22年。根據可查資料顯示，其從1992年任職山西省體育運動委員會主任開始即利用職務之便為他人謀取利益收受賄賂，一路升至副省級官員。同樣，山西唯一一位落馬副省級女官員白云，曾任呂梁地委副書記、呂梁市委副書記、陽泉市委副書記、陽泉市市長、陽泉市委書記、山西省委常委、統戰部長等職，期間均有腐敗行為，不僅邊腐邊升，而且邊被舉報邊升。

三、山西“塌方式腐敗”的深層次原因

（一）官員之間互相勾結，形成權力共謀網絡

通過對案件邏輯及關鍵人物之間的關系進行梳理分析，我們發現涉案官員以社會關系、地緣關系、業務關聯、權利依附關系等為紐帶，形成權力共謀網絡。如對陽泉市官場腐敗負主要監督責任的時任陽泉市紀委書記王民，曾長期任職省紀委監察室主任，是因中紀委重啟白培中被竊案而落馬的金道銘的直接下屬，而金道銘落馬牽連出其紀委系統下屬楊森林、張秀萍和主政政法委期間下屬蘇浩等人。連任建設廳廳長、晉城市委書記、朔州市委書記、運城市委書記的王茂設，與令政策關系密切，而后者與陳川平、杜善學等人關系密切，陳川平時任太原市市委書記期間，曾包庇其下屬，時任太原市公安局局長柳遂記。蘇浩、李亞力、柳遂記三人前后繼任太原市公安局局長，形成了“前腐后繼”的現象。

（二）官商之間存在共同第三方行賄人

案件之間存在共同的第三方行賄人，其在案件之間扮演重要的鏈接角色。如時任陽泉市市委書記的洪發科因其在任職經信委主任期間違法違紀落馬，其時任經信委下屬，經信委原副主任、中小企業局原局長胡榮華，經信委原總工程師楊永輝，時任太原市副市長、經信委原總工程師薛中晉先后落馬；時任省紀委巡視組組長、環保廳原廳長劉向東及其時任環保廳下屬，環保廳原總工程師趙義落馬；查閱紀委、檢察院通報和媒體報道中，發現兩起案件之間存在共同第三方行賄人藍天環保原董事長郎鳳娥。

（三）監督執紀權異化撕裂官場生態，為腐敗擴散創造便利

以白培中案為例，白培中家中被盜后向太原市公安局報案，自稱家中被盜300萬元，隨后媒體接到郵件稱白培中家中被盜價值超過5000萬元，輿論開始發酵；時任省委副書記金道銘指示時任太原市公安局局長蘇浩壓縮涉案金額，并指示主辦該案的時任省紀委常委張秀萍包庇白培中。后白培中被盜案件在晉中市法院低調審理，白培中僅被處以“留黨察看一年，同時按規定撤銷其黨外職務”。半年后，張秀萍調任晉中市市委副書記。

（四）人事權腐敗，使腐敗擴散更具組織性

落馬官員有關人事權腐敗的違紀違法描述是：賣官鬻爵、違規插手人事職務調整，為他人職務調整提供便利，向他人行賄、行賄買官、跑官要官等；根據人事權力的流向，為了統計便利，我們將其歸納為：受賄賣官和行賄買官。

受賄賣官總人數為23人，占比18.3%，其中省部級8人，占比100%，地市縣級黨政一把手9人，占比33.3%，其中落馬的時任地級市黨委一把手4人（大同市原市委書記豐立祥、運城市原市委書記王茂設、忻州市原市委書記董洪運、陽泉市原市委書記洪發科）和曾任地市級黨委一把手的5位副部級干部（曾任呂梁市市委書記聶春玉、杜善學，曾任陽泉市市委書記白云，曾任太原市市委書記陳川平、申維辰）均受賄賣官，占比100%。

行賄買官總人數16人，其中省部級2人（杜善學、任潤厚）、地市級黨政一把手4人，部門一把手5人，地方其他干部5人（見圖9）。

圖9 行賄買官與受賄賣官數量分布與職務關系

受賄賣官使腐敗擴散更具組織性。我們梳理曾任地市縣一把手的受賄賣官官員任職區域（見圖10），發現和地區腐敗程度基本吻合，主要集中在省級、太原、呂梁、大同、晉城和忻州市。

圖10 山西落馬官員數量分布與任職地區關系

（五）行賄買官與受賄賣官相結合，使腐敗擴散更具侵略性

比較圖14受賄賣官和行賄買官的走勢，發現行賄買官層級越向下數量越呈增多趨勢，且增加趨勢較為平緩，受賄賣官層級越向下數量越呈減少趨勢，且大幅下降。這種升降幅度，不僅側面證明了受賄賣官與權力集中度的關系，也反映了受賄賣官在人事權腐敗中的主動地位。

行賄買官的16人中，呂梁市5人，省級機關6人（含副省級干部2人）、省部級干部2人、運城市2人，朔州市2人，長治市1人（見圖11）。

圖11 行賄買官數量分布與任職地區關系

值得關注的案例有兩個：一是離石區原區委書記閆剛平行賄案；二是任潤厚、杜善學的行賄買官案。閆剛平在落馬后接受采訪時提及“一開始我也沒有去活動活動啥的。我一直是在給別人挪位置，我也感覺到了管用的是潛規則，不在于你工作怎么樣。你做工作的同時，還要不能忘了把上頭的關系理順，要處理好和上面的關系”，不僅如此，呂梁市劉廣龍等人均在落馬后接受采訪時提及了當時官場的買官賣官風氣。

如果說閆剛平案反映出來的還是地廳級官員行賄買官的層面，那么任潤厚、杜善學的案例更值得反思。在紀委和檢察院公布的違法違紀事由中，二人均向他人行賄以尋求升遷，其中杜善學的檢察院起訴書中寫到：“杜善學在山西省委班子換屆時，向令政策行賄10萬歐元。”我國省部級官員屬于中管干部，其任免的正常流程一般先由中組部提議、審查后交由中央政治局常委會通過。

（六）煤炭經濟在腐敗擴散中的催化作用

山西是個資源依賴性省份，煤炭經濟一段時間內是山西經濟的支柱行業，從對126名落馬官員違紀違法案例分析中，不難發現，很多官員“倒在煤上”。

一是“煤優則仕，紛紛落馬”。如白培中2001年至2006年擔任霍州煤電集團有限責任公司董事長，2006年至2008年擔任中共忻州市委常委、市政府副市長，2008年至2011年轉任山西焦煤集團有限責任公司董事長。原副省長任潤厚前期一直在煤炭企業工作，數次被評為“全國優秀企業家”，直至54歲那一年直接由山西潞安礦業（集團）有限責任公司董事長升任副省長。任潤厚在煤炭企業任高管時，將權力下放給企業中的崗位如各礦礦長，號稱“有肉一起吃”，并通過利益輸送等手段聚財買官。

二是“官商勾結，俱榮俱損”。原省委常委、秘書長聶春玉曾經為了晉升省委常委在由呂梁市委書記晉升省委常委過程中，得到煤老板邢利斌資助，待成功升任后再給予邢利斌回報。據報道，邢利斌同時也是杜善學金主。

三是“地方官員與煤炭腐敗緊密關聯”。如產煤大市呂梁市先后兩任市委書記聶春玉、杜善學，市長丁雪峰，副市長張中生，市委常委、政法委書記李良森，人大副主任鄭明珠，政協副主席劉廣龍，以及離石區區委書記閆剛平，柳林縣縣委書記王寧、孝義市市長王建國等人都被調查。另一產煤大市高平市三任市長謝克敏、秦建孝、楊曉波“前腐后繼”，2014年9月被調查的晉城市委原常委、常務副市長王樹新也曾在高平擔任過市委書記、市長。

四是“紀檢執法同流合污”。2008年7月，山西省集中開展了為期兩年的煤焦領域反腐敗專項斗爭，金道銘正是當時的“執棒者”。其間，金道銘伙同被媒體稱為“白手套”的“胡姓姐妹”大肆斂財。金落馬后，山西省紀委原常務副書記楊森林、晉中市委原副書記張秀萍相繼被調查。楊原為煤焦領域反腐敗領導組副組長，張曾是領導組辦公室副主任兼案件管理組組長。2014年11月、12月，山西省國土資源廳原廳長李建功、山西省煤炭工業廳原廳長吳永平相繼被調查。此外，山西公安系統、稅務系統有多人疑因經辦涉煤案件從中獲利而被“揪出”。

五是“國企煤炭負責人紛紛落馬”。2015年8月，資產近2000億的晉能集團總經理曹耀豐與董事長劉建中，先后被帶走調查。更早以前，山西焦煤集團與山西煤炭進出口集團的負責人白培中、杜建華亦被調查。而涉嫌嚴重違法違紀的山西省原副省長任潤厚、山西省煤炭廳原廳長吳永平也曾在潞安集團、同煤集團擔任負責人。

四、“塌方式腐敗”的警示與思考

十八大以來，黨中央以壯士斷腕的決心開展反腐敗斗爭，全國范圍內開展巡視，全面從嚴治黨，始終保持利劍高懸、震懾常在，始終保持對腐敗的高壓態勢，反腐斗爭壓倒性態勢正在形成，反腐敗斗爭的偉大成果有目共睹。

以史為鑒知興替，以今為鑒明未來。山西“塌方式腐敗”中暴露出的腐敗由個體式向群體式，由孤立式向擴散式演變的現象，給了我們幾點警示：

第一，危機意識傳遞不足。黨的十七屆四中全會對各級干部發出了“過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有”的警示。然而在實踐中，山西“塌方式”腐敗的現象深刻表明，某些地區、部門仍然存在溫水煮青蛙、躺在功勞簿上睡大覺、坐在官轎上耍威風的現象。危機意識的傳遞，既需要各級政府官員正視“四大危險”、“四大挑戰”，增強“四個意識”，喚醒對人民群眾的敬畏之心、同情之心，也要把壓力傳導下去，以績效問責的方式杜絕地方官員的“庸”、“懶”、“散”現象。

第二，管好高級干部。山西“塌方式”腐敗案例表明，高級干部管好了，一個地方、一個領域的政治生態就不會差到哪里去，高級干部沒管好，一個地方、一個領域就容易出現系統性的問題。高級干部如果思想境界高、成長歷練過硬，因而管住某些重點就能管住整個作風，關鍵在管好生活作風，尤其是奢侈消費，和對任上所在地區、領域的政治生態終身負責。

第三，正視選人用人“最后一公里”堵塞的問題。閆剛平在獄中接受采訪時提到一句話“我也感受到管用的是潛規則”。選人用人上的“潛規則”凌駕于“明規矩”之上并不鮮見，根源在于“明規矩”的“最后一公里”堵塞，在于什么是“好干部”說不清道不明，大家都說是好干部的未必是好干部，也可能是老好人，單位黨委說是好干部的未必是好干部，也可能是圈子里的小伙伴。這種堵塞進而造成選拔和監督的失效，滋生“說你行就行，不行也行，說你不行就不行，行也不行”的潛規則。

第四，要保護好正派的干部。一方面，山西“塌方式腐敗”案例揭露了當時官場上的自由主義、機會主義、拜金主義、權色主義、享樂主義、奢靡浪費等不正之風盛行，一些干部官僚化、貴族化、集團化、老板化傾向嚴重，這是值得警惕的；另一方面，同時也揭露了一些原本清正廉潔，干事創業的干部在長期得不到任用提拔后，轉而隨波逐流腐化墮落，這是更值得深思的問題。

第五，警惕變通主義和“軟阻力”。山西“塌方式腐敗”反映了少數地區或部門在執行中央有關政策、要求時搞變通，形成了表面執行，暗地里不執行或故意執行不到位的“軟阻力”，當前全面深化改革進入關鍵期，在這方面應尤為注意，加強頂層設計的量化分解、落實量化考核和監督十分迫切。

通過對山西“塌方式腐敗”的分析及其影響擴散機制變量的梳理，我們發現，官員之間的權力共謀網、官商之間的利益共謀網是腐敗擴散的社會基礎，人事權腐敗進而演化為人身依附關系，是腐敗擴散呈組織式、嵌入式發展的政治基礎，監督執紀權的異化和虛無，是腐敗擴散裂變式發展的外部條件，過度依賴資源的經濟形式，以及權力在資源配置中的核心地位，為腐敗擴散劇烈發展提供催化作用。

腐敗形態由個體式向群體式，由孤立式向擴散式演變，歷史并非無跡可尋。以史為鑒，處于興盛期的封建王朝，其執政者往往缺乏危機意識，縱容腐敗滋生、蔓延、擴散，乃至腐蝕、動搖執政基礎。以今為戒，應時刻保持黨的執政危機意識、全面從嚴治黨長抓不懈和公道正派選人用人，保證干部隊伍的純潔性先進性。

時刻保持執政的危機意識，就要時刻保持對人民群眾的同情之心、關愛之心、敬畏之心；時刻保持肩負偉大歷史使命的責任感和緊迫感；時刻保持對潛在挑戰風險危機和自身不足的清醒認識；時刻警惕發生漠視人民疾苦、脫離人民群眾、把人民推向對立面的危險；時刻警惕思想麻痹、不思進取、慵懶懈怠，時刻警惕躺在過去的成績單上驕傲自滿、頤指氣使。

全面從嚴治黨長抓不懈、公道正派選人用人，就是要堅決反對自由主義、機會主義、拜金主義、權色主義、享樂主義、奢靡浪費等不正之風，堅決反對黨的領導干部官僚化、貴族化、集團化、老板化，堅決反對形式主義、官僚主義、變通主義，堅決反對山頭主義、圈子文化、任人唯親、任人唯近。

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