亮點2 著力“三變”改革創(chuàng)新脫貧新路

定邊縣馬鈴薯噴灌作業(yè)

2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào)，要通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動力、資產(chǎn)、自然風光等要素活起來，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困群眾增收。2017年中央一號文件明確指出，鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革。通過各地“三變”改革試點實踐，為農(nóng)村發(fā)展注入了強大的活力，符合中央深化農(nóng)村改革的頂層設計，抓住了農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的“牛鼻子”，走出了一條脫貧致富奔小康的新路子。

2017年以來，陜西以農(nóng)村“三變”改革為抓手，全面盤活、整合、用好了農(nóng)村各類要素資源，并創(chuàng)新機制推進脫貧攻堅，有效破解了農(nóng)村發(fā)展難題，為徹底打贏脫貧攻堅戰(zhàn)注入了強大動力。

資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，蜚聲全國的“三變”改革發(fā)端于六盤水市，現(xiàn)已推廣到貴州全省，取得了實實在在的成效。

“三變”改革的核心要義

“三變”改革的核心是通過股份制改革盤活農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)和人力資本，以股權(quán)為紐帶把各種資源要素整合到產(chǎn)業(yè)平臺上來，最大限度提高資源配置效率，實實在在保障農(nóng)民權(quán)益增強群眾獲得感。

具體做法是：一是推進資源變資產(chǎn)，讓沉睡的資源“活”起來。在清查核實、確權(quán)登記、評估認定的基礎上，將集體土地、林地、水域等資源要素和閑置的房屋、設備等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式入股家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體，取得股份權(quán)利，或作為抵質(zhì)押物進行融資貸款，推動農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應，極大地提高了資源利用率。二是推進資金變股金，讓分散的資金“聚”起來。在不改變資金使用性質(zhì)及用途的前提下，將各級各部門投入到農(nóng)村的發(fā)展類資金（除補貼類、救濟類、應急類外），原則上轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的資金，在一定范圍內(nèi)進行整合，量化到村集體和農(nóng)戶，通過契約合同入股的方式，投入到企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟組織，形成村集體和農(nóng)戶持有的股金，村集體和農(nóng)民按股份比例分享收益。三是推進農(nóng)民變股東，讓農(nóng)民與現(xiàn)代化生產(chǎn)“連”起來。引導和組織農(nóng)民自愿以土地（林地）承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)，但不包括地上無房屋的宅基地使用權(quán)），以及自有大中型農(nóng)機具、資金、技術(shù)、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素，通過協(xié)商或者評估折價后，投資入股經(jīng)營主體并按股分紅，真正實現(xiàn)了分散的農(nóng)民與現(xiàn)代化大生產(chǎn)的深度對接和利益聯(lián)結(jié)，極大地增加了農(nóng)民收入特別是財產(chǎn)性收入。

韓城市相里堡花卉合作社

通過貴州等地“三變”改革的成效來看，一是實行了農(nóng)村全要素投入方式，大幅提高了全要素生產(chǎn)率。通過“三變”改革將閑置和低效利用的農(nóng)村資源、資金有效利用起來，優(yōu)化資源配置。可以做到無物不股、無奇不股、無人不股、無事不股，凡是能產(chǎn)生價值的資源、各類稀缺資源、各類能采用股份合作的事情，均實行確權(quán)量化、入股分紅，實現(xiàn)戶戶參股、人人持股。二是運用財政資金的杠桿作用撬動了社會資本，有效緩解資金使用效率低下問題。近年來，各級財政投入到農(nóng)村的各項資金基本上是一次性投入、一次性使用，且點多面廣，資金投入分散，作用發(fā)揮不明顯。通過“三變”改革將各類財政資金量化變?yōu)楣山穑せ詈头糯罅素斦Y金使用效率，并實現(xiàn)長期增值、收益。三是運用了股份合作制，激發(fā)了農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力。“三變”將市場機制和資本運作模式引入農(nóng)村，以股權(quán)為紐帶將農(nóng)村、政府和社會的各種資源要素整合，將集體、村民和企業(yè)利益緊密鏈接。入股農(nóng)戶由過去旁觀者變?yōu)閰⑴c者、受益者，成為“股份農(nóng)民”，與經(jīng)營主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”、“聯(lián)股聯(lián)心”，極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。四是促進了農(nóng)民增收和集體經(jīng)濟發(fā)展。“三變”改革拓寬了農(nóng)民增收渠道，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

吳堡縣寇家塬鎮(zhèn)的貧困戶正在采摘種植的菊花

通過農(nóng)村“三變”改革，我們可以清醒地看到，在農(nóng)村特別是農(nóng)村貧困地區(qū)實行“三變”改革，可以通過盤活閑置資源、集聚分散資金、發(fā)展股份合作，創(chuàng)新性地破解農(nóng)民端著金飯碗受窮、涉農(nóng)扶貧資金運用長期低效、農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)與大市場錯位等歷史性難題，對全面深化農(nóng)村改革具有深刻的理論價值和重大的現(xiàn)實意義。一是“三變”改革是一條精準扶貧脫貧的新模式。通過對各類資源、資產(chǎn)、資金進行股權(quán)量化，建立起了貧困戶與經(jīng)營主體利益聯(lián)結(jié)、貧困戶分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利機制的有效實現(xiàn)形式，使貧困人口得到持續(xù)穩(wěn)定的股權(quán)收益。特別為無勞動力、無智力貧困人口建立了資產(chǎn)性收益脫貧的長效機制，啃下了當前脫貧攻堅戰(zhàn)的最硬的骨頭，攻下了脫貧攻堅戰(zhàn)中最堅固的堡壘，成為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵之舉。二是“三變”改革是實現(xiàn)共同富裕的新途徑。“三變”突出了生產(chǎn)資料的共有性、生產(chǎn)主體的共建性、生產(chǎn)收益的共享性，構(gòu)建先富帶動后富的制度體系，讓每一個人都能公平地參與改革、積極地投身發(fā)展、平等地享受發(fā)展成果，成為走向共同富裕的重要路徑。三是“三變”改革是破解“三農(nóng)”問題的根本之策。“三變”改革，激活了城鄉(xiāng)存量資產(chǎn)、自然資源、人力資本，走出了一條農(nóng)村改革發(fā)展的新路子,促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增效、農(nóng)民生活增收、農(nóng)村生態(tài)增值，并使農(nóng)民由旁觀者變成主人翁，保障并實現(xiàn)了其經(jīng)濟權(quán)益和政治權(quán)益。

林下養(yǎng)殖

“三變”改革的陜西實踐

陜西有19996個行政村，2016年僅8317個村有經(jīng)營收益，占41.6%，年經(jīng)營收益10萬元以上的村僅占8.7%；有村集體經(jīng)濟組織4367個，僅占村總數(shù)的21.8%。全省村集體經(jīng)濟組織所有者權(quán)益147.5億元，村均僅73.8萬元，與全國平均水平287萬元相差甚遠。為此，陜西以促進農(nóng)民致富增收為目的，以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為前提，以“三變”改革為抓手，積極創(chuàng)新集體經(jīng)濟運營機制，深入推進全省農(nóng)村集體經(jīng)濟改革進程，形成了以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的陜西路徑。

“三變”改革的前提是各類資源產(chǎn)權(quán)的明晰化。通過一年多的實踐，陜西農(nóng)村“三變”改革取得了實質(zhì)性成效，并制定了“三變”改革路線圖。到2016年底，陜西已向605.91萬農(nóng)戶頒發(fā)了經(jīng)營權(quán)證書，發(fā)證比例占到總農(nóng)戶數(shù)的94.64%，基本實現(xiàn)了“確實地、賦真權(quán)、頒鐵證”；有接近三分之一的縣（區(qū)）已經(jīng)建成縣級土地流轉(zhuǎn)服務中心，2017年底比例達到50%，到“十三五”末要實現(xiàn)涉農(nóng)縣區(qū)全覆蓋。

第一，以“百千萬”行動為抓手，統(tǒng)攬改革全局，加速集體經(jīng)濟發(fā)展步伐。制定了《陜西省“三變”改革工作導引》，以56個重點貧困縣為重點，實施“百村示范、千村試點、萬村推進”，有序推進“三變”改革，加快發(fā)展集體經(jīng)濟。2017年重點實施百村示范工程，以佛坪等脫貧摘帽縣、深度貧困縣為重點，選擇100個貧困村，調(diào)整安排資金3700萬元，配備專門指導人員，引導支持貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟，為全省“三變”改革樹立示范樣板；2018年將在全省選擇1000個試點村，統(tǒng)籌利用財政、扶貧、農(nóng)業(yè)、發(fā)改等涉農(nóng)資金，支持集體經(jīng)濟組織探索多種形式發(fā)展模式，形成脫貧攻堅有效支撐；2019年在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，壓茬梯次推進，力爭完成10000個以上的村 “三變”改革，到2020年基本實現(xiàn)應改可改行政村全覆蓋。

第二，以“六大任務”為突破，夯實改革基礎，激發(fā)集體經(jīng)濟活力。圍繞“確權(quán)、賦權(quán)、活權(quán)”，抓好“六大任務”，著力解決農(nóng)民權(quán)益不明、集體活力不足、資產(chǎn)監(jiān)管不力等問題。一是全面開展清產(chǎn)核資，摸清集體資產(chǎn)家底，明晰改革資產(chǎn)范疇。二是依法確認集體資產(chǎn)歸屬，推進農(nóng)村集體土地、建設用地、宅基地、農(nóng)民房屋、小型水利工程等“多權(quán)同確”。三是合理界定集體成員資格，賦予農(nóng)民集體成員資格，廓清集體資產(chǎn)受益對象。四是合理設置集體資產(chǎn)股份或份額，量化到人、固定到戶，落實農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)益，同時，突出“貧困戶優(yōu)先”原則，引導貧困村依托財政扶貧資金設置“貧困戶優(yōu)先股”。五是規(guī)范建立集體經(jīng)濟組織，賦予集體經(jīng)濟組織市場經(jīng)營主體地位，引導承接項目資金。六是建立健全村集體資產(chǎn)與財務管理制度，加快建設集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度化、規(guī)范化、信息化。

危房改造摸底調(diào)查

辣椒喜獲豐收

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式

釀酒葡萄種植基地

第三，以“三項機制”為保障，嚴格風險把控，確保農(nóng)民權(quán)益落到實處。嚴格執(zhí)行民主決策、利益聯(lián)結(jié)和問題處置“三項機制”，筑起制度約束的圍墻，確保農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。榆陽趙家峁村、靖邊馬季溝村等充分尊重農(nóng)民意愿，嚴格執(zhí)行民主程序，有效實現(xiàn)了以農(nóng)民為主體推動改革，農(nóng)民共享改革發(fā)展成果；佛坪創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟體制構(gòu)建脫貧攻堅長效機制，理順集體與成員、集體與合作企業(yè)、集體與貧困戶的利益關系，充分激發(fā)不同主體參與發(fā)展的積極性；華州區(qū)充分調(diào)動紀檢、財政、公安等部門力量，提前介入，依法推進，有效保障了集體資產(chǎn)不流失，農(nóng)民權(quán)益不受侵害。

第四，以“四種模式”為引領，拓展發(fā)展思路，助力脫貧攻堅大局。各地積極實踐，不斷探索，形成集體經(jīng)濟發(fā)展的“四種模式”，為集體資產(chǎn)開發(fā)利用提供了示范，引導貧困村解放思想、因地制宜、一村一策發(fā)展集體經(jīng)濟，確保農(nóng)民特別是貧困戶有實實在在的獲得感。一是以農(nóng)戶為基礎、以集體為載體，以新型經(jīng)營主體為引領的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式”。如合陽溝北村、洋縣草壩村、蒲城閆家村等；二是依托生態(tài)資源、傳統(tǒng)文化和特色產(chǎn)業(yè)，實行一二三產(chǎn)融合發(fā)展的 “三產(chǎn)融合發(fā)展模式”。如榆陽趙家峁村、藍田董嶺村、勉縣天蕩社區(qū)等；三是依托光熱、水電、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢參與資產(chǎn)收益分紅“資源開發(fā)模式”。如韓城市陽山莊；四是利用集體建設用地新建或盤活經(jīng)營性資產(chǎn)的“物業(yè)經(jīng)營模式”。如西安市和平村、耀州區(qū)北街村、寶塔區(qū)高峁灣村等。

經(jīng)過深入探索，陜西在適宜的土壤和條件下，“三變”各個生效已在多處涌現(xiàn)。例如，涇陽縣實施農(nóng)地入股產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，依托張裕葡萄酒公司大力發(fā)展釀酒葡萄的種植、加工、服務，農(nóng)戶入股后由單純的種地收入變?yōu)椤白饨?務工收入+三產(chǎn)收入+分紅收入”的多元化收入格局。藍田縣董嶺村170多戶村民與村委會簽訂土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，村集體成立公司統(tǒng)一經(jīng)營全村2100畝土地，吸引了社會資本大量投入進行新農(nóng)村開發(fā)建設，實現(xiàn)了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和山區(qū)農(nóng)民穩(wěn)定增收。榆陽趙家峁村將土地、人口、勞動貢獻、資金、舊房產(chǎn)等全部轉(zhuǎn)化為股權(quán)，并把這些股份量化到人，建立起了“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、要素流動”的產(chǎn)權(quán)關系，去年村集體資產(chǎn)超千萬，常住居民可支配收入比3年前翻了一番，達1.12萬元。這些探索實踐由遠及近，由淺入深，由點到面，陜西省實施“三變”改革已成為農(nóng)村地區(qū)及貧困群眾發(fā)展的大勢。