日本東京住宅建設政策對中國大城市的啟示

文/唐露園 何丹

日本東京住宅建設政策對中國大城市的啟示

文/唐露園 何丹

20世紀的最后五十多年間，日本住宅建設取得了世界公認的成就。東京的住宅建設集中反映了日本住宅建設的發展和現狀特點，其經歷的住宅問題與我國當前面臨的住房問題具有很強的共性，對我國制定住宅建設的政策和措施具有重要意義，也對思考諸如北京、上海等大城市的住房問題具有參考價值。

東京住宅建設發展的現狀、特征與問題

（一）住宅建設量增長緩慢，既存住宅利用率低

2000年以來，東京住宅年建設總量長期處于徘徊期，增長極為緩慢。2007年后，建設量總體呈現負增長趨勢。一方面，與日本低迷的經濟形勢相對應，東京的房地產市場依然疲軟。1991年到2005年，東京住宅地價連續14年下跌。2006年后曾出現小幅增長，但總體仍然呈現下降趨勢。另一方面，與全國相比，東京存量住宅數早在1953年就已經超過家庭數。到2008年，東京的存量住宅總數約為678萬戶，為家庭數（598萬戶）的1.13倍。住宅供給總體大于需求，基本滿足了本土民眾的需求，保障了社會穩定。然而，住宅市場向存積型轉變的另一面，是東京既存住宅利用率低以及越來越嚴重的住房空置問題。東京的空房率呈現逐年增長的趨勢，2008年達到了11.1%。造成這一現象的原因有很多。泡沫經濟時期，人們對房地產業過度投資，住宅供過于求。房地產業存在嚴重泡沫，遺留下了大量壞賬，房屋空置率大大提高。而日本大力發展住宅產業時期建造的大量房屋現在也進入了維持更新階段，許多房屋因原所有人去世，繼承人擁有自己的住宅而無需入住或房屋所有人移居別處等，而成為閑置住宅。

針對既存住宅利用率低、住宅空置率高的問題，東京政府將住宅建設的重心轉向對儲備住宅的靈活使用和維持管理：為空房改造裝修及活用提供資金支持，如補貼空房裝修費用等；開展既存住宅流通市場調查，制定房屋信息流通和洽談機制，積極推進住宅買賣的信息咨詢與指南服務；加強市場秩序的維護監管，為消費者提供可靠的改造裝修服務，消除消費者對既存住宅安全性的疑慮。政府還將“促進既存住宅的流通”列入《東京都住宅基本條例》，推進各項政策實施。結合市場化的運作，促進空置房的市場流通，提高對空置既存住宅的利用，是東京政府當前指導住宅建設的重點之一。

（二）住宅租賃市場健全，民間住宅供應大于公共住宅

近年來，日本全國人口呈現負增長，全國大多數地區人口呈現流出狀態、總數出現下降趨勢，人口流入東京的趨勢加強。持續吸納外來人口、滿足外來人口的需要，是一個高度發展的城市持續保持經濟活力、吸引經濟活動能力的重要體現。日本總務省五年一次的統計表明，越是人口密集的大城市，住房自有率越低，相應地，在這些城市的租房率就越高。為了解決逾千萬龐大人口的住房問題，政府積極推進租賃住宅的市場供給，建立了完善健全的住房市場。2008年，東京租房率仍然與住房自有率基本持平，高出全國租賃住房占比10%以上，租賃住宅是東京住宅建設供給的主要組成部分。租賃住宅的來源有兩種：公共住宅和民營住宅。政府通過改革租房標準、提供住房補貼、制定市場規則等措施，有意向地進行引導，使東京住宅租賃市場形成了公租房主要面向弱勢群體、私租房更多面向年輕人群的發展體系。

日本公共住宅供給制度由公營、公團（現UR）、公社三大支柱構成。最初，公營住宅主要是為低收入群體提供廉價租住住宅使用模式，公團提供租賃和分售兩種住宅，公社住宅則以分售為主。近年來公共住宅體系主要提供租賃服務，分售業務逐漸消失。2013年，東京共有各類公共住宅55萬余套。對各類公共住宅都有明確的申請要求和標準，租金也根據公租房類型、面積、收入情況等因素而異。

都營住宅為東京都政府所有，是東京公共住宅的主體，中央政府對其進行建設費用和租金差額補貼。都營住宅價格由政府確定，受房地產市場的影響較小，其租金水平大大低于市場價，是東京公租房中租金相對最低的一類。如在東京練馬區的一處都營住宅內，一套36平方米左右的房屋，月租金在4萬日元以內。而同樣在該區，一間20平方米左右的房屋，市場租金就可以達到每月10萬－12萬日元。都營住宅主要為家庭收入水平處于全社會后25%的低收入人群提供住房保障，如兩人家庭的年收入一般標準是227萬日元以下。都市機構出租住宅和公社出租住宅則是面向工薪階級等中等收入人群的一類良好住宅，租金相對市場價略低或相當。此外，都民住宅也是日本公共住宅政策的一項重要內容，是東京公共住宅供給的補充來源。由民間土地所有者建設優良住宅，地方政府、地方住宅供給公社和民間事業者提供建設補助。地方政府和公共團體購買或征借這些住宅作為公共住宅，租賃給中等收入群體居住，向其提供房租補貼。都營住宅、都民住宅等由于房租低廉，申請入住者較多，經常供不應求。

對優質民間租賃住宅有非常明確的建設標準，如設有無障礙入口、為使用面積50平方米以上的家庭型住宅等。對優質租賃住宅的住宅所有者，政府會給予一定建房補貼。在這些措施作用下，東京的民間租賃住宅更多地面向年輕人或者中等以上收入群體。2008年，東京民營租賃住宅占住宅總量的比例為39.7%，占租賃住宅總量的80%以上。

（三）公共住宅建設進入維持更新期，以內部改造為主

自戰后政府建立“公營公團公社”住宅體系以來，公共住宅在日本住宅嚴重短缺的年代發揮了巨大的作用。1965-1974年是東京公共住宅建設的高峰期，單都營住宅的年建設量就基本維持在1萬-1.5萬戶左右。但是，隨著社會經濟的發展變化，東京公共住宅建設發展面臨著一系列問題。首先，既有的公共住宅逐漸老化，轉向改造更新階段。截止到2013年3月，東京26萬戶都營住宅中，約有11萬戶是1965年前建設的。在近17萬都市機構租賃住宅和6萬公社一般出租住宅中，分別有大約7.7萬戶和4.5萬戶是1965年前建設的。其次，公共住宅供應增加量逐年減少，且每年建造的房屋中，較大一部分為改建。主要原因有兩方面：一方面，日本是土地私有制國家，公有土地面積有限。隨著公地減少，可支配的建設用地越來越少；另一方面，近年政府財政緊縮，對公共住宅事業的投入資金減少。

都市再生機構是日本開展城市復興事業的重要機構。改造主要在三個方面進行：

一是提高公有土地的利用率和公共住宅的容積率。主要措施有：整合公共用地，推進對重組產生的創出用地的利用；拆除老舊公共住宅進行開發重建，對一些項目放松建筑容積率的限制，原有的多層住宅向高層轉變；促進共同住宅等民間項目的建設。

二是積極針對少子高齡化進行設施配建。2001年、2003年和2005年，東京都的合計特殊出生率（指一個育齡婦女在其可生育的年齡即15歲至49歲之間，所生子女數量的平均數）均為1，達到歷史最低值。2010年，東京65歲以上的老年人口數達到總人口的30%。面對越來越嚴重的少子高齡化問題，東京積極推進住宅建設的改造。一方面推行住宅無障礙化，建造高齡者交流場所、園藝區、便利店、健身房等；另一方面，政府采取資助建設費或改造費補助政策，大力推行“服務型高齡者住宅”，引導養老房地產的發展，推進住宅適老化。

三是對既存公共住宅進行更新改造。包括從防火、耐震等防災需要出發進行改造，主要措施有：對老化木質住宅進行木結構向非木造結構改造；保留原有木質結構，采用現代建筑技術和材料等元素進行改造；對非木造高齡住宅進行修繕和重建。2012年，東京都都市整備局制定了東京都耐震改修促進計劃，對住宅進行耐震整修。根據改造計劃，2015年，東京都都營住宅達到抗震標準的比例將從2011年的69%提高到90%以上。

（四）引導住宅布局，提升住宅區設施配套

公共住宅的準公共產品特性和福利性決定了其租賃和購買的成本不能超過中低收入家庭的承受水平，直接導致了其經濟效益的不顯著。根據土地成本理論，公共住宅的布局在空間上必然會向近、遠郊發展。然而，東京的公共租賃住宅并不完全符合這一規律，區部的公共租賃住宅總量和密度均高于市部。政府充分利用城市中心區的公有土地，改造和新建公共住宅，確保城區一定數量職居相近、服務弱勢群體的租賃住宅供應。政府還通過財政補貼、放寬容積率等政策性手段鼓勵私人土地所有者在中心區建設符合一定居住標準且租金合理的民營租賃住宅。這些舉措一定程度上引導了東京住宅的空間分布，滿足了中低收入人群的住房需要。

東京住宅建設對我國解決住房問題的啟示

（一）政府參與住宅建設的角色定位

日本住宅建設發生了從政府主導向市場主導的轉變，政府介入住宅建設的方式和程度也隨國情變化而逐漸調整。在過去住宅需求量矛盾突出的情況下，日本政府直接參與住宅建設的融資、供給、買賣等環節。此后，政府更多地以提供良好融資環境、促進市場化和公私合作、引導住宅布局等方式間接介入住宅建設，充當著參與者、引導者和組織者的多重角色。而在公共住宅的建設開發上，政府逐漸減弱公共金融介入的力度，鼓勵和利用民營金融機構的發展，引導了住宅金融市場化的運行，形成了社會保障和市場化雙重運行機制。在開發建設的主體上，由最初政府大規模直接投資轉向對民營企業的利用、與民間項目和市場的合作，擴大了住宅供給和融資的渠道。

這對解決我國住房問題尤其是公共住宅建設問題具有啟示意義。一是政府在保障性住宅建設中必須處于主導地位。我國現行的土地財政以市場機制為主導，使得真正面向中低收入群體的保障性住房供應存在巨大的缺口。二是政府應當改革公共住宅建設開發方式。在我國，尤其是大城市，由政府直接投資建設的保障性住房還在大規模增長。保障性住房建設過分依賴財政劃撥等純政策性的公共財政投入，地方的財政負擔較重。日本東京都營住宅也遭遇過類似的問題。在財政緊縮、對公共住宅的財政投入力度減弱的情況下，公共住宅的供給如何保障？政府適當退出公共住宅的建設，結合市場化的金融支持和運作，發揮社會資本和民間力量的作用，可能是未來政府引導住宅建設的趨勢。如在保障性住宅房源機制中，改變以大規模直接投資建設為主的方式，結合收購或征借民間住宅、補貼政策等方式，確保住宅增量能夠滿足中低收入和弱勢群體的需求。在公共住宅管理機構中，可以建立介于政府和私人部門之間的專門機構，在間接介入住宅市場化活動的同時保證政府政策和計劃的貫徹。三是政府應發揮在舊住宅更新改造中的作用。上世紀六七十年代以來，我國經歷了城市住宅大規模新建的發展階段。經過幾十年的城市建設，當前以上海為代表的一些大城市已經步入住宅新建和改造更新并存的新時期。不久的將來，我國許多的城市也將迎來高齡住宅區改造的高峰期，公共住宅是改造重點。政府應主導老舊公有住房的更新改造，將其作為住宅市場的補充之一，充分利用和發揮公有住宅的職能作用。改造更要注重完善設施的配套、提升居住環境，建設通勤便捷、生活便利的現代城市綜合住宅社區?？梢越梃b日本都市再生機構與地方公共團體、民營企業家、公眾共同合作下的住宅更新實踐。

（二）租賃市場的健全發展與國民住房理念轉變

我國的公共租賃型住宅發展起步較晚，公共住房政策以“只售不租”的經濟適用房為主，過分強調商品房的“出售”，忽視公共出租住房的建設，公共住宅資源分配不公，中高檔住宅供應過量、對中低收入人群和農民工等弱勢群體的關注不夠。同時，我國保障性公共住房的建設與東京的情況又有所差異。東京的公共租賃住宅主要針對老年人、育子家庭、低收入群體的住房需求。我國，尤其是上海、北京等大城市，青壯年勞動力如農民工、中低收入的年輕上班族群體是租賃住宅的主要受眾，住宅需求巨大。然而，我國廉租房的覆蓋范圍非常有限，這些青壯年勞動力群體成為公共住宅服務的“盲區”。而市場上正規優質、價格低廉的民間租賃住宅也存在供應缺口。因此，政府應重視住宅市場中租賃住宅這一重要組成成分，優化住宅市場的結構。首先要改革公共保障住房的供給結構和制度，適當削減銷售型經濟適用房的供應量。其次，擴大廉租房的供應范圍，向城市中買不起經濟適用房又不是廉租房覆蓋對象的“夾心層”和流動人口提供租賃住房。此外，很多城市，尤其是上海、北京等一線城市，外來人口眾多，單純公租房的供應遠遠滿足不了住房需求，因而在發展公共租賃住房的同時，要建立健全民間租賃住宅市場，促進其正規化、產業化。

受住房租賃市場發展滯后及“居必買房”、“落葉歸根”傳統思想等因素的影響，產權型住房仍然是我國居民住房的主體需求。解決我國住房短缺的問題，也需要引導國民轉變住房理念，在房價攀升、樓市過熱的情況下增進國民對租賃住宅的接受度與認知度。

（三）租賃住宅的空間布局與基礎設施配建

在我國，由于缺乏政府的調控和引導，非營利性質的公租房大多位于遠離城市中心，甚至地處交通不便、設施落后、非常偏僻的遠郊區和城市周邊區。中低收入者及老人、困難人群，為了減少租房成本，只能傾向于選擇距離市區較遠的住房，從而使得這些在經濟能力上處于弱勢的人群，在居住地的交通便捷性、生活便捷性、職住關系、就業機會上也處于弱勢。租賃型住宅的布局必須結合基礎設施和公共服務設施的配備，增加這些在布局上處于相對弱勢的公租房的吸引力，鼓勵更多存在住房困難的弱勢人群申請居住。而對民間租賃市場，可以采取優惠補貼等政策措施，鼓勵開發商和民間團體在城市中心以及靠近中心的地域建設面向中低收入等人群的價格相對低廉的住宅。

（作者唐露園系華東師范大學城市與區域科學學院碩士研究生，作者何丹系華東師范大學中國現代城市研究中心副教授 原題為“日本東京住宅建設發展新特征及評述”，載于2016年11月29日《東方早報·上海經濟評論》，有刪節）