土地征收與征用的分析界定

文/賈廣葆

土地征收與征用的分析界定

文/賈廣葆

在基層土地管理工作中，經常碰到有關土地征收方面的問題與糾紛。土地征收方面的法律法規政策往往散見于不同的時期、不同的文件之中，而各地對土地政策規定又不同程度地存在“不熟悉、不了解、不能用、不會用、不采用”等問題。本文以現有法律法規為依據，結合土地征收征用實際工作中容易產生的矛盾問題和模糊認識，對土地征收征用相關概念與問題進行了梳理、分析與界定。

一、土地征收

（一）土地征收含義

土地征收是指國家為了公共利益的需要，基于其領域范圍內的統一管轄權，依照法律規定的程序、批準權限和補償方式，將集體所有的土地轉為國家所有的土地，并依法給予被征收土地的農民集體和個人合理補償及妥善安置的行為。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規與規章，調整國家、農民集體經濟組織、農民和用地單位的土地利益關系；其實質是國家強制性取得集體土地所有權，即集體土地所有權轉變為國家土地所有權；其特點是，這是一種國家行為，具有強制性。

（二）土地征收的條件

土地征收必須具備以下條件：

一是土地征收必須“為了社會公共利益”的需要，突出“公共利益”，一切非“公共利益”均不在此列；

二是必須按照法律規定的審批權限和程序進行；

三是必須由有權機構作出征收決定，并對被征收的單位和個人給予公平合理的補償安置；

四是具體征收工作必須由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，其他任何單位機構和個人無權組織實施。

（三）土地征收審批權限

我國土地征收實行分段審批制度，即實行國務院和省級人民政府兩級審批制度。《土地管理法》第四十五條規定：征收基本農田、征收基本農田以外的耕地超過35公頃、征收其他土地超過70公頃的，由國務院批準。征收上述以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織具體實施。

征收農用地的，應當依法先行辦理農用地轉用審批。其中國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批。

（四）土地征收手續

《物權法》規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產的，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。

（五）當前征收土地補償的標準與方式

1．制定并實施征地統一年產值標準和區片綜合地價。在國土資源部組織指導下，各省級人民政府制定了征地統一的年產值標準和區片綜合地價，并于2010年起在全國實行。同時，建立征地補償標準動態調整機制，根據經濟發展水平、當地人均收入增長幅度等情況，每2-3年對征地補償標準進行調整。未及時調整的，不予通過用地審查。

2．積極拓展穩妥的安置途徑。按照結合實際、因地制宜的原則選擇合適的安置方式。例如：在一些通過土地整治增加了耕地以及農村集體經濟組織預留機動地較多的農村地區，征地時應優先采取農業安置方式；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內實施征地，在加強引導和管理的前提下，可采取留地安置方式。

3．將被征地農民納入社會保障體系。地方各級人民政府主要負責人對被征地農民社會保障工作負總責，地方政府應建立被征地農民社會保障制度，按照“誰用地、誰承擔”的原則落實社保資金，確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

4．國務院2004年28號《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，要完善征地補償辦法。縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。大中型水利、水電工程建設征地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。

（六）征收耕地的補償內容與標準

《土地管理法》第四十七條規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。

1．征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。

2．征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。

3．征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。

4．征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。

5．被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

6．征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

（七）同一地塊涉及國有土地及房屋和集體土地及房屋的征收

在實際土地征收工作中，常常遇到在同一征收地塊范圍里，既有國有土地及其地上單位和個人的產權房屋，也有集體土地及其地上村民住房和“小產權”房，還有國有土地出讓后所建廠、礦、倉庫和集體土地上興建的村、鄉辦的“鄉鎮企業”廠房，這在城市郊區的“城中村”中尤為普遍。

1.就法律法規來說，按照法律法規的規定，國有土地上的房屋征收由行政法規《國有土地上房屋征收與補償條例》規定實施，集體土地由于其歸農村集體所有，其土地及地上房屋的征收按《土地管理法》規定的條件和審批程序實施，二者不能混為一談，集體土地及地上房屋不能用行政法規《國有土地上房屋征收與補償條例》來征收。《土地管理法》第四十五至四十七條詳細規定了征收集體土地的法定內容、法定程序和補償標準，第七十八至八十條規定了無權批準征收的情況及使用集體土地的范圍內容、法律責任和賠償責任。

2.就土地性質來說，同一地塊的國有土地及房屋和集體土地及房屋的征收，應首先明確區分土地性質，在土地性質明確區分的基礎上，審核其中的農村集體土地是否由有批準權的人民政府作出了征收決定，審查是否已對集體土地進行了征收，若沒有進行征收或征收沒有完成，則土地性質仍然被認定為集體土地。

3.就土地征收補償和范圍來說，只有完全徹底補償到位或將征收補償款支付給農村集體經濟組織和農民個人，才能認定為完成土地征收決定，土地征收補償到位。

4.就從法定職權來說，征收國有土地及其房屋和征收集體土地及其房屋依照的是兩種不同的法律法規，前者是依據《國有土地上房屋征收與補償條例》，后者則依據《土地管理法》，它們具有不同的法定職權。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四、八條規定，國有土地上房屋征收與補償工作具有征收決定的法定職權，具有組織實施的法定職責。而根據《土地管理法》第四十五、四十六條規定，征收集體土地由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案，按照法定程序批準后，由市、縣人民政府予以公告并由國土部門具體組織實施，任何超越法定職權和法定職責的征收行為，都是無效非法的。

5.就從法定程序來說，征收國有土地上房屋與集體土地上房屋的征收程序不同。國有土地上房屋征收程序是按照《國有土地上房屋征收與補償條例》第十至十五條規定實施的。而集體土地上房屋征收程序則是由《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法規中詳細規定的有關集體土地征收的法定程序，二者不可混淆。

6.就從法律適用來說，同一地塊上的國有土地上房屋和集體土地上房屋征收的法律適用各不相同，前者適用的法律是《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條的規定，而后者不能參照國有土地上房屋進行征收補償與安置的方法，二者混淆實施就會違反了《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律、法規中對農村集體土地征收與補償的法律規定，導致法律適用錯誤。

（八）征收土地公告程序

土地征收是一項程序性強的國土業務，法律規定了征收土地的公告行為。《土地管理法》第四十六條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。《土地管理法實施條例》第二十五條規定，征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號，征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。

（九）征地公告的內容

2001年國土資源部出臺的《征收土地公告辦法》詳細規定了征地公告每個環節的主體、內容、程序、時間、地點和相應的權利責任人及公告的張貼。為確保征地公告的權威性、規范性、嚴肅性和有效性，一般應掌握以下三點：

一是明確公告內容。內容是征地公告最為重要的部分，應明確征收土地的具體項目名稱、地點以及征地機構，說明土地征收公共利益的具體內容，說明被征收土地的數量、范圍并附詳細地圖，說明征地補償標準和安置辦法途徑以及時限，告知被征土地的用途、詳規，明確征地是否符合土地利用總體規劃，載明征地公告的期限以及被征地人的權利救濟途徑方法等。

二是規范公告程序。程序合法規范是征地公告行為的重要環節。首先由具體組織實施征地的市、縣國土部門委托被征收土地所在地的農村集體經濟組織召開村民代表會議或村民小組成員會議，在會上公告征地方案，要求參會人員簽到并作會議記錄；然后依法在鄉、村、組一一張貼征地公告，同時依據《政府信息公開條例》規定，以政府公報、政府網站、當地報紙等便于公眾知曉的渠道公開征地公告內容。

三是注重公告證據收集。主要收集征地公告張貼的時間、地點以及公告全文，可采取照相、錄像等方法，同時市、縣國土部門應制作“公告張貼登記簿”，將公告的名稱、文號、土地征收上級部門的批復文號及張貼的時間、地點、經辦人員等內容一一予以登記，并由當地鄉（鎮）、村、村民小組負責人簽字，加蓋農村集體經濟組織公章，以存檔備查。

二、土地征用

（一）土地征用含義

土地征用是指國家為了公共利益的需要，依法強制使用集體土地，而在使用完畢后再將土地歸還給集體的一種行為。其功能作用是依照土地管理法律、行政法規與規章，調整國家、農民集體經濟組織、農村和用地單位的土地使用以及相互利益關系；其實質是征用土地不改變土地所有權性質，土地所有權仍歸農民集體所有；其特點是一種國家行為，具有強制性。

（二）土地征用的條件

土地征用必須具備以下條件：

一是土地征用必須“為了社會公共利益”的需要，突出“公共利益”。

二是必須依照法律規定的權限和程序征用。

三是必須由有權機關作出征用決定，被征用的土地使用完畢后，應返還被征用人，而對征用后毀損、滅失的財物，應給予被征用人補償。《物權法》第四十四條規定：因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。

三、土地征收與土地征用的異同

（一）土地征收與土地征用的相同點

一是具有充分的強制性。政府依法作出的征收、征用令可發揮充分的強制作用。

二是要求完全的服從性。征收、征用土地無須征得被征收、征用單位、組織和個人的批準同意。

三是具有充分的國家行為性。它們都是國家為了公共利益的需要，運用國家行為的強制力而對單位和個人的土地權利進行限制。

四是具有充分的程序合法性。它們都是依照法律規定的程序和批準權限進行的。

五是具有充分的補償性。它們都要依法給予被征收、征用單位和個人公平合理的補償。

（二）土地征收與土地征用的不同點

一是性質不同。土地征收的本質是國家強制性取得集體土地所有權，表明存在土地所有權的改變，即國家土地所有權取代農村集體所有權。而土地征用則不需改變其土地所有權性質，僅僅是土地的一種臨時征用、土地使用權的一種臨時改變。

二是補償條件不同。土地征收把公平合理的補償安置作為一個必備條件，而土地征用則是國家為了公共利益需要，依法強制使用集體土地，完畢后再將土地歸還給集體的一種行為，僅僅在標的物征用后存在毀損、滅失的情況下給予一定的補償，若標的物沒有毀損、滅失，則只需返還原物，土地征收則不存在土地返還問題。

三是適用條件不同。土地征收是按照事先確定的土地利用總體規劃、城市規劃、計劃指標以及公共利益的實際需要而實施的；土地征用一般適用于緊急性、臨時性的應急狀態，比如因搶險、救災等緊急需要而征用單位和個人的不動產或動產。

四是適用程序不同。由于土地征收會導致土地性質的變化，即土地所有權會出現轉移，這決定了土地征收程序的規范、嚴格、復雜；而土地征用不改變土地所有權性質，僅僅是土地使用權的一種臨時性改變，而且被征用的土地用完后會返還被征用單位或個人，因而其程序比土地征收更簡單。

五是補償內容不同。土地征收補償的內容多，《土地管理法》規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征收城市郊區的菜地，用地單位要按照國家規定繳納新菜地開發建設基金。而土地征用的補償內容少得多，僅僅對單位、個人的不動產或者動產被征用后毀損、滅失的給予補償。

(作者單位：大連市房地產經濟學學會)