美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化實踐及其啟示

吳紀(jì)樹

(中共重慶市萬州區(qū)委黨校， 重慶 404100)

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美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化實踐及其啟示

吳紀(jì)樹

(中共重慶市萬州區(qū)委黨校， 重慶 404100)

農(nóng)業(yè)環(huán)境治理已成為世界各國必須直面的議題。經(jīng)過不懈的探索，美國在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面走出了一條法治化道路，給其他國家提供了諸多有益的經(jīng)驗和借鑒。歸納起來，其成功經(jīng)驗主要表現(xiàn)在：完備的法律制度是基礎(chǔ)，嚴(yán)格的執(zhí)法管理是保障，科學(xué)的治理原則是靈魂，廣泛的公眾參與是核心。我國農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況不容樂觀，美國的成功實踐啟示我們在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理中，必須樹立農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法治意識，完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè)，規(guī)范農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督，拓寬農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的公眾參與。

農(nóng)業(yè)環(huán)境；治理法治化；美國經(jīng)驗；農(nóng)業(yè)法

農(nóng)業(yè)環(huán)境治理業(yè)已成為世界性難題，美國歷史上同樣經(jīng)歷過土壤污染和侵蝕、水體污染等農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化問題，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢引發(fā)了美國著名的環(huán)境保護(hù)運動，也逐漸促使美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理朝著法治化的方向發(fā)展。1985年出臺的《食品安全法》是美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)折點，該法第一次真正地將環(huán)境保護(hù)理念納入農(nóng)場法體系，并將農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)確立為政府明確追求的重要目標(biāo)之一[1]。從此，美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理邁入了法治化的軌道，經(jīng)過多年的實踐探索，美國成為世界上治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問題的典范國家之一，其他國家紛紛展開對美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理實踐的研究和總結(jié)，企圖從中尋找一些成功的經(jīng)驗幫助破解本國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理困境。目前，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)同樣面臨著嚴(yán)峻的考驗，美國的成功探索和有益經(jīng)驗亦能為我國環(huán)境治理提供一些參考與借鑒。

一、美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè)概況

美國在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理上制定的法律法規(guī)比較多，歸納起來，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律體系大體上由基本法律制度和專門法律制度兩方面組成。當(dāng)然，除了聯(lián)邦制定的法律法規(guī)之外，各州也制定了很多自己的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理規(guī)范。限于篇幅，筆者僅就一些具有代表性的立法作簡要評介。

(一)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理基本法律制度

在美國現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中，起統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)作用的是1970年由尼克松總統(tǒng)簽署生效的《國家環(huán)境政策法》(NEPA)。該法確立了美國國家環(huán)境保護(hù)政策的定位、原則和目標(biāo)，NEPA第2條規(guī)定該法的主要目的是宣布一項國家環(huán)境政策，通過各種務(wù)實可行的方法和舉措阻止或者減少對環(huán)境、生物圈的損害，提升人類的健康與福祉，強(qiáng)化民眾對國家重要生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的認(rèn)知，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)——國家環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)來協(xié)助總統(tǒng)及聯(lián)邦政府管理相關(guān)事務(wù)，以求實現(xiàn)人與環(huán)境之間的和諧統(tǒng)一。由此可見，NEPA并不致力于解決具體的環(huán)境破壞與環(huán)境污染問題，而是旨在將國家環(huán)境治理納入法治軌道，“將人類環(huán)境質(zhì)量的期待利益在聯(lián)邦政府層面實現(xiàn)制度化”[2]288。毋庸置疑，NEPA在整個美國環(huán)境法律制度體系中居于上位法的地位，是美國農(nóng)業(yè)環(huán)境法律制度建構(gòu)的指針，為美國解決農(nóng)業(yè)環(huán)境問題提供了基本法律依據(jù)。

此外，“農(nóng)業(yè)法案”是美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本法律制度，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的法律規(guī)定也是其重要內(nèi)容。1933年美國頒行第一部《農(nóng)業(yè)法案》，此后為適應(yīng)時代變遷之需要已經(jīng)過數(shù)次修訂。《2014年農(nóng)業(yè)法案》(FarmBill2014)是美國現(xiàn)行的“農(nóng)業(yè)法案”。盡管與《2008年農(nóng)業(yè)法案》比較來看，農(nóng)業(yè)政策項目種類大幅減少了，但它強(qiáng)化了對耕地項目的支持，并重啟了環(huán)境遵從條款，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)保險與環(huán)境保護(hù)政策的協(xié)同作用。據(jù)美國國會預(yù)算辦公室估計，新“農(nóng)業(yè)法案”通過后的5年時間內(nèi)總預(yù)算將達(dá)到約4 890億美元，其中6%用于農(nóng)業(yè)環(huán)境治理[3]，由此可見美國對農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的重視。

(二)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理專門法律制度

美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的專門性立法比較全面，幾乎涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境治理和保護(hù)的方方面面，筆者在此僅對其中較為典型的農(nóng)地保護(hù)、水體保護(hù)和農(nóng)藥監(jiān)管3個領(lǐng)域的專門法律制度作簡要歸納和介紹。

1.農(nóng)地保護(hù)法律制度。美國在土地保護(hù)方面已經(jīng)形成了非常系統(tǒng)全面的法律體系，主要見于《土地法》《泰勒放牧法》《土壤保護(hù)法》《水體保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》《土地儲備計劃》《聯(lián)邦土地政策和管理法》《土壤和水利資源保護(hù)法》《農(nóng)地政策保護(hù)法》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》等。其中，《農(nóng)地政策保護(hù)法》是農(nóng)地保護(hù)的主要法律依據(jù)，而《土壤保護(hù)法》和《土壤和水資源保護(hù)法》則重點圍繞耕地儲備、土壤保護(hù)、用地養(yǎng)地相結(jié)合等規(guī)劃了一系列長遠(yuǎn)計劃，明確了土地使用主體的具體法律義務(wù)和聯(lián)邦政府(主要是農(nóng)業(yè)部)的行政權(quán)限[4]。

2.水體保護(hù)法律制度。農(nóng)業(yè)水體污染是美國水體水質(zhì)惡化的重要原因之一，現(xiàn)行的規(guī)制農(nóng)業(yè)水體污染、保護(hù)農(nóng)業(yè)水體水質(zhì)的法律主要是《聯(lián)邦水污染控制法》(CWA，亦稱《清潔水法》)。該法第101條(a)款確立了近乎苛刻的治理目標(biāo)，體現(xiàn)了美國不計成本的環(huán)境治理決心，因為它要求美國領(lǐng)域內(nèi)的整個水體都要保持化學(xué)、物理和生物的完整性。形象的描述就是，禁止向可航行水域排放任何污染物，確保國家水域(The Nation’s Waters)無論在哪一河段都能夠釣魚和游泳[2]607。值得注意的是，《聯(lián)邦水污染控制法》的法律規(guī)范以技術(shù)性規(guī)范為主，因此可操作性非常強(qiáng)，這為美國治理農(nóng)業(yè)水體污染提供了非常重要的效力保證。

3.農(nóng)藥監(jiān)管法律制度。農(nóng)藥監(jiān)管是美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的“重頭戲”之一，這方面的立法包括《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《聯(lián)邦環(huán)境農(nóng)藥監(jiān)管法》《農(nóng)藥登記改進(jìn)法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》等，這些法案將美國農(nóng)藥從生產(chǎn)、銷售到使用的全過程納入了法律控制的軌道。其中《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和滅鼠劑法》(FIFRA)是一個全面的農(nóng)藥監(jiān)督法案。“它是一種要求農(nóng)藥生產(chǎn)前先審查其所帶來的任何風(fēng)險的許可性法規(guī)。新農(nóng)藥在美國環(huán)保局注冊之前，行政機(jī)關(guān)必須審查該產(chǎn)品的風(fēng)險和收益信息。”[5]142因此，風(fēng)險與效益的平衡是該法案的最大特質(zhì)，它的主要內(nèi)容是要求所有的農(nóng)藥產(chǎn)品都必須進(jìn)行登記，禁止銷售未在美國環(huán)保局注冊的農(nóng)藥殺蟲劑。

二、美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化的實踐經(jīng)驗

(一)完備的法律制度

眾所周知，美國是一個具有判例法傳統(tǒng)的國家，遵行先例是判例法系的基本原則，因此其法律規(guī)范多散見于法院判例之中。但是在環(huán)境治理方面卻相反，美國在環(huán)境治理上進(jìn)行了許多成文法的努力。如前所述，聯(lián)邦每4～5年就會出臺一部“農(nóng)業(yè)法案”以作為具有全國普遍效力的基本法律規(guī)范，除此之外，聯(lián)邦政府或州政府還會適時頒行專門性農(nóng)業(yè)法規(guī)、補(bǔ)充法規(guī)(條款)及其調(diào)整法案等等。美國在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面的立法不僅數(shù)量可觀(例如關(guān)于農(nóng)業(yè)資源方面的法律已達(dá)10余部)，而且涉及農(nóng)地水域保護(hù)、土壤污染修復(fù)、耕地質(zhì)量保護(hù)、農(nóng)用物資監(jiān)管、農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測、野生動物保護(hù)、草地資源保護(hù)等土地、水體、生態(tài)旅游的方方面面，前文已對此作了比較詳細(xì)的介紹，故不再贅述。總而言之，美國全面成熟的環(huán)境治理法制建設(shè)為世界各國環(huán)境治理提供了諸多參考和借鑒。

(二)嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督

農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化是一項系統(tǒng)工程，它有賴于立法、執(zhí)法、司法等各個方面的聯(lián)動發(fā)力。美國在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理方面成效顯著，除了得益于完備的農(nóng)業(yè)環(huán)境法律體系之外，還得益于其嚴(yán)格的法律執(zhí)行和監(jiān)督。美國對環(huán)境刑事違法行為的處罰極其嚴(yán)厲，例如：美國《清潔水法》對“明知違法行為會危害人類健康”的違法行為的處罰最高可達(dá)15年監(jiān)禁和25萬美元的罰款。此外，違法者在牢獄之災(zāi)和巨額罰款之外還可能面臨禁止合同和貸款行為的處罰。概括起來，美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理中嚴(yán)格的執(zhí)法管理主要有以下幾個突出特點和優(yōu)勢：一是執(zhí)法主體明確，EPA(美國聯(lián)邦環(huán)保部)享有絕對的執(zhí)法權(quán)，也可授權(quán)各州政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)；二是執(zhí)法相對人范圍寬泛，一切違反環(huán)境法律規(guī)定的行為人(甚至包括政府及其部門)都是環(huán)境執(zhí)法相對人；三是執(zhí)法手段多樣，包括簽發(fā)執(zhí)行命令(類似于我國的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“責(zé)令重新安裝或使用”)、行政罰款、刑事訴訟等[6]。美國農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法權(quán)比我國環(huán)境執(zhí)法權(quán)的外延要寬泛，它不限于行政執(zhí)法，還包括環(huán)境司法和公民訴訟。可以說，美國建立起了“從投入品到農(nóng)田”“從農(nóng)田到餐桌”的一整套嚴(yán)密而嚴(yán)格的全程跟蹤監(jiān)管執(zhí)法體系。

(三)科學(xué)的治理原則

科學(xué)的治理原則在美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法和治理實踐中起到了重要的引領(lǐng)、推動作用，這也是美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理成效顯著的重要經(jīng)驗之一。“原則”是整個治理系統(tǒng)的中樞神經(jīng)。解析美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理龐大的法治體系，歸納起來有兩大科學(xué)治理原則。一是一體化防治原則。美國早期的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理主要是對單個污染媒介進(jìn)行針對性控制，這種分割式的治理方式導(dǎo)致污染控制的效果并不明顯，甚至出現(xiàn)大氣、水體和土壤交叉污染的情況。后來美國逐漸探索出在不同污染媒介中實現(xiàn)一體化污染防治(Integrated Pollution Control)[7]的路徑，從而形成了由風(fēng)險預(yù)防型農(nóng)業(yè)環(huán)保法、過程控制型農(nóng)業(yè)環(huán)保法與末端控制型農(nóng)業(yè)環(huán)保法所構(gòu)成的多維一體綜合防治網(wǎng)絡(luò)。二是聯(lián)邦與地方聯(lián)動治理原則。由于美國聯(lián)邦制國家的特點，地方各州具有較大的自主權(quán)，因此美國幾乎只有在涉及國家利益時才能出現(xiàn)聯(lián)邦與地方相互配合的情景，而美國環(huán)境治理就是這不多的例外之一。在制度設(shè)計上，完備的法律體系對聯(lián)邦和州政府及其農(nóng)業(yè)環(huán)境治理執(zhí)法部門的職能職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定與劃分，并設(shè)置了相應(yīng)的司法審查條款，環(huán)境立法的聯(lián)邦化從制度上確保了執(zhí)法統(tǒng)合協(xié)調(diào)、有據(jù)有序；在運行機(jī)制上，聯(lián)邦政府與各州開展廣泛的農(nóng)業(yè)治理研究與合作，并授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保部為各州政府提供資金援助和技術(shù)支持。

(四)廣泛的公眾參與

美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理取得成功，最重要的原因是他們兌現(xiàn)了對公眾參與國家環(huán)保行動的承諾。“國會通過整合到幾乎所有的聯(lián)邦監(jiān)管法規(guī)中的公民訴訟條款，使公眾謀求司法協(xié)助，以確保環(huán)境法律的實施和執(zhí)行。美國國家環(huán)保局的環(huán)境影響評估要求已被世界各地廣泛效仿，成為公眾督促行政機(jī)關(guān)考慮自己行為的環(huán)境后果的重要工具。”[5]30具體來說，保證公眾的廣泛參與主要有三大舉措。一是通過法制教育增強(qiáng)人們環(huán)境保護(hù)的主體意識。美國在1970年專門就公民環(huán)境教育頒布了《環(huán)境教育法案》，明文規(guī)定政府在環(huán)境發(fā)展教育方面的職能職責(zé)。1990年又頒布了《國家環(huán)境教育法》，建立了專門的環(huán)境教育管理機(jī)構(gòu)——環(huán)境教育辦公室及咨詢委員會。在這些法案中，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)教育是主體內(nèi)容之一。此外，美國還通過在中小學(xué)增加環(huán)境保護(hù)普及課程、在大學(xué)開設(shè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)專業(yè)、利用各種媒體進(jìn)行宣傳報道等手段提高公眾環(huán)保意識。二是公民訴訟制度保障人們環(huán)境保護(hù)的主體參與。時至今日，環(huán)境公民訴訟條款(citizen suit provision)已經(jīng)成為美國環(huán)境法的一項基本制度，并被稱為環(huán)境法的本質(zhì)、核心。環(huán)境公民訴訟的初衷和益處在于：作為保障環(huán)境保護(hù)法律實施的基本手段，公民的積極參與確保了法律實施的良好效果，他們督促企業(yè)遵守環(huán)境法律，督促政府和法院積極實施環(huán)境法律，成為“行政機(jī)關(guān)不作為的消毒劑”(antidote to agency inaction)[8]。三是環(huán)境影響評價鞏固人們環(huán)境保護(hù)的主體地位。美國《國家環(huán)境政策法》第102條確立了環(huán)境影響評價報告的義務(wù)性規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的合規(guī)事項，每一項可能對環(huán)境質(zhì)量造成影響的行政決策都必須提供詳細(xì)的評估說明和報告，以保證“人類環(huán)境”的可持續(xù)發(fā)展性，保證環(huán)境正義的實現(xiàn)，捍衛(wèi)每個公民在環(huán)境資源中的主人翁地位。

三、對我國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化建設(shè)的啟示

誠如有學(xué)者指出，人類千百年來所追求的正義價值的范圍已經(jīng)從過去的“人類正義”擴(kuò)展到了今天的“環(huán)境正義”[9]。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，但隨著“發(fā)展之窗”的打開，整個國家的農(nóng)業(yè)環(huán)境也經(jīng)歷著“風(fēng)雨洗刷”。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境已經(jīng)呈現(xiàn)失衡態(tài)勢：農(nóng)業(yè)資源供需矛盾突出，普遍存在過度利用現(xiàn)象；農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，水土流失嚴(yán)重，沙塵天氣增加，自然災(zāi)害頻發(fā)，可耕地急劇減少；農(nóng)業(yè)污染不斷加劇，以水污染為例，環(huán)境保護(hù)部《2014年中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國廢水中主要污染物總排放量為2 294.6萬噸化學(xué)需氧量+238.5萬噸氨氮，其中農(nóng)業(yè)源主要污染物總排放量為1 102.4 萬噸化學(xué)需氧量+75.5萬噸氨氮，可見農(nóng)業(yè)廢水污染已經(jīng)到了相當(dāng)嚴(yán)重的程度[10]。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境的日趨惡化已經(jīng)嚴(yán)重動搖中華民族幾千年來賴以發(fā)展的物質(zhì)根基，而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)環(huán)境的管理成效寥寥，盡管農(nóng)業(yè)環(huán)境治理涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、技術(shù)、體制等多個方面，但“法律失靈”(法律保護(hù)缺失)是其中一個非常重要的因素。現(xiàn)代社會，法律是最為穩(wěn)定、有效的社會治理手段，環(huán)境治理法治化是當(dāng)今各國破解農(nóng)業(yè)環(huán)境治理困境的必由之路，這方面美國已經(jīng)走在了前列，其成功的實踐探索啟示我們：農(nóng)業(yè)環(huán)境治理必須走法治化道路。

(一)樹立農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法治意識

“思想決定行動”，農(nóng)業(yè)環(huán)境治理離不開正確的思想意識。美國在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理上的成功實踐也有賴于其始終堅持法治觀念不動搖，堅持以科學(xué)的治理原則為指導(dǎo)。這啟示我國在治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問題時必須樹立法治的思想意識。為此，我們應(yīng)該實現(xiàn)5個轉(zhuǎn)變：一是由“管理法制”向“治理法治”轉(zhuǎn)變，克服過去政府單向?qū)ο碌墓倭攀降墓苤泼钭黠L(fēng)，轉(zhuǎn)而開啟多方參與、協(xié)商合作、上下互動的農(nóng)村法治建設(shè)新模式；二是由“職權(quán)意識”向“責(zé)權(quán)意識”轉(zhuǎn)變，改變過去政府一味強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的環(huán)境義務(wù)的作風(fēng)，轉(zhuǎn)而正確認(rèn)識農(nóng)民才是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的主力軍和環(huán)境權(quán)利的享有者，政府在環(huán)境治理中必須遵守“法無授權(quán)不可為”的要求，對農(nóng)民必須堅持“法不禁止即自由”的原則；三是由“運動治理”向“制度治理”轉(zhuǎn)變，克服過去治理農(nóng)業(yè)環(huán)境問題突擊檢查、集中整治的不足，轉(zhuǎn)而在法治的框架下實行制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理工作方式；四是由“城市中心”向“城鄉(xiāng)一體”轉(zhuǎn)變，克服過去僅重視城市環(huán)境立法保護(hù)的偏差思想，轉(zhuǎn)而加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)并舉的環(huán)境法律保護(hù)格局；五是由“單項整治”向“立體防控”的轉(zhuǎn)變，改變過去只針對“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的單媒介污染治理方式，轉(zhuǎn)而建立覆蓋大氣、水土、土壤的立體空間，集預(yù)防、控制、跟蹤于一體的綜合防控法治體系。

(二)完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè)

完備的法律制度體系是美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理取得成功的重要保障，也是農(nóng)業(yè)環(huán)境治理邁向法治軌道的基本前提。這一重要經(jīng)驗啟示我們應(yīng)該首先重視農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法制建設(shè)，具有判例法傳統(tǒng)的美國尚且如此，作為具有成文法傳統(tǒng)的中國更應(yīng)在法律體系的建設(shè)方面作出努力。首先，盡快出臺農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的基本法律。必須制定一部統(tǒng)一的綜合性的“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”，作為從中央到地方的治理農(nóng)業(yè)環(huán)境的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、權(quán)威性法律規(guī)范，其他一切關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的單行法律法規(guī)、地方性立法、配套性規(guī)范文件等都要以此為基準(zhǔn)，不得對其逾越、與其相抵觸。其次，及時清理或頒布農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的專門性法律法規(guī)。要適當(dāng)修改《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)藥管理條例》等法律中難以操作的模糊性、宣示性規(guī)定，要盡快增設(shè)關(guān)于荒漠防治領(lǐng)域的專門性法律。再次，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的地方性立法。地方性立法是貫徹落實農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有效而必要的措施，因此必須大力引導(dǎo)地方立法機(jī)關(guān)開展立法活動，改變目前地方立法保護(hù)參差不齊的現(xiàn)狀。最后，加大力度完善農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的配套性立法。比如制定“農(nóng)村環(huán)境公眾參與條例”“農(nóng)業(yè)清潔能源條例”“生態(tài)農(nóng)業(yè)促進(jìn)條例”“農(nóng)村垃圾分類治理辦法”“農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用辦法”等。

(三)規(guī)范農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的法律執(zhí)行

嚴(yán)格的法律執(zhí)行是美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理取得成效的重要保障，這一經(jīng)驗啟示我們不僅要建構(gòu)和完善相關(guān)法律制度，還要注重法律的執(zhí)行和監(jiān)管，不應(yīng)將法律束之高閣。結(jié)合目前我國農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法的具體情況，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律的落地生根，我們必須做到：第一，創(chuàng)新執(zhí)法體制。長期以來，我國農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法存在執(zhí)法主體繁雜、執(zhí)法權(quán)限分散、執(zhí)法權(quán)責(zé)不清等問題，往往造成“多頭執(zhí)法”“推諉執(zhí)法”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響執(zhí)法成效。因此，必須變革現(xiàn)行統(tǒng)分結(jié)合的執(zhí)法體制，設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以整合環(huán)境保護(hù)部門、國土資源部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、水利、衛(wèi)生等部門的執(zhí)法權(quán)，明晰執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)分配，由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)。第二，規(guī)范執(zhí)法程序。由于我國缺乏對環(huán)境執(zhí)法行為本身的程序性約束，過多地強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體的監(jiān)督管理權(quán)力，缺乏對執(zhí)法相對人合法權(quán)益的應(yīng)有保障。因此，必須完善農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法的程序，一方面加大環(huán)境執(zhí)法程序規(guī)則的制定和完善，另一方面通過建立公示制度、聽證制度等外部約束機(jī)制，保障執(zhí)法相對人的合法權(quán)益。第三，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。農(nóng)業(yè)環(huán)境執(zhí)法還存在執(zhí)法不力的情況，甚至出現(xiàn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境的“開綠燈”“假環(huán)評”等“執(zhí)法逃離”的“競次”現(xiàn)象。因此，必須增加“生態(tài)文明”在干部考核中的比重以增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法者的積極性，強(qiáng)化行政監(jiān)督和司法監(jiān)督以規(guī)制執(zhí)法主體的“庸懶散怠”行為。

(四)拓展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的公眾參與渠道

暢通而廣泛的公眾參與渠道是眾多國家極力推崇和效仿的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理實踐經(jīng)驗。目前，我國環(huán)境治理領(lǐng)域的公眾參與主要是通過信訪方式實現(xiàn)的，其抑制環(huán)境污染的作用非常有限，在農(nóng)業(yè)環(huán)境方面更是微乎其微。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒美國在農(nóng)業(yè)治理公眾參與方面的有益做法，建立我國環(huán)境生態(tài)保護(hù)公眾參與的體制機(jī)制。第一，應(yīng)加快公眾參與相關(guān)立法，為公眾參與筑牢法律基礎(chǔ)。美國專門頒布《信息自由法》《緊急計劃和社區(qū)知情權(quán)法》來保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。鑒于我國公眾參與的立法缺失，這一成熟經(jīng)驗是值得我們學(xué)習(xí)的。第二，在專門性法律中增加公益訴訟的相關(guān)條款。如前文所述，公民訴訟已成為美國環(huán)境法的核心制度，這一極具特色的制度設(shè)計被紛紛效仿。就我國而言，由于環(huán)境公益訴訟的理論積淀極不充分，我們可以嘗試仿照美國模式，在《土地管理法》《水污染防治法》等單行法律中增設(shè)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性條款。第三，創(chuàng)新公眾參與環(huán)境治理的工作方式，構(gòu)建公眾參與環(huán)境影響評價的平臺。在環(huán)境規(guī)劃、論證、聽證、評審、審批等階段，要建立暢通的民主對話協(xié)商機(jī)制，必須保證多元主體充分的利益博弈，政府部門應(yīng)當(dāng)與社會主體之間實現(xiàn)聯(lián)動，通過程序正義保障農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的民主化和科學(xué)化。在環(huán)境政策的實施和監(jiān)督方面，可以探索隨機(jī)抽取“陪審員”參與案件處理、隨機(jī)“點名”檢查排污主體等公眾參與的新方式，從而真正實現(xiàn)對公眾參與的賦權(quán)，提高公民參與農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的積極性、有效性。

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(責(zé)任編輯 馮 軍)

Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America

WU Jishu

(The CPC Party School of Wanzhou District of Chongqing Municipality, Chongqing 404100, China)

Agricultural environmental governance has become an important topic for the countries all over the world. After unremitting exploration, the United States in agricultural environmental governance walks out a way of legalization, which also provides a lot of useful experience and reference for other countries. To sum up, the successful experience is mainly manifested in several aspects: a complete legal system is the foundation; strict law enforcement management is the safeguard; the scientific principle of governance is the soul; a wide range of public participation is the core. For China’s agricultural environment is not optimistic, through the successful practice of the US it enlightens us that in our agricultural environment governance we must establish the awareness of the rule of law in agricultural environmental governance to improve the legal system of agricultural environmental governance, regulate agricultural environmental protection law enforcement supervision, and broaden the agricultural environmental governance public participation.

agricultural environment; legalization of governance; American experience; agriculturallaw

2016-10-28

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃重大項目“基層法治政府建設(shè)的理論與實踐”(2014ZD18)

吳紀(jì)樹(1987—)，男，重慶萬州人，講師，碩士，研究方向：法學(xué)理論。

吳紀(jì)樹.美國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理法治化實踐及其啟示[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))，2017(6):84-89.

format：WU Jishu.Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(6):84-89.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.013

D922.6

A

1674-8425(2017)06-0084-06