深圳市小(2)型水庫流域用地優化研究

2017-03-22 03:41:33廖國威謝林伸陳純興

中國農村水利水電 2017年5期

彭溢，廖國威，謝林伸，文琛，陳純興

(深圳市環境科學研究院，廣東深圳 518001)

土地是人類賴以生存和發展的物質基礎，是社會生產的勞動資料，是農業生產的基本生產資料，充足的、優質的、合理分布的土地是順利發展國民經濟的必備條件之一。深圳市是土地資源極為緊缺的城市，只用了短短30年時間，深圳的土地開發強度就已超過了香港，達到了47%。根據《深圳市土地利用總體規劃(2010-2020年)》[1]，目前深圳未利用土地只有4 360 hm2，僅占全市總面積的2.23%，未來深圳基本生態控制線外新增建設用地潛力不足150 km2，土地資源極為有限，亟需通過土地優化等方式尋找新的出路。所謂用地優化就是指通過土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整、土地產權重組等措施，實現土地現有功能和潛在功能的再開發、土地資產的增值和土地的可持續利用，從而不斷優化土地資源配置。用地優化的一般目標是實現區域土地生態、經濟、社會效益的最優化和城市整體功能的最優化，其本質與核心是按照經濟與社會的發展要求進行土地資源的再開發[2]。深圳市小(2)型水庫眾多，且大多不承擔供水任務，承擔供水任務的水庫也可通過實施集中供水逐步取消供水功能，因此深圳市小(2)型水庫流域用地具備優化的有利條件。目前，水庫流域用地多以開發旅游為主，其生態效益居社會、經濟、生態三大效益之首[3]。在歐美國家，旅游的重要性已不亞于灌溉、航運甚至發電[4]。經過近30年的開發，我國水庫旅游也逐步形成了以下六種主要開發模式：①集觀光、休閑、度假、運動、療養等功能為一體的綜合開發；②科普旅游開發；③度假和療養旅游開發；④觀光旅游開發；⑤運動類旅游開發[5]。本文在綜合國內外先進經驗基礎上，結合深圳實際，從異地生態補償、市政設施建設、發展旅游等多方面探尋適合深圳的小(2)型水庫流域用地優化方法。

1 優化對象

根據深圳市水務統計資料，深圳市庫容在10～100 萬m3的小(2)型水庫有88座，總集雨面積82.73 km2。其中具備供水功能的僅有35座，此類水庫多為村鎮小水廠供水，供水效率不高，水質安全也難以保證。為此，深圳市相關部門提出通過挖潛現有中型水庫庫容，逐步取消小(2)型水庫的供水功能，實現集中供水，保障供水水量及水質的穩定，同時對水庫下游河道進行生態補水，改善河流水質[6]。據初步統計，目前共有24座水庫可取消供水功能，包括現有的 53座防洪功能水庫，共77座水庫功能可進行調整，總集雨面積65.84 km2。根據《深圳市人民政府辦公廳關于印發<深圳市小型水庫管理暫行辦法>的通知》(深府辦〔2008〕19號)，水庫管理范圍內的土地，依法辦理確權發證手續；規劃行政主管部門負責對水庫保護范圍劃定藍線保護，并納入全市藍線規劃管理。小型水庫管理單位不得在水庫管理和保護范圍內私自建設與水工程、水源保護和水生態安全無關的建筑物或其他設施。同時，為加強小型水庫水源保護區的保護工作，對承擔城市生活供水任務的重要飲用水源小型水庫，應實施封閉管理，禁止從事污染水體活動，逐步實施退耕(果)還林，種植水源涵養林。由于小型水庫承擔供水、防洪等任務，其流域土地開發受到相關管理規定限制。若水庫取消相應功能，水庫流域的土地將可進行優化。因此，本文的土地優化對象為77座小(2)型水庫集雨區內土地。

2 優化原則

用地優化是以符合土地利用總體規劃為要求，以調整優化土地利用結構布局為目標，以土地的適宜性為依據，通過異地調整，使低效利用的土地符合土地利用整體布局，最大限度提高土地利用率[7]。本文小水庫流域用地優化需充分遵循廣東省、深圳市土地開發相關法律法規、城市發展規劃以及相關保護規定，在滿足法律法規的前提下，最大限度提高土地利用率。

廣東省土地利用總體規劃(2006-2020)[8]為加強對生態保護區以及敏感區的保護，劃定了土地利用空間管制區。禁止建設區：包括自然保護區核心區、飲用水源一級保護區、地質災害危險區以及法律法規禁止建設占用的其他區域；限制建設區：主要河流、湖泊坡度25°以上的農用地和未利用地原則上不進行建設開發，確需建設開發的，須經嚴格論證。

深圳市于2005年劃定了深圳市基本生態控制線，印發了《深圳市基本生態控制線管理規定》(深圳市人民政府令(第145號))[9]?；旧鷳B控制線管理規定要求，禁止在基本生態控制線范圍內建設除重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園等以外的其他設施。2013年，為進一步提高我市生態線管理的精細度和可操作性，兼顧社會基層民生發展、公益性及市重大項目建設需求，遵照深圳市人民代表大會和深圳市人民政府(以下簡稱市政府)的部署要求，依據《深圳市基本生態控制線管理規定》和相關法定規劃，對生態線進行局部優化(深附函〔2013〕129號)，并對《深圳市基本生態控制線管理規定》進行了修訂，與生態環境保護相適宜的農業、教育、科研等設施被調出生態控制線的禁止建設范圍。因此，深圳市基本生態控制線內可建設重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園以及與生態環境保護相適宜的農業、教育、科研等設施。深圳市城市總體規劃(2010-2020)中對禁建區、限建區范圍和管制要求提出了明確規定：禁建區是城市基本生態控制線范圍內非經特殊許可不得建設的區域，包括一級水源保護區、風景名勝區、自然保護區、基本農田保護區、主要河流、水庫、坡度大于25%的山林地、維護生態系統完整性的生態廊道、具有生態保護價值的濕地和島嶼等。禁建區內應采取最嚴格的土地保護管理措施，保證基本農田與優質林地不受侵占；限建區指基本生態控制線內除禁建區外的所有區域，限建區內所有新增建設和針織改造都必須符合基本生態控制線管理相關法規和規定，并經嚴格的法定程序審批。

因此，本文在綜合考慮深圳市基本生態控制線劃定、城市總體規劃用地開發規定的基礎上，對77座小(2)型水庫流域用地優化進行分析。

3 優化前提

根據用地優化原則可知，目前，深圳市小(2)型水庫流域用地建設需要符合深圳市基本生態控制線管理規定、省、市土地利用規劃等相關文件要求。其中坡度大于25%的山林地禁止開發建設；基本生態控制線內禁止建設除重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園以及與生態環境保護相適宜的農業、教育、科研等以外的設施。根據《深圳市城市總體規劃(2010-2020)》，深圳市提出構建環境友好型土地利用模式，在確保耕地保有量、基本農田不減少和禁止建設區不被占用的基礎上，實施生態用地的功能置換，實現生態用地的“功能占補平衡”，確保土地生態服務功能總價值不下降，生態用地總面積得到保證。同時，根據生態功能重要性和生態敏感性，有選擇性保護基本生態控制線外的林地和園地版塊。

因此，綜合考慮以上因素，需對水庫流域范圍土地優化后的利用方式進行一定限制，要求如下：①優化后土地開發需滿足深圳市基本生態控制線管理規定、省、市土地利用規劃等相關文件要求；②優化后土地禁止用于商業開發活動，包括工業企業建設、房地產開發等；③優化后土地優先考慮用于深圳市供水樞紐水庫周邊舊村異地生態補償[10]，使供水樞紐水庫庫中村能夠在異地得到發展，減少污染負荷產生，保障供水安全；④從緩解深圳市淤泥渣土處理能力不足問題出發，在進行全面調研、分析研究基礎上，可選擇個別小(2)型水庫流域進行市政淤泥渣土處置設施建設，以滿足深圳市在城市更新、環境治理過程中帶來的淤泥渣土處置的迫切需求；⑤借鑒香港、新加坡等城市成功經驗，利用水庫依山傍水，生態環境良好，具有較好的風景資源景觀優勢，可選擇個別水庫開展城市郊野公園建設，促進城市“生態化、人文化”發展。

4 優化結果

深圳市77座小(2)型水庫總集雨面積65.84 km2，其中生態控制線內面積59.262 km2，面積占總集雨面積的90.0%，其中坡度>25%的土地面積為13.314 km2，占總集雨面積的20.2%；生態控制線外面積6.578 km2，面積占總集雨面積的10.0%。小(2)型水庫流域集雨區內可優化總面積為45.911 km2。其中生態控制線內可優化土地面積為42.874 km2，按照基本生態控制線管理規定要求，此部分土地可優化用于建設重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園以及與生態環境保護相適宜的農業、教育、科研等設施；生態控制線外可優化面積3.037 km2，此部分土地利用需符合設置的優化前提，具體優化結果見表1。

表1 深圳市小(2)型水庫集雨區用地情況分析Tab.1 The land analysis of the small reservoir type II

5 結語

深圳市小(2)型水庫由于承擔供水、防洪等任務，其流域土地開發受到相關管理規定限制。本文從水庫實際狀況出發，在調整水庫功能的前提下，對水庫集雨區土地進行優化。深圳市可進行功能調整的77座小(2)型水庫總集雨面積65.84 km2，其中生態控制線內面積59.262 km2，生態控制線外面積6.578 km2。用地優化結果顯示，小(2)型水庫流域集雨區內可優化總面積為45.911 km2。其中生態控制線內可優化土地面積為42.874 km2，按照基本生態控制線管理規定要求，此部分土地可優化用于建設重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園以及與生態環境保護相適宜的農業、教育、科研等設施；生態控制線外可優化面積3.037 km2，可用于供水樞紐水庫周邊舊村異地生態補償、市政淤泥渣土處置設施建設以及開發郊野公園等。因此，調整小(2)型水庫功能，在改善河流水質的同時將水庫流域土地資源從集雨區轉換出來，在一定程度上緩解深圳市土地資源緊張的局面，同時也可推動區域經濟發展，具有較大的價值。

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[1] 深圳市人民政府. 深圳市城市總體規劃(2010-2020)[Z]. 廣東深圳：深圳市人民政府，2010.

[2] 黃河鴻, 汪麗娜, 林嫻，等. 基于土地置換理念解決農村飲用水安全問題[J]. 中國農村水利水電, 2010,(11):85-87.

[3] 張丹, 高廣路. 試論水庫旅游的發展戰略[J]. 中國農村水利水電, 2008,(6):65-67.

[4] 李喜印. 水庫型水利風景區資源保護與利用研究[D]. 福州：福建農林大學, 2012.

[5] 朱井麗. 黑龍江省水庫旅游開發和水環境保護研究[D]. 哈爾濱：東北林業大學, 2005.

[6] 彭溢, 廖國威, 謝林伸. 深圳市利用小(2)型水庫進行河流生態補水研究[J]. 環境工程, 2016,(2): 51-53.

[7] 徐建鋒, 蔣俊. 對土地置換兩種不同形式的分析[J]. 中國土地, 2006,(8):32-33.

[8] 廣東省人民政府. 廣東省土地利用總體規劃(2006-2020年)[Z]. 廣州：廣東省人民政府, 2009.

[9] 深圳市基本生態控制線管理規定[Z]. 廣東深圳：深圳市人民政府, 2005.