試論我國水治理及水治理體制現(xiàn)狀

肖晨陽?李其亮

摘要：水與社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)是相互作用、相互依賴、相互制約的有機整體，水治理不能就水論水，要用系統(tǒng)論的方法來分析水治理的內(nèi)涵，文章就我國水治理及水治理體制現(xiàn)狀做了探討。

關(guān)鍵詞：水治理；體制機制；水治理體制

目前，我國相關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定了社會力量參與涉水管理和監(jiān)管的權(quán)責(zé)，但企業(yè)、社團(tuán)、公眾參與水治理各有側(cè)重點。企業(yè)主要從事涉水經(jīng)營性活動，社團(tuán)組織主要開展涉水非營利性活動，公眾主要參與涉水事務(wù)的監(jiān)督管理等。面對新老水問題相互交織的水安全形勢，須凝練和汲取治水的歷史經(jīng)驗和智慧，尋求新的治理之道，建立與當(dāng)前水安全形勢相適應(yīng)的水治理體制。

一、治理體制的內(nèi)涵及范疇

水治理體制，是指在水治理活動中，政府、事業(yè)單位、企業(yè)、社會組織等機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分以及相互關(guān)系。水治理體制是傳統(tǒng)水管理體制的升級，是國家治理體系尤其是生態(tài)文明體制的重要組成部分。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求適應(yīng)時代發(fā)展，既改革不適應(yīng)實踐要求的水治理體制機制，又不斷構(gòu)建新的水治理制度和體制機制，使水治理各方面制度和體制機制更加科學(xué)、更加完善，推動水治理各項工作制度化、規(guī)范化、程序化，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅實的水安全保障。針對當(dāng)前我國水治理體制存在的突出問題，完善水治理體制要重點解決好以下問題：中央和地方涉水事權(quán)劃分，中央和地方涉水行政機構(gòu)設(shè)置及職責(zé)劃分，流域機構(gòu)的地位和作用，企事業(yè)單位及社會組織涉水經(jīng)營管理的權(quán)責(zé)，上述各類機構(gòu)的相互關(guān)系及協(xié)調(diào)機制，以及相關(guān)法律法規(guī)等制度體系。其中，關(guān)鍵是要理順中央政府部門之間在水治理方面的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分以及相互關(guān)系。

二、我國水治理面臨的主要問題

近20年來，洪澇災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟損失占同期GDP比重超過1%，干旱導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)約占總產(chǎn)的7%。大江大河防御流域性大洪水能力不足，中小河流、病險水庫、山洪泥石流災(zāi)害仍是防洪的突出薄弱環(huán)節(jié)，城市內(nèi)澇、局部洪澇、臺風(fēng)災(zāi)害極易造成嚴(yán)重?fù)p失。干旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，給農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，人口財富加快聚集，許多地方越來越淹不起、旱不得，防汛抗旱面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。全國年用水總量約6200億m3，多年平均情況下全國缺水500多億m3，400多座城市缺水。地下水超采嚴(yán)重，全國地下水超采區(qū)面積近30萬km2，每年超采地下水約160億m3。華北地區(qū)水資源十分緊缺，經(jīng)濟社會發(fā)展長期依靠超采地下水。西北地區(qū)水資源開發(fā)過度，生態(tài)用水被嚴(yán)重擠占。西南地區(qū)工程性缺水問題突出，人均供水能力僅為全國平均水平的2/3。我國海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利用率分別高達(dá)106%、82%和76%，遠(yuǎn)超水資源承載能力。全國面積大于10km2的湖泊共696個，目前有200多個萎縮。1990--2000年，全國濕地面積減少5萬多km2，近10年，又減少3.4萬km2。湖泊濕地萎縮，降低了蓄水能力，又進(jìn)一步帶來河流斷流和河道縮減。我國水土流失面積295萬km2，土地沙化，水庫河道淤積嚴(yán)重。上述水問題是多方面原因造成的，既有自然歷史因素，更有人類活動影響。除此之外，水治理體制不完善也是一個重要因素。由于缺乏統(tǒng)一高效協(xié)調(diào)的水治理體制，往往會出現(xiàn)治理主體不明確、協(xié)調(diào)困難、權(quán)責(zé)不明的局面，影響水治理的實際效果。

三、我國水治理體制現(xiàn)狀

經(jīng)過多年實踐，我國已基本形成了以法律為基礎(chǔ)、以國務(wù)院批復(fù)的部門“三定規(guī)定”為依據(jù)，水行政主管部門為主、多部門合作的水治理體制。

（一）流域?qū)用娴乃卫眢w制現(xiàn)狀

依據(jù)《水法》等規(guī)定，水利部在長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域分別設(shè)立流域管理機構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)保障水資完善水治理體制研究專題源開發(fā)利用、水資源監(jiān)督和保護(hù)、防治水旱災(zāi)害、指導(dǎo)水文工作、協(xié)調(diào)水土流失防治、水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法、農(nóng)村水利及農(nóng)村水能資源開發(fā)等職責(zé)。各省水行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)的水資源統(tǒng)一管理。依據(jù)《長江河道采砂管理條例》《黃河水量調(diào)度條例》《淮河流域水污染防治暫行條例》《太湖流域管理條例》等法規(guī)和所在流域特點，相關(guān)流域管理機構(gòu)代表水利部根據(jù)中央事權(quán)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。此外，在跨地區(qū)、跨行業(yè)的流域聯(lián)席會議（如：太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會議）、領(lǐng)導(dǎo)小組（如：淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組）、委員會（如：黃河上中游水量調(diào)度委員會）等流域協(xié)商機制中，發(fā)揮協(xié)商機制辦事機構(gòu)的作用，促進(jìn)流域管理工作。

（二）地方層面的水治理體制現(xiàn)狀

地方總體上以地方水行政主管部門為主，相關(guān)部門配合，部分地方有創(chuàng)新。地方水行政主管部門與中央水行政主管部門的職能基本對口，分省、地（市）、縣三級，實行分級管理。推行水務(wù)體制的地區(qū)，把城市供水、排水、污水處理等職能納入水行政主管部門統(tǒng)一管理。山西、福建建立水資源管理委員會，作為高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對全省水資源實行統(tǒng)一管理。新疆成立了由自治區(qū)副主席擔(dān)任主任，省級有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的塔里木河流域水利委員會，對全流域行使水資源統(tǒng)一管理、流域綜合治理和監(jiān)督職能。江蘇、湖北等地區(qū)探索建立河長、湖長制，由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”與“湖長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流水系水環(huán)境治理工作。此外，我國在防汛抗旱、水資源管理、農(nóng)村飲水安全保障和水庫安全管理方面實行行政首長負(fù)責(zé)制。

四、結(jié)束語

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源短缺、水生態(tài)損壞、水環(huán)境污染等新的水問題日趨嚴(yán)重，現(xiàn)行的水治理體制在解決新的水問題上，反映出部門職能分工不清晰、協(xié)調(diào)不順暢、權(quán)責(zé)不匹配、社會協(xié)同與市場機制作用發(fā)揮不充分等問題，影響了水治理的實際效果。同時。還要看到，隨著全球氣候變化影響加劇，我國面臨的水問題更趨復(fù)雜，水治理任務(wù)更趨艱巨。因此，要按照習(xí)近平總書記關(guān)于完善我國水治理體系的要求，結(jié)合十八屆三中、四中全會改革任務(wù)，進(jìn)一步明晰水治理各項任務(wù)的職能邊界，適當(dāng)調(diào)整部門間的職責(zé)，強化統(tǒng)一管理，加強流域管理，發(fā)揮社會協(xié)同作用，盡快完善水治理體制，切實保障水安全。

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