基于平衡計分卡的農田水利設施管護績效指標的設定與評價
——以農民用水戶協會為分析對象

楊 曉 霞

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

0 引 言

農田水利設施是農民生活及農業生產正常運轉的硬件支撐，對區域經濟發展具有重要影響。從國內外水利事業發展來看，農田水利設施效能的發揮不僅依靠一般意義上的數量保證與種類滿足，還對設施的運營管理和日常養護有著較高要求。伴隨農村稅費結構的調整與村級公益項目建設機制的轉變，農田水利設施管護逐漸成為農村基礎設施建設研究的焦點之一，而現行雙層經營管護的低效運轉促使“自我服務、民主管理”的農村用水戶協會作用凸顯。時下，如何充分發揮用水戶協會的管護效能，如何協調協會利益與公共利益的關系，如何推進用水戶協會的戰略發展已經成為亟待學界深入探討的研究內容之一。建立和完善農民用水戶協會的績效評價機制有利于進一步規范設施管護行為，提高協會運行效率和水利設施管護的村民滿意度。建立基于平衡計分卡的農民用水戶協會管護績效指標體系，可協助推進協會在設施管護層面的財務、農戶服務、內部管理、學習與發展的平衡與進步，并可為農村水利設施產權制度改革、水管理體制改革和農村水環境治理提供組織保障。

1 農民用水戶協會參與農田水利設施管護的內在機理

農田水利設施是我國基層水利工程的重要組成部分，與農民的生產生活緊密相關。高效科學的設施管理不僅有利于提高水資源的配置與利用效率，降低農業生產風險，同時對改善農村水環境、提高農民生活質量具有重要作用。2014年我國農田水利設施建設總投入5 990.13 億元，建成水利設施項目9 702個,在建項目14 410個，較2013年增長9%[1]， 農田水利設施的輻射能力不斷加強，農業現代化進程進一步加快。設施之效不僅在于“建”，更在于“管”，農田水利設施效用能否持續發揮與設施管護機制直接相關。學界研究從不同角度對農田水利設施管護機制進行探討，如張寧(2007年)認為科學的管理、系統的養護是農田水利設施持續服務農業生產的保障[2]，王昕、陸遷(2015年)認為農田水利設施管護機制革新的目的在于最大程度上滿足農民水利服務的質量和數量要求，因此農戶應是水利設施的最終受益者[3]，趙珊(2008年)從我國農田水利設施運行機制出發，對設施管護現狀進行研究，并指由于缺乏良性的運行機制，我國的農田水利建設存在設施質量差、配套設施不全的現象，部分地區設施老化、損毀嚴重，已造成設施輻射范圍的大幅縮減[4]。從時下農田水利設施的運營現狀來看，這一問題幾乎已普遍存在。20 世紀80年代家庭聯產承包責任制在農村地區逐步推行，為農村經濟發展注入活力的同時也給村級公益事業的組織工作帶來梗阻，村集體與農戶間的經濟聯系趨于松散，大集體時期集中修建的農田水利設施開始面臨資金困境。2004年稅費改革以來，村級水利設施建管的農戶參與度逐步降低，設施管護出現投入不足、主體缺位、管理失衡并存的局面，這對設施效益的正常發揮造成較大影響，開始成為制約我國農業生產發展的因素之一。

細致分析我國農田水利設施管護體系的演進歷程可以發現，原有“集體建設、集體所有”的設施管理機制已逐步衰弱，新型稅費關系下用水農戶原子化、個體化傾向不斷膨脹，由此產生產權不清、資金缺乏、農戶參與度不足的弊病，給管護機制的革新帶來較大阻力。因此，進一步改善農田水利設施管護現狀應從管護主體的補位與管護行為的規范入手，搭建農民用水戶的參與式管理平臺，調動農村內生資源作用于設施建設，實現設施管護的組織創新[5]。用水戶協會(WUA)正是在這一背景下成立并在全國20多個省逐步推廣運行，鄉鎮政府將原本屬于基層水管部門的設施管理權轉承給農民用水戶協會，由協會自主規劃設施運營發展，民主決定設施管理事務。與此同時，將農田水利設施的日常養護責任附帶性地轉交于協會本身，期待通過協會的規約能力解決設施管護的人員組織問題。但由于農田水利設施管護內容復雜、任務較重，單純依靠傳統組織思維無法高效運轉。因此，如何提升農民用水戶協會的運轉效率，引導并激勵設施管護的系統運行，又會成為當前亟待思考的現實話題。較多學者從績效評價角度出發，對農村用水戶協會管護效能的影響因素進行研究，王建鵬等(2008年)對漳河灌區農民用水戶協會日常活動進行分析，認為協會效能的發揮與其內部治理結構、農戶服務有著密切關系[6]。杜鵬等(2008年)以張掖市甘州區為例，構建了農村用水戶協會績效指標體系，并將其作為設施管護組織績效的重要衡量標準[7]，這些都為我們完善用水戶協會的效能管理提供了新思路。

從農民用水戶協會的績效評估現狀來看，較為普遍的評價方法是由基層水管部門開展的年度業務考核，考核內容較多涉及工程建設情況、水費收取情況、用水糾紛調解情況等，有關農田水利設施管理與維護的評估尚未得到補充。雖然國家農業開發部門針對農民用水戶協會參與設施管護提出了“規范發展”、“高效管理”的建設要求，但目前國內有關設施管護的績效評價機制還未健全。即使部分發達地區將管護成效納入績效評價體系，其評估內容也較多集中于管護投入、養護頻次、設施完好率等方面，對農田水利設施管護的農戶滿意度、農戶參與度，設施管護的執行效率以及設施管護的持續發展能力缺乏系統的指標設定。這種過度強調水利設施建設能力、忽視設施運維成效的績效評價方法勢必會給農民用水戶協會帶來工作上的誤導，多數用水協會開始習慣滿足于短期的經濟效益，對農戶滿意度、管理戰略規劃等一系列關乎協會長效發展的影響要素留意過少，造成協會管護執行能力與農戶服務水平的逐漸萎縮[8]。平衡計分卡作為組織績效評價的一種方法體系，分別從財務、客戶、內部流程和學習發展四個維度塑造組織多層次的聯動機制，通過向組織成員傳遞組織戰略及階段性使命，提升組織的工作效率和戰略發展能力，這對改良農民用水戶協會的績效評價體系具有重要的啟發作用。構建基于平衡計分卡的農民用水戶協會管護績效的評價模型，依靠協會管護效用、客戶服務、內部管理、學習與發展4個維度的績效指標設計逐步構建農戶參與設施管護的組織框架、行為標準，有利于不斷提升農田水利設施的管護效能[9]。

2 將平衡計分卡納入農民用水戶協會管護績效評價的可行性

平衡計分卡(Balance Score Card)是由羅伯特·卡普蘭和戴維·諾頓共同設計的一種組織管理方法，后逐漸演變為有關組織績效評價的考核方法。與傳統以預算為核心、以控制為導向的財務框架設計(見圖1)不同，平衡記分卡融入了非財務指標體系，更加注重組織成員價值的挖掘，從財務維度(Finance)、客戶維度(Customer)、內部流程維度(Internal Processes)以及學習與成長維度(Innovation & Learning)建立績效評價指標體系，將組織內部管理與外部環境同時納入考量范圍，通過組織責任強化和服務策略考評增強組織評估的科學性(見圖2)?？梢哉f，平衡計分卡(BSC)在一定程度上吸收了關鍵績效指標法(KPI)對組織成員關鍵行為的考量，并將全面質量管理(TQM)中的顧客需求管理引入評估體系，進而結合了目標管理法(MBO)的績效分層機制[10]。平衡計分卡不僅實現了財務指標與非財務指標的有效搭配，而且為組織正確處理短期與長期利益、內部與外部關系提供了運作框架。這與農民用水戶協會的運轉價值存在較強的契合性，增加農戶、技術學習、組織管理等方面的指標內容，有利于協會組織優化調整管護責任、社會服務、組織動員三者關系，推進組織行動價值與核心使命的實現，克服用水戶協會績效評價的系統漏洞。

圖1 傳統績效管理框

圖2 平衡計分卡的分析框架

綜合分析時下農田水利設施管護的主體困境和資金困境，其根源在于農村社區組織資源的衰弱萎縮，設施管護參與管理的效率低下。農民用水戶協會作為承接水利設施管理運營的新的組織形態，其工作效率、服務水平直接決定了農田水利設施的日常養護效果，并深層次地影響著農村水利管理的成長進度。結合考量平衡計分卡的內在特點與農民用水戶協會的組織困境我們可以推斷，將平衡計分卡作為用水戶協會參與設施管護的績效評價方法具備一定的可行性。一方面平衡計分卡內部的客戶評價標準督促用水戶協會更加注重農戶的滿意度與現實需要，內部管理指標引導協會不斷調整自身的工作方式與活動組織規劃。另一方面，學習與發展的指標能夠激勵協會革新管護技術，并從技術培訓層面解決農戶參與能力低下的問題，增強設施管護的持續性。而從平衡計分卡的實際應用過程來看，其對農田水利設施管護的適用性主要體現在：

(1)將設施養護規劃層層解構并落實于日常管理過程之中?；谄胶庥嫹挚ǖ慕M織績效評價方法傾向于將組織戰略及組織使命逐層分解，并以此為基礎進一步明晰各層級和成員的工作使命，最終實現組織使命與個人使命的統一。將平衡計分卡作為農田水利設施管護績效的評估方法，能夠較大程度地激發農戶參與設施管護的熱情，明晰農民用水戶協會各部門的管護職責，提高部門間的聯動性。此外，管護職能的層級劃分有利于進一步量化部門管護責任，保障組織發展的循序上升，并逐漸構成協會參與設施管護的內在邏輯：要達成設施管護使命，必須提高群眾滿意度，要使群眾滿意就必須提高協會運轉效率，要改進協會工作效率就必須加強組織成員的培訓和開發[11]。

(2)有機協調多重驅動因素，促使管護績效評價客觀全面。與基層水管部門有關用水戶協會工作績效的評估體系相比，以平衡計分卡為基礎構建起的設施管護評價將公眾滿意度指標、成長與發展指標作為評估重點，這些指標的納入與構建現代服務型用水戶協會組織的核心價值相契合，著重強調農戶回應、管護責任和機會公平的行為價值。這不但能夠有效促進用水戶協會在管護效果評估、管護影響預測方面投入更多精力，明晰協會的戰略目標，還促使用水戶協會更加關注農田水利的可持續發展，避免短期行為的產生。因此，將平衡計分卡作為用水戶協會管護服務的評估方法，能夠較為客觀全面地反映農田水利設施管護的實際效果，績效評估內容更為清晰，參考性較強。

3 基于平衡計分卡的管護績效指標體系構建與評價

從農田水利設施建后管護的行為邏輯來看，農民用水戶協會管護績效的評價范圍不僅包括設施管護執行的優化，還包括用水農戶的管護參與以及設施管護的效果評價。評價指標體系的設定應遵循必要的構建原則對協會的管護行為、會員組織、費用收取、發展決策等多個層面做出合理可續的評定?；谄胶庥嫹挚ǖ霓r民用水戶協會管護績效評價涉及的指標較多，且較多側重用水農戶、水管部門的主觀評價，因此應科學擬定定量指標與定性指標的數量與類別。此外，指標的選取應更加側重內容的獨立性和通用性，提高指標體系的利用率。具體來講應遵循以下原則。

(1)科學性原則，科學性原則要求農民用水戶協會管護績效的評價應依據平衡計分卡的基本理論、基本方法來開展，減少指標設定的主觀性。管護績效指標應該圍繞平衡計分卡財務、客戶、內部管理、學習與成長4個維度進行選取，內涵明確，增強指標的代表性。其次，指標權重的設定應遵循農田水利設施管護實踐的客觀規律，充分考量設施管護過程中的多重影響因素。

(2)系統性原則。系統性主要是指農田水利設施管護指標體系的完整性和績效評價結構的層次性。系統性原則要求所選取指標應從不同方面反映農民用水戶協會參與設施管護運行機制的實際運行狀況，了解設施管護的每一個系統要素的意涵，明確管護主體的工作內容，了解管護客體的實際需要；另一方面要求管護評價體系能夠形成一個主旨明確、層次分明的結構框架，增進同一層級指標間的互補性。

(3)實用性原則。在管護指標選擇過程中，必須保證其理論與實踐兩個層面的可獲得性，首先應保證管護評價指標的客觀公正，保證數據來源的可靠性、準確性以及評估方法的可行性。其次，農民用水戶協會的管護績效評價目的在于分析現狀，應首先明晰管護運行和發展中存在的問題，方便通過績效評價更好地指導協會將來的發展方向。因此指標的選取應盡量減少收集難度，保證指標體系能夠較為直觀、簡潔地說明問題。

(4)一致性原則。農民用水戶協會績效指標選取的目的在于為設施管護效能的提升服務，因此指標體系的設置應秉承這一主旨，保障總體目標的一致性。財務、客戶、管理、學習發展四大標準層的設定應圍繞管護效能展開，各標準層下的指標分項也應相互輔助，能夠較好地解釋標準層。

基于指標體系構建的基本原則，農田水利設施管護績效的評估將更為系統全面，具有一定的代表性，對其他村級公益項目的績效評價也有較強的帶動作用。由于農民用水戶協會的性質與市場主體的運行價值有較大不同，結合平衡計分卡較長期應用于企業組織評估的特點，農田水利設施管護績效指標體系的設定應從農民用水戶協會的組織性質出發，對傳統平衡計分卡的內容進行微調[12]。從現有研究來看，學界有關農田水利設施管護的討論較多側重于管護主體的拓展、管護程序的優化，這與提升農民用水戶協會的管護能力息息相關。較多學者將農民用水戶協會管護行為的研究放置于利益相關者的視域之中，即從農民用水戶協會的執行機構、參與農戶、水管部門3個層面討論設施管護效能提升的可行策略[13]。以此為基礎，農民用水戶協會參與設施管護的績效評價應以協會成立的工作使命為核心，基于平衡計分卡的內容，從協會管護效能、客戶服務、內部管理、學習與發展4個準則層代表性的地設定指標(見圖3)。

圖3 基于平衡記分卡的農民用水戶協會管護績效模型

(1)管護效能。管護效能評估與平衡計分卡中業績(財務)模塊相對應，主要針對用水戶協會的設施管護行為、管護矛盾的處理能力以及管護費用的管理進行綜合評價，這是關系農田水利設施管護實際效果的重點模塊。

(2)會員服務。農民用水戶協會的使命在于為農戶提供方便、快捷的用水服務，而充分保障水利設施的良好運行是服務供給的基礎。因此，用水戶協會在組織農戶參與管護的同時應該注重農戶的滿意程度、鄉鎮水管部門的綜合意見，減少設施管護的運行阻力。

(3)協會內部管理?？茖W高效的內部治理機制是規范管護行為的基礎，對這一模塊的考量應從用水戶的成立情況、協會工作內容展開，從而督促農民用水戶協會主動登記與核查管護數量、編制運維計劃，提高管護效率。

(4)學習與發展。學習與發展側重對組織戰略發展特性的考察，從用水戶協會參與管護的績效評價角度來看，管護技術的培訓、管護宣傳情況以及不同水系協會間的設施管護交流都會對協會的持續發展產生重要影響。參照平衡計分卡的基本內容，通過文獻研究法和專家評分法將這四模塊分解開來，可以得出農民用水戶協會參與設施管護的績效評價體系，共35個指標，其中定量指標20個，定性指標15個(見表1)。

作為一種科學的組織績效評估理論與方法，無論是在市場組織還是在公共部門，或是在第三方組織，平衡計分卡的應用都較大提高了績效管理的效率與質量。介于農田水利設施管護過程中存在的現實問題，可以嘗試將平衡計分卡在農民用水戶協會的工作執行中逐步推廣。從指標體系的構建來看，平衡計分卡對其管護行為的影響將涉及管護理念的轉變、管護技術的革新、組織再造以及協會與水管部門關系等較多個層面，這對協會的自身管理和外部條件具有較高的要求。從長遠來看，基于平衡計分卡的農田水利設施管護績效管理機制的運行和實踐需要一定的條件和保障。

表1 基于平衡計分卡的用水戶協會參與設施管護的績效指標體系

(1)需要組織文化支撐，農民用水戶協會主要是直線職能制管理體系，協會作為設施管護的重要參與者，常處于主要地位。由于習慣于傳統集體管護的懶散狀態，協 會依舊存在互相指責、不愿創新、無視群眾意愿的弊端。要扭轉這種局面就必須革新協會的組織文化，通過管護培訓、技術交流等形式創建學習型組織，使協會成員將設施管護作為自己參與設施管理的重要事項，盡職盡責，獻計獻策。

(2)需要戰略支撐。雖然平衡計分卡是一項戰略管理工具，但其不能替代用水戶協會的戰略規劃，平衡計分卡實施的前提是用水戶協會本身就備有清晰的戰略規劃。通常，戰略規劃應當包括發展戰略規劃、職能規劃以及各級部門的協作規劃，有了清晰的戰略規劃，才能利用平衡計分卡進一步理順水利設施管護的戰略和使命。

(3)需要制度支撐，主要包括農民用水戶協會的內部管理制度和協會參與農田水利設施管護的外部制度。平衡計分卡的內部管理模塊要求用水戶協會不斷革新自身運管機制，這是落實設施管護計劃的前提。此外，充分發揮平衡計分卡對用水戶協會管護參與的評價還要健全相關制度規范，包括設施產權制度、管護流程制度、執行監督制度等，實現農田水利設施的依法管護，提高農戶參與設施管護的程序化與規范性。

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