PPP模式下調水工程項目運作方式選擇研究

劉 博，沈菊琴，孫付華

(1. 南京林業大學土木工程學院，南京 210000；2. 河海大學商學院，南京 210000)

0 前 言

在中國經濟進入新常態的背景下，支持和引導社會資本進入公共領域，成為中國政府的一項重要工作。在中國政府大力推行政府和社會資本合作的背景下，水利工程作為國家基礎設施建設的重要內容，可以通過社會資本的引入，減輕財政負擔、促進投資主體多元化，提升工程項目的實施效率，實現風險的合理分擔[1,2]。針對此問題，中國政府制定了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，通過細化落實相關政策加強項目示范帶動，著力解決社會資本“進不來”和“不愿進”的問題，調動社會資本參與水利工程項目建設和管理的積極性。

作為水利工程中的重要組成部分，調水工程長期以來是以政府財政投資為主，并沒有形成多元化、多層次、多渠道的投入機制[3,4]。這就使得在進入新常態后，調水工程的實施面臨著來自財政投入方面的壓力較大。作為具有經營性質的水利工程，調水工程可以通過引入社會資本的方式，以特許經營、參股控股等形式，解決調水工程的投融資問題。而由于PPP模式擁有多種具體的運作方式，如BOT、BOOT、TOT等，選擇最為合適的運作方式，是管理者面臨的重要問題之一。因此，有必要在分析PPP運作方式選擇影響因素的基礎上，結合調水工程項目的具體特點和要求，構建起PPP模式下調水工程項目運作方式選擇的具體思路。

1 分析框架的提出

1.1 主要運作方式

對于PPP項目的運作方式，盡管不同的國家和國際組織，給出了不同的界定。例如，世界銀行、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會等都提出了PPP分類體系。考慮到中國的國情，本研究在針對PPP運作方式界定時，基于中國政府部門所提出的PPP運作方式開展研究。

根據中國國家財政部以及發改委的規定，當前中國對于政府與社會資本合作的運作方式，總體而言包括委托經營(O&M)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)等方式。本研究基于中國國情，主要針對以上7種運作方式進行分析。

1.2 選擇的影響因素

對于PPP項目而言，在具體開展PPP運作方式選擇決策的過程中，應當根據有關的規定進行。根據中國財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中的規定，政府與社會資本合作的具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。這也即意味著PPP運作方式選擇決策的影響因素，主要體現在收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等6個方面。

另外，考慮到不同的PPP項目，其對于社會的基礎性作用和戰略性作用具有一定的差異，這就使得在選擇PPP項目的運作方式時，應當考慮運營過程所有權歸屬問題，也即運營過程所有權需求。

基于此，PPP運作方式選擇決策的影響因素涉及7個方面，分別為收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求、期滿處置、運營過程所有權需求。

各因素對于PPP運作方式選擇的影響情況具體分析如下：

(1)收費定價機制。根據中國財政部出臺的《PPP項目合同指南(試行)》(財金[2014]156號)的規定，在PPP項目中，常見的付費機制包括三類：政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。在確定PPP項目付費機制時，應當遵循以下原則：既能夠激勵項目公司妥善履行其合同義務，又能夠確保在項目公司未履行合同義務時，政府能夠通過該付費機制獲得有效的救濟。由于不同的付費機制會對項目的運作方式、政府財政支出情況等產生影響，進而會影響到政府與社會資本合作的運作方式[5]。

(2)項目投資收益水平。項目的收益水平，一方面會對政府的決策產生影響，尤其是政府是否采用PPP模式的決策產生影響；另一方面，對于社會資本而言，項目收益水平影響其參與項目的積極性。因此，針對不同收益水平的項目，應當具體選擇合適的運作方式，進而確保項目的可實施性。

(3)風險分配基本框架。由于在PPP項目實施過程中，不同類型的PPP項目所可能面臨的風險因素具有一定的差異[6]。因此，在遵循風險合理分配原則的基礎上，結合具體PPP項目在不同階段的風險以及最佳的風險分配思路，選擇出最佳的運作方式。

(4)融資需求。由于不同的PPP項目，對于融資有不同的要求，包括是否需要融資、融資速度、融資成本等。因此，應當在對具體的PPP項目融資需求分析的基礎上，結合不同PPP運作方式的特點，合理選擇最佳的運作方式。

(5)改擴建需求。從PPP項目建設屬性的角度看，PPP項目擁有新建項目和已建項目兩類。改擴建項目主要是針對已建項目而言，是否有改擴建的需求。對此，應當采取不同的PPP運作方式。

(6)期滿處置。對于期滿處置，主要的方式有兩種，一種是移交政府部門；另一種方式是繼續由原運營單位運營。這就涉及到項目的所有權最終能否移交給社會資本的問題。因此，應當結合具體的PPP項目的特點和要求，合理進行PPP運作方式的選擇決策[7]。

(7)運營過程所有權需求。考慮到不同的PPP項目，其對于社會的基礎性作用和戰略性作用具有一定的差異，這就使得在選擇PPP運作方式時，應當考慮運營過程所有權歸屬問題。對于重要的基礎性項目，其采用PPP運作時，其所有權則應當始終由政府所有，只能夠轉讓其經營權；而對于一般的基礎設施項目，其在PPP運作時，所有權和經營權都可以進行轉讓。因此，應當結合具體的PPP項目的特點，合理進行PPP運作方式的選擇決策。

1.3 分析框架

由于調水工程項目對于區域經濟發展和區域社會穩定具有基礎性和戰略性作用，這就要求調水工程項目應當在政府主導下，合理進行項目運作方式的決策工作，確保調水工程項目的實施成效。基于以上分析，在開展調水工程項目PPP運作方式選擇的過程中，可以通過對7個影響因素逐一分析的基礎上，提出調水工程項目政府與社會資本合作運作方式的選擇建議，可以將其稱之為調水工程項目政府與社會資本合作運作方式選擇決策的定性分析。

2 分析方法

2.1 收費定價機制因素的影響

根據中國財政部的規定，在PPP項目中，常見的付費機制包括三類：政府付費、使用者付費、可行性缺口補助。對于調水工程項目而言，由于其是屬于準公益性項目，兼有經營性目標和公益性目標，因此，單純的政府付費機制和使用者付費機制并不適合調水工程項目。因此，對于調水工程項目而言，其最佳的付費方式是可行性缺口補助，即在調水工程項目所提供的水資源的使用者付費的基礎上，考慮到工程項目本身所兼有的公益性內容，并不能夠完全由使用者承擔，而是由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。與此同時，考慮到調水工程項目的公益性，因此其產品定價，并不能完全由市場決定，而是應當在政府的指導下，結合市場規律進行。

在7種PPP運作方式中，委托經營(O&M)、管理合同(MC)適合于采用政府付費機制和政府定價模式的PPP項目；建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)則適合于采用使用者付費和市場定價模式的PPP項目；對于采用可行性缺口補助模式和政府指導下的市場定價機制的PPP項目，由于其兼有以上兩種模式的內容，因此原則上所有的7種PPP運作方式都適合采用。

由于調水工程項目所采用的可行性缺口補助的付費機制及政府指導下的市場定價機制，綜合了政府與市場兩個方面，因此從收費定價機制的視角出發，當前中國政府所提出的7種PPP運作方式，都可以應用到調水工程項目中。

2.2 項目投資收益水平因素的影響

中國非農業供水項目的凈資產利潤率在8.15%～9.15%左右。同時，由于調水工程項目本身還涉及公益性投資，因此從行業投資的角度來看，該收益率并不高。

在7種PPP運作方式中，O&M、MC、BOT、BOO、TOT、改建-運營-移交(ROT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)等所有的7種PPP運作方式都適合于項目投資收益水平高的項目；而對于項目投資收益水平低的項目，除了建設-擁有-運營(BOO)方式以外，其他6種運作方式都適合。

由于調水工程項目的投資收益水平并不是很高，因此，從項目投資收益水平的視角出發，當前中國政府所提出的7種PPP運作方式中，除了建設-擁有-運營(BOO)方式以外，其他6種運作方式都適合應用到調水工程項目中。

2.3 項目風險分配基本框架因素的影響

在調水工程項目實施過程中，其所面臨的風險貫穿于項目實施的全過程，項目準備、項目建設、項目運營等各個環節，都存在風險。從風險類別的角度來看，在調水工程項目實施過程中所面臨的風險涉及政治風險、經濟風險、社會環境風險、技術風險等多個方面。并且，考慮到調水工程項目對于社會經濟發展、區域供水安全所具有的基礎性作用和戰略性作用，因此目前中國調水工程項目在風險分配方面，政府所承擔的風險要多一些，社會資本所承擔的風險相對少一些。

考慮到政府抗風險能力較強，因此，在7種PPP運作方式中，委托經營(O&M)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)等所有的7種PPP運作方式都適合于項目政府承擔風險多的項目；而由于社會資本相對而言，其抗風險能力并不高，因此，對于社會資本承擔風險多的項目，建設-擁有-運營(BOO)方式并不適合，除該模式以外的其他6種運作方式可以作為社會資本承擔風險多的PPP項目的運作方式。

由于調水工程項目的風險中，政府承擔的較多，因此，從項目風險分配基本框架的視角出發，當前中國政府所提出的7種PPP運作方式中，除了建設-擁有-運營(BOO)方式以外，其他6種運作方式都適合應用到調水工程項目中。

2.4 融資需求因素的影響

在7種政府與社會資本合作的運作方式中，委托經營(O&M)、管理合同(MC)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)4種PPP運作方式，適合于項目融資需求低的項目；而對于項目融資需求高項目，建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)3種運作方式較為適合。

由于調水工程項目的融資需求，根據項目屬性的不同，會有一定的差異，因此，對于融資需求低的調水工程項目，例如已建項目，其PPP運作方式可以采用委托經營(O&M)、管理合同(MC)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)4種PPP運作方式；而對于融資需求高的調水工程項目，例如新建項目，其PPP運作方式可以采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)3種運作方式。

2.5 改擴建需求因素的影響

在7種PPP運作方式中，對于有改擴建需求的項目，改建-運營-移交(ROT)是適合的PPP運作方式；而對于沒有改擴建需求的項目，除了改建-運營-移交(ROT)以外的其他6種PPP運作方式都適合。由于不同的調水工程項目的改擴建需求存在一定的差異，因此需要分別討論。對于有改擴建需求的調水工程項目，改建-運營-移交(ROT)是適合的PPP運作方式；而對于沒有改擴建需求的調水工程項目，除了改建-運營-移交(ROT)以外的其他6種PPP運作方式都可以考慮使用。

2.6 期滿處置因素對PPP運作方式選擇的影響

對于調水工程項目而言，由于其是準公益性項目，并且一般調水工程項目均為綜合利用水利工程項目，具有多目標性，對于區域經濟發展和區域社會穩定具有基礎性和戰略性作用，這就要求調水工程項目的所有權，最終應當由政府擁有。

在7種PPP運作方式中，對于期滿可以由社會資本擁有的項目，建設-擁有-運營(BOO)是適合的PPP運作方式；而對于期滿只能由政府擁有的項目，除了建設-擁有-運營(BOO)以外的其他6種PPP運作方式都適合。由于調水工程項目不應當由社會資本長期占有其所有權和經營權，尤其是項目的所有權，最終應當由政府擁有。因此，從期滿處置因素的視角出發，對于調水工程項目而言，除了建設-擁有-運營(BOO)以外的其他6種PPP運作方式都適合。

2.7 運營過程所有權需求因素的影響

對于調水工程項目而言，由于其屬于重要的基礎性項目，對于區域經濟發展和區域社會穩定具有基礎性和戰略性作用，這就要求調水工程項目的所有權應當始終由政府所有，在PPP運作過程中，只能夠轉讓其經營權。在7種PPP運作方式中，對于運營過程中所有權可以由社會資本擁有的項目，建設-擁有-運營(BOO)和建設-擁有-運營-移交(BOOT)是適合的PPP運作方式；而對于運營過程中所有權只能由政府擁有的項目，除了建設-擁有-運營(BOO)和建設-擁有-運營-移交(BOOT)以外的其他5種PPP運作方式都適合。

由于調水工程項目屬于重要的基礎設施項目，在運營過程中期所有權應當由政府所有。因此，從運營過程所有權需求因素的視角出發，對于調水工程項目而言，除了建設-擁有-運營(BOO)和建設-擁有-運營-移交(BOOT)以外的其他5種PPP運作方式都適合。

3 分析結論

綜合以上的分析，將有關的分析結論列于表1。

表1 調水工程項目PPP運作方式選擇決策定性分析結果Tab.1 Qualitative analysis result of selection of PPPoperation mode of water diversion project

注：*為可行；×為不可行。

為直觀反映調水工程項目PPP運作方式選擇決策定性分析的結論，根據表1中所列出分析結果，繪制調水工程項目PPP運作方式選擇決策框圖，見圖1所示。

圖1 調水工程項目PPP運作方式選擇決策框圖Fig.1 Decision-making block diagram of PPP operation mode of water diversion project

從圖1中可以直觀地看到，對于調水工程項目而言，其PPP運作方式的選擇決策定性分析的結論如下：對于新建調水工程項目，可以采用建設-運營-移交(BOT)的PPP運作方式；對于有改建需求的已建調水工程項目，可以采用改建-運營-移交(ROT)的運作方式；對于沒有改建需求的已建調水工程項目，可以采用委托經營(O&M)、管理合同(MC)、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、轉讓-運營-移交(TOT)的運作方式。

4 討 論

根據對調水工程項目政府與社會資本合作運作方式選擇決策的定性分析的結論，對于新建調水工程項目，其最佳的PPP運作方式是建設-運營-移交(BOT)模式。

BOT是社會資本參與公共基礎設施的投融資、建設運營的一種方式。在BOT模式下，政府部門就某個基礎設施項目與社會資本(項目公司)簽訂特許權協議，授予簽約方的社會資本來承擔該公共基礎設施項目的投資、融資、建設、經營與維護，在協議規定的特許期限內，社會資本向設施使用者收取適當的費用，由此來回收項目的投融資，建造、經營和維護成本并獲取合理回報[8]；政府部門則擁有對這一基礎設施的監督權、調控權；特許期屆滿，簽約方的企業將該公共基礎設施無償或有償移交給政府部門。

對于包括水利工程項目在內的公共基礎設施項目，如果是新建項目，采用BOT運作方式，具有以下幾個方面的優勢：

(1)有利于緩解政府財政資金壓力。正如前面分析所言，政府財政資金在公共基礎設施建設方面面臨的壓力較大，通過BOT運作方式，利用社會資本投資，有利于減少政府公共借款和直接投資，緩解政府財政壓力。

(2)有利于降低政府風險。通過BOT運作方式，政府將項目建設、運營過程中所存在的風險，包括利率風險、市場風險、技術風險等，轉移給社會資本，降低政府的風險[9]。

(3)有利于提高項目的運作效率。社會資本參與水利工程項目，其為了能夠降低風險，獲得更多的收益，客觀上會促使其加強項目運作的全過程管理，通過有效的投資控制，降低水利工程項目建設成本，縮短項目建設的周期。

(4)有利于提升項目的社會影響力。社會資本參與水利工程項目的投融資活動有利于使得急需建設而政府目前又無力投資建設的基礎設施項目，提前建成發揮作用，盡早滿足社會公眾的需求。同時，水利工程項目的實施，又有利于刺激經濟的發展和就業率的提升，有利于先進技術的引進和資本市場的發展，促進相關法律制度的健全與完善[10]。

盡管BOT運作方式在解決政府財政資金不足方面發揮了重要作用，有利于政府職能的提前發揮，然而，實踐表明，BOT運作方式并不是萬能的，其本身也存在著一定的不足。

具體而言，在BOT運作方式下，具有的弊端如下：

(1)BOT運作方式歷時時間較長，程序復雜。由于BOT運作方式下，涉及大量的協議、商業合同，這些協議和合同的談判、簽訂、生效需要耗費大量的時間去進行論證，尤其是前期工作階段需要花費的精力較大，前期論證費用較高；

(2)BOT運作方式下融資成本較高，投融資期較長。由于采用BOT融資模式的項目，一般總投資規模都較大，因此，其項目實施所需要的資金需要通過銀行貸款、企業債券等方式進行融資，因而融資成本較高，這就使得社會資本對于投資回報率的要求也較高。同時，由于BOT運作方式下的項目投資規模較大，其建設和運營的周期必然較長，導致可能存在的風險無法完全預測，收益不確定。

(3)BOT運作方式的融資杠杠能力不足，社會資本承擔的風險較大。采用BOT運作方式的項目，由于本身風險較大，且中國要求如果是內資BOT項目，項目公司的母公司必須提供全額擔保，這在一定程度上限制了BOT項目的融資杠杠，導致社會資本承擔的風險較大。

通過分析BOT運作方式的優點和缺點，可以看到，并不是所有的水利工程項目的實施，都可以考慮運用該模式進行融資。考慮到BOT運作方式的融資成本較高，且社會資本承擔一定的風險，程序繁瑣，因此，一般而言，BOT運作方式適用于具有一定盈利性的水利基礎設施項目，且應當是新建項目。

調水工程項目作為準公益性項目，其兼有公益性和經營性，具有一定的盈利性，采用BOT運作方式是符合要求的。考慮到調水工程項目一般具有生態功能、防洪功能等社會效益，因此如果完全由社會資本投資，項目的現金流量可能不能夠很好地支撐社會資本獲取合理的投資回報，因此在運用BOT這一PPP運作方式時，政府部門應當通過注入資本金，或者財政補貼的方式，或者給予一定的政策優惠的方式，確保社會資本的權益，進而確保調水工程項目的順利實施。

5 結 語

在對政府與社會資本合作主要運作方式分析的基礎上，并基于我國的實際，提出了PPP運作方式選擇的影響因素，包括收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求、期滿處置、運營過程所有權需求等7個方面。在此基礎上，運用定性分析分析方法，實施了跨流域調水工程項目PPP運作方式的選擇。最后經過討論，認為對于新建跨流域調水工程項目而言，其最佳的PPP運作方式為建設-運營-移交(BOT)模式。

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