京津冀協同發展中北京的戰略研究

姜冬旭+付雅

[摘 要]京津冀協同發展意義重大，北京應抓住疏解非首都功能、先行先試、加強區域合作交流等機遇，打破北京無法與另外兩地形成良性互動的阻礙，引領三地科技發展，同時在產業結構升級、周邊環境治理、交通網絡建設等方面取得巨大進步，從而使京津冀三地協同發展，實現共贏。

[關鍵詞]京津冀；協同發展；北京

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）02-0084-03

一、京津冀協同發展帶給北京的機遇

（一）疏解北京非首都功能

有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發展戰略的核心，對于推動京津冀協同發展具有重要先導作用。北京聚集了過多的非首都功能，是造成“大城市病”的主要原因。人口過度膨脹，交通日益擁堵，大氣污染嚴重，房價持續高漲，社會管理難度大，引發一系列經濟社會問題，引起全社會廣泛關注。表面上看，北京的問題是人口過多，實質上是功能太多造成的，如一般性制造業、區域性物流基地、區域性批發市場、部分教育醫療等。解決這樣的大城市病根本出路是大力推動京津冀協同發展，進一步明確京津冀功能定位，充分發揮各自的比較優勢，加快推進融合發展，實現區域良性互動，優化布局。

（二）先行先試

京、津、冀三地先行先試政策為北京帶來發展先機和創新空間。北京、天津和河北三地從實際出發，選擇有條件的區域率先推進，積極布局交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移、公共服務等。通過打造先行先試平臺，用試點示范來帶動其他地區發展。比如，北京新機場臨空經濟區改革試點就被納入先行先試的名單之中。北京新機場的發展重點是臨空產業，這是基于京津冀資源優勢，臨空經濟目前處于起步發展階段，產業鏈更多的是與周邊地區產業對接，依托新機場周邊的生物醫藥和文化創意產業，大力發展電子信息、生物技術、光機電一體化等產業；北京新機場的地理位置優越，在發展航空物流、航空制造業方面都具有一定優勢，同時對于京津冀的輻射帶動作用非常大。

（三）京津冀加強區域合作交流

京津冀區域合作屬于高層次的綜合性區域合作，這樣跨省級規模的合作能夠更好地促進京津冀一體化的發展，而與此同時，一體化的合作發展，讓北京能夠更好地與周圍地區交流發展，互相促進、互相學習。北京與周邊的很多省市在產業結構、發展基礎和自身資源等方面都體現出了各自優勢明顯、互補性強的特點，具有巨大的合作開發潛力。加強區域合作，積極推動京津冀協同發展，可以更好地找到疏解首都功能的新空間，找到承接產業優化升級的新方向，找到可持續發展的新起點。區域合作交流可以更好地發揮北京作為中心城市的輻射帶動作用，可以輔助區域經濟社會的持續健康發展。

二、京津冀協同發展北京所面臨的挑戰

（一）北京還未與河北天津形成產業良性互動

北京與河北、天津的產業結構存在明顯差異。北京的產業結構中第三產業在三大產業中所占比例最大，北京市統計局、國家統計局北京調查總隊發布的數據顯示，2015年，北京市第三產業實現增加值18302億元，占地區生產總值的79.8%，比上年提高1.9個百分點；對全市經濟增長的貢獻率達89.9%，比2014年提高11.6個百分點。

2012年京津冀三大產業中，北京市第三產業占全市的76.5%，而天津、河北則分別為47.0%、35.3%，北京市第一產業占0.8%，河北第一產業卻占12.0%（見圖1）。

北京第三產業對保持全市經濟平穩發展起到重要的支撐作用。在北京龐大的產業鏈條上，北京的產業優勢集中在了科技和現代服務業，且二者都處于產業鏈的高端地位。天津經濟正在以石油化工業、鋼鐵等傳統制造業向裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰略新興產業過渡中，處于產業鏈的中端；而河北省除個別地區外，在制造業和服務業中處于產業鏈的低端，而且優勢產業中以高能耗、高污染、低附加值的傳統產業居多。

因此，京津冀三者之間產業結構差異較大，產業的相互依賴性和上下游關聯性都比較少，所以北京很難與河北、天津形成產業互動，也無法通過產業關聯、產業協作、產業融合而達到利益互惠，三地之間利益的缺失再次限制了京津冀之間協同發展的基礎。

（二）城市環境問題

近年來環境問題成為困擾北京的一大難題。隨著北汽集團、首鋼集團等大型企業搬遷北京市高污染、高耗能的企業迅速減少，但餐館、汽修、旅館、洗浴等生活源污染卻在增多。北京市近三年空氣質量不好，PM2.5平均濃度也在逐年升高。

北京周邊環境問題正是京津冀協同發展所面臨的巨大挑戰。北京市先后修訂發布了《綠色施工管理規程》、《北京市完善差別電價政策實施意見》等38項大氣污染防治法規；在全國率先實行階梯式、差別式揮發性有機物排污費征收政策；2015年，北京市共淘汰退出印刷、家具、建材等污染企業326家。但如果沒有周邊環境的治理，北京要想獨善其身是不可能的。

三、京津冀協同發展北京的戰略

（一）加快產業結構升級

大力發展高新技術產業。北京人才眾多，科技力量雄厚，資金充足，應引領三地的高新技術產業發展，將高新技術產業作為融洽三地發展的突破口。科技是支撐京津冀可持續發展的共同基礎，可以解決三地共同面臨的問題：如水資源短缺、環境污染等。資源短缺、環境污染是制約京津冀發展的瓶頸，尤其是水資源的極度短缺是三地發展經濟必須面對的難題。這就決定了三地今后的發展必須擺脫資源依賴型經濟模式，走內涵式發展道路，而科技是實現內涵式發展的關鍵要素。只有建立了基于科技創新的內涵式發展模式，才能最終解決三地的可持續發展問題，為各地經濟注入可持續的發展活力。而北京具有諸多優勢，可以作為京津冀三地科學技術發展的引領者。與此同時，首都科技是建立區域優勢互補關系、平衡京津冀三方利益關系的最有力抓手。

提高第二產業高新技術產業的比重。雖然第三產業是北京經濟總量擴充的主要貢獻產業，但第二產業目前在北京GDP總量中仍占有約1/3份額，仍然是一個相當重要的基礎性產業。高技術、高附加值型工業將成為拉動北京工業增長的主要力量，提高高新技術產業的比重使第二產業的發展在擴充北京經濟總量中仍然可以發揮重要作用。

大力發展第三產業。隨經濟發展水平的提高，城市的主要經濟部門將遵循從二產向三產轉移的規律。隨著北京經濟的進一步發展，可以預計，社會對服務的需求將迅速擴張，對服務種類、服務質量的要求也將迅速增加，這將為第三產業的發展提供更加廣闊的市場。

（二）加大北京周邊環境治理力度

首先，區域政府協同治理環境問題。京津冀三地應對于生態治理目標、生態評價標準進行統一決策；對于監管標準、檢測標準進行統一協調；對于基礎設施建設和生態補償機制進行統一管理。由社會公眾對三地生態治理結構進行輿論監督。其次，建立區域污染聯防聯控機制，加快區域環境保護立法，建立信息共享機制，加快建立跨區環境聯合監察、交叉執法、環評會商、區域污染聯控的工作制度，建立陸海統籌的海洋污染防治聯動機制。嚴格資源環境生態紅線管控制度即確定京津冀地區煤炭、水、土地的消耗上限，實行能耗強度及能源消耗總量“雙控”環境質量作為各級政府的環保責任，劃定森林、濕地、草原、海洋等生態保護紅線，嚴格自然生態空間征占管理，做到“數量要增加，質量要提高。第三，根據區域主體功能定位，嚴格實行差別化考核。將資源消耗、環境損害、生態效益等生態治理指標納入京津冀各地區經濟社會發展評價體系，強化考核指標約束；健全自然資源資產產權和用途管制制度，對領導干部實行自然資源資產和環境離任審計，建立領導干部生態文明建設責任制、問責制和終身追究制度，保證經濟與環境雙贏發展。

（三）疏解非首都功能

相比天津和河北，北京具有獨特的政治經濟優勢，深厚的人文藝術底蘊以及雄厚的各類資源，特別是高質量的人力資源。在這些優勢中，有些是北京獨特的發展優勢，不具備可復制性，而有一些資源卻可以通過相應的方式同臨近省份共享，例如教育、醫療、人力等，從而促進這些省市的發展。北京應該發揮自身優勢，科學規劃城市的擴張發展，禁止無序擴張，合理建設衛星城，疏解非首都功能。例如北京自身餐飲業發達，可以以此帶動河北和天津的餐飲業發展；轉移一些地租過貴的花卉基地去河北；聯合河北，打造一片環北京外圍的旅游景點，在適當的地區構建生態廊道、構建濕地板塊、建設西北生態涵養區等，最終形成世界級城市群生態體系，森林覆蓋率的上升也能減輕北京地區的空氣污染問題。

（四）完善交通路網基礎

京津冀協同發展，交通必須先行。北京在京津冀協同發展中扮演著交通路網基礎的角色。按照規劃，多條京津冀城際鐵路及高速路建設都將廣泛涉及北京郊區，既加速京郊地區與中心城區的連接，又密切京郊各區縣與相鄰外省市地區的聯系。目前，京津冀城際鐵路網規劃（2015—2030年）已獲批，提出將以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸，新建24條城際鐵路，總規模3400多公里，形成“四縱四橫一環”為骨架的城際鐵路網絡，建設“軌道上的京津冀”。繼續推進京沈客專、京張鐵路、京唐城際、京濱城際、京臺高速、京秦高速等建設，同時加強交通信息互聯互通。

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