新型城鎮化背景下江蘇省農村安居性問題與前景思考

王雨村+向珉睿

摘要：改革開放以來，江蘇省新型城鎮化建設取得了令人矚目的成績。城鎮化與工業化互動并進，經濟綜合實力和要素集聚能力不斷提高，城鄉發展一體化格局初步形成。但在城鎮化發展過程中，存在著農村基礎設施不完善、農民收入低、農村經濟發展緩慢等許多問題，降低了農村安居性。通過對江蘇省部分村莊的實地調研，從基礎設施、產業發展、人口流動、公共服務設施等方面指出江蘇省農村安居性存在的問題，并提出相應對策。

關鍵詞：新農村建設；城鎮化；公共服務；農村安居性

中圖分類號： D422.7 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2016）11-0521-03

近年來，隨著我國各地新型農村建設的不斷推進，農村基礎設施條件得到較大改善。以江蘇省為例，90%以上的農村通了公路，大部分村莊實現了供水、供電，村莊綠化環境得到改善。但在新型城鎮化推進過程中，一些地方更多地關注城市建設和發展，出現了城鄉發展兩極背離現象，一邊是城市發展如火如荼，一邊是農村建設不溫不火，農村安居性現狀令人堪憂。有學者認為，農村基本公共服務設施薄弱和環境污染是導致農民生活質量下降、阻礙農村經濟發展的重要原因[1]。農村產業結構不合理是阻礙農民收入增加的主要原因[2]。也有學者認為，農村人口大量外流給農村地區社會經濟發展帶來了沖擊，使得農村老齡化現象日趨嚴重，農村養老服務設施欠缺導致農村老人養老面臨困難[3]。相對落后的農村人居環境是制約農民生活質量改善和農村可持續發展的重要因素[4]。筆者對江蘇省5個市進行實地調研，分析江蘇省農村安居性現狀及存在問題，就如何提高農村安居性提出建議，以期為促進我國農村可持續發展提供理論依據。

1 研究方法

1.1 研究區域概況

江蘇省總面積10.26萬km2，常住人口7 939萬人，現設13個省轄市，下轄100個縣（市、區），其中有23個縣級市、22個縣、55個市轄區，共有876個鄉鎮、14 627個行政村、6 749個居委會、近20萬個自然村，是全國人口密度最高、資源環境剛性約束最強的省份，農村發展區域特征較為明顯。蘇南地區農村建設以城鄉一體化為目標，以工業反哺農業、城市支持農村為條件，以基礎設施建設和經濟社會發展各類工程為抓手而展開。蘇北地區以發展規劃為龍頭，保證農村建設科學有序進行，把農村的建設和發展納入城鄉總體規劃建設和管理體系，城鄉同步進行規劃布局，統籌加以推進。蘇中地區農村建設采取集蘇北地區、蘇南地區特點于一身的跨越式、雙重推進的建設模式。本次調研根據蘇南地區、蘇中地區、蘇北地區的經濟發展現狀、地理狀況、人口規模、主導產業等因素，將村莊分為不同類型，分別從江蘇省選取5個市的40個村進行實地調研（圖1）。

1.2 調查方法

筆者在每個村莊發放20份調查問卷，從家庭情況、公共服務設施、養老情況、住房、產業、遷居意愿等6個方面了解目前江蘇省農村安居性狀況以及村莊建設情況。此外，筆者還走訪了各村村委會，對村領導進行訪談，了解村莊經濟、產業、人口、環境等情況。本次調研涉及面廣、內容全面，問卷回收率達100%。同時，筆者還咨詢了省、地市、縣（市、區）規劃建設部門的領導，了解江蘇省農村建設相關政策，較為完整客觀地反映江蘇省農村安居現狀和農村建設情況。

2 江蘇省農村安居現狀與存在問題

2.1 公共服務設施與基礎設施區域差異明顯

不同類型、不同經濟發展水平的村莊公共服務設施與基礎設施存在差異，經濟發展水平較高的村莊基礎設施配置及建設相對比較完善。不同產業類型的村莊公共服務設施建設水平存在差異，鹽城市大豐區恒北村大力發展旅游產業，該村不斷加強與旅游業相關的服務設施建設。蘇州市吳江區齊心村工業較為發達，與工業發展相關的基礎配套設施發展較為完善。

調查發現，江蘇省農村現有公共服務設施、基礎設施與農民生產、生活需求存在一定差距。農民反映強烈的問題主要集中在道路交通、環衛設施、污水處理設施方面（圖2）。本次調查中，50%道路實現硬化的村莊占比53%，但100%實現硬化的村莊只占11%，且大多集中在蘇南地區。

2.2 產業構成以農業為主，缺乏多元化

村莊產業構成以農業為主，每個村莊發展路徑不同，各具特色。其中，有16個村莊以發展服務業為主，12個村莊以發展工業為主，11個村莊基本沒有非農產業，主要靠發展農業來實現農民增收（圖3）。發展非農產業的村莊，仍以農業為主。

2.3 人口流動以流出為主，農村吸引力低

由于城鄉之間、不同地區之間社會經濟發展水平存在差異，導致農村人口大量向城市流動[5]。調研的村莊中，60%的村莊戶籍人口數量大于常住人口數量，即村莊以人口流出為主；31%的村莊常住人口數量多于戶籍人口，已經開始出現人口流入情況，這類流入人口大多來自于周邊村鎮，村莊對城市人口的吸引力相對較弱；9%的村莊人口數量相對穩定（圖4）。

人口流動情況呈現2個特征：一是人口流動情況與村莊產業發展狀況存在一定關系，非農產業的發展能夠促進地區人口流入。以人口流入為主的村莊，其產業類型以工業型為主，部分村莊發展旅游業；以人口流出為主的村莊中，52%的村莊無非農產業。二是流動人口在職業上體現低端化的特點。受知識水平、戶籍及相關制度的限制，流動人口總體上從事著較為低端的工作（表1）。各地區總體上作為技術工人及從事批發零售、飯店餐飲的比例較高，占20%左右；從事家政保潔、美容美發、建筑業的人數占比均小于10%。

總體而言，目前江蘇省人口流動基本以城市為本位進行單向流動。在蘇南地區，農村人口流入、流出數量趨于平衡；在蘇中、蘇北等經濟欠發達地區，人口以流出為主（圖5）。

2.4 公共服務設施總體使用率不高且配置不合理

2.4.1 文化活動室利用率低，村民滿意度不高 農村文化活動室包括圖書室、老年活動中心，2種文化活動室的配備率分別為97%、83%。雖然大部分村莊配備了文化活動室，但實際使用率不高，村民滿意度較低。大多數被訪談者反映：老年人不常去活動中心，年輕人無暇去，去了也沒有適宜年輕人的書籍、娛樂設施（表2）。

2.4.2 農村醫療水平差，難以滿足農民就醫要求 調研發現，村民對村衛生院的滿意度明顯高于鎮衛生院（圖6），這并不表示村衛生院的條件好于鎮衛生院，主要原因包括以下2個方面：一方面大部分村民不去鎮衛生院；另一方面，村民對于村衛生院的要求僅限于能買到家庭常用藥。遇到較大的疾病，村民一般直接到縣級以上的大醫院就醫。

2.4.3 學校分布過于集中，農民子女上學難 江蘇省農村地區學校經過一輪較大規模的撤并調整后，大多都搬到鎮或縣（市、區），農村基本沒有學校，即便是小學生也必須到離家很遠的鎮上就學。因父母外出打工，爺爺、奶奶年齡大，留守孩子必須住校，不僅增加了農民的思想、經濟負擔，也給孩子的生活、學習、成長帶來不便。隨著二胎政策的放開，農民孩子上學難等問題將更加突出。

2.4.4 養老設施配置不合理，資源浪費現象嚴重 農民普遍對養老機構的認可度不高，并且持排斥態度，不愿意去養老機構養老。這主要是由于：一是農村養老機構條件差、養老費用高；二是“養兒防老”的傳統觀念使得農村老人更愿意選擇在家養老。即使在經濟發達地區，農民更偏向選擇設施好、條件好的縣級以上養老機構。

3 對策

3.1 科學制定鄉村建設發展規劃

以《關于加快優化村鎮布局規劃的指導意見》文件為綱，根據各村社會經濟發展實際情況，科學合理地確定“重點村”“特色村”“一般村”發展定位，在傳承歷史和民風鄉俗方面尊重自然、人文景觀的前提下，合理制定鄉村建設發展規劃，立足當前，著眼未來。一是農村經濟發展規劃中應將產業發展規劃放在首要位置。農村各項事業的建設發展都離不開經濟的支撐。新農村建設規劃中首先應當明確村莊的經濟發展方式、方向，其中最重要的是產業布局。應根據村莊的特色和區位優勢，制定產業發展策略，并注重三產協調發展。預留工業發展用地，鼓勵村莊發展特色產業，形成產業鏈。二是注重道路交通規劃。道路規劃是村莊規劃中重要組成部分，結合村莊結構特征，合理規劃交通道路，注重村間和村內硬化道路的覆蓋，村內道路寬度要以“人”為尺度。除主要道路外，其他道路也應設置路燈，同時考慮道路綠化。三是公共服務設施規劃要因“人”、因“村”而宜。應在了解村民實際需求的基礎上，綜合考慮村莊的發展條件、經濟基礎、人口結構、人口規模等因素，建設適合村民日常生活的公共服務設施。四是規劃中應更多地考慮老人與兒童的需求。由于農村地區人口外流現象嚴重，留在農村的以老人和兒童居多，在住房規劃中應給予足夠的院落空間，確保老人和兒童活動場地足夠寬敞；興建老年服務設施與兒童游樂設施等。

3.2 大力發展非農產業

要促進農村經濟發展，提升村莊的安居性，就必須大力發展現代農業、旅游業、小型工業等非農產業，將各種產業與傳統農業有機結合，提高農產品附加值。蘇南地區曾創造與“溫州模式”“珠三角模式”相齊名的鄉鎮企業“蘇南模式”，農村產業體系發展較為成熟。應在現有產業基礎上調整結構、優化資源配置、創立優質品牌，實現一、二、三產業高度融合。蘇中地區要充分利用蘇南地區的輻射優勢，在發展農業的同時，注重發展“1+3”產業，用“三產”帶動“一產”，通過“一產”促進“三產”，以期實現多產業相輔相成、協調發展。同時，將分布零散的村鎮工業向園區集中，形成集聚效應。蘇北地區農村要借鑒蘇南、蘇中地區的發展經驗，發揮后發優勢，實現政府引導、政策推動、金融扶持、城鄉互動。從“家庭工廠”入手，扶持有能力的農民返鄉創業，延長產業鏈，為農民提供更多的就業機會。

3.3 進一步完善基礎配套設施

基礎設施的建設情況是衡量農村安居性的重要依據，要根據不同地區經濟條件、基礎設施建設現狀制定不同的政策。蘇北地區農村應加大財政投入力度，加強基礎設施和公共設施建設，從滿足農村居民基本需求入手，縮小城鄉差距，改善投資環境；蘇中地區應對現有的基礎配套設施加以完善，美化農村環境；經濟發達地區應重點促進教育、醫療、養老等行業發展，滿足農民多元化需求。

3.4 加強公共服務設施建設

居家養老服務是指政府和社會力量依托社區或村委會，為留守老人提供家政服務、生活照顧、健康護理、文明建設等多元化服務。受傳統觀念和鄉土情結的影響，農村老人大多選擇在家養老。居家養老服務確保老人在家就能享受到各項服務，將成為今后農村養老服務的主要形式。同時，相應減少村鎮養老機構的數量，加強農村居家養老設施建設。在教育方面，不能一味撤并農村中小學，應結合國家現行生育政策及各行政村的人口、面積等實際情況，按照就近、方便、適度、可行的原則，增設部分低年級建制小學或幼兒園。既緩解了鄉鎮中心小學的壓力，也減輕了農民的經濟和思想負擔，更方便了低齡兒童上學，一舉多得。應根據村民實際，對衛生院、文化室等其他公共服務設施進行相應改進。衛生院應該從更新醫療設備、提高醫師水平入手；文化室應提供多樣的娛樂活動，兼顧中老年人和年輕人的需求。

3.5 引導城鄉人口雙向流動

現有的鄉村土地集體所有制度決定了城市人口向鄉村流動十分困難，應從改革土地制度入手，引導人口實現城鄉雙向流動，不僅能減少城市壓力，而且能夠拉動農村基礎設施、公共服務設施建設，改善農村人居環境，提高農村安居性。

參考文獻：

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