現行土地產權制度下農村集體建設用地流轉的實現路徑

文楓+魯春陽

摘要：集體建設用地流轉對顯化農村土地資產價值、統籌城鄉土地利用具有重要意義。采用實證分析法和規范分析法，在現行產權制度下，以重慶市“地票”交易模式為例，分析了農村集體建設用地流轉存在的問題及解決路徑。研究顯示：（1）重慶市農村集體建設用地流轉存在產權交易信息不完善、流轉基準地價缺失、流轉收益分配不規范、政府監管不到位等問題；（2）為推進“地票”交易，需要創新與完善制度與機制，在制度層面要建立農村集體建設用地普查制度、農村土地產權登記制度、農村集體建設用地復墾制度，完善農村集體建設用地管理制度等；（3）為活躍“地票”交易市場，需要建立“地票”購買主體激勵機制、農村宅基地退出機制、農村集體建設用地價格機制等；（4）針對重慶農村土地交易所的運行實際，提出規范地票交易主體、建立中介服務體系、優化地票交易環境的建議。

關鍵詞：集體建設用地；流轉；路徑；重慶市

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2016）11-0513-04

近年來，集體建設用地流轉一直是我國理論界的研究熱點，相關研究集中在農村集體建設用地流轉現狀、問題、可行性[1-3]、流轉模式[4-5]、產權、收益分配[6-7]及法律制度建設[8-9]等方面。當前，集體建設用地流轉路徑選擇多是圍繞土地權屬、土地合法化而展開的，學術界對農村集體建設用地流轉制度創新、公共政策突破關注較多[10-14]。本研究通過對重慶市農村集體建設用地流轉存在問題的深入剖析，從制度建設、機制建設、相關配套政策、法規建設、流轉媒介建設等方面，構建農村集體建設用地流轉的框架體系，以期為城鄉一體化土地利用以及政府宏觀決策提供依據。

1 農村集體建設用地流轉內涵界定

農村集體建設用地流轉，從土地權利上分為所有權流轉和使用權流轉，本研究所指的農村集體建設用地流轉是指農村集體建設用地使用權流轉，其主要流轉形式有出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營等。從流轉的次序上分為首次流轉、再次流轉2種基本方式。首次流轉通常是指集體建設用地使用權的出讓、出租，流轉主體為集體土地所有者（集體經濟組織），特征是有償、有限期、簽訂出讓或出租合同；再次流轉通常是指集體建設用地使用權再轉移的行為，包括轉讓、轉租，流轉主體是已通過出讓或出租方式取得土地使用權的土地使用者。流轉的目的是通過提高現有存量土地的利用效率，并對存量集體建設用地使用權重新分配，實現充分、合理、高效利用農村土地資源的目標。

2 重慶市農村集體建設用地流轉存在主要問題

2.1 土地產權管理滯后，農村集體土地產權交易基礎信息缺乏

據調查，重慶市開展集體土地產權登記工作滯后于集體建設用地流轉的需求。僅有部分區縣開展集體土地產權登記工作，如榮昌縣早在1999年就開展集體土地產權登記工作。但農民和農村集體組織對集體建設用地的產權意識普遍不強，一些農戶甚至沒有辦理宅基地使用權證，在流轉過程中這些農民的利益就沒有得到有效保障。重慶市生態農業科技產業示范區對集體建設用地流轉農民住房安置時，根據每戶原有房屋面積，按比例折算換取新的統一住房，對于沒有辦理宅基地使用權證的農戶，只發放200元/m2的補償。還有一些農戶在進行宅基地互換過程中，沒有及時辦理宅基地使用權變更登記，常引起宅基地互換糾紛。集體建設用地的權屬登記、四至劃分、發證管理等工作缺乏，導致無法合理利用存量集體建設用地，流轉效率低，同時流轉交易存在隱患。

2.2 集體建設用地流轉基準地價體系尚未建立

當前，重慶市農村集體建設用地流轉尚無基準價格規定，即使在《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》中，對實物交易價格的要求只是“各區縣人民政府根據區域經濟社會發展水平、城鄉規劃與建設、土地市場狀況等情況，制定本區域農村土地交易的基準地價”，而對指標交易價格“重慶市人民政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統一的建設用地指標基準交易價格”。土地使用權作為特殊商品進入市場，主要問題是產權明晰和價格確定，合理的土地流轉價格機制是集體建設用地流轉的關鍵。現行集體建設用地流轉過程中，基準地價不明確，影響農村公開、公平、公正的集體建設用地流轉市場的建立和完善，不利于農村集體建設用地流轉市場的健康發展。

2.3 集體建設用地流轉收益分配不規范

重慶市集體建設用地流轉隱形交易數量很多，土地收益主要歸使用者所有，作為土地所有權人的主體地位無法實現。集體建設用地流轉是農民、村集體、政府共同參與的事務，但重慶市未出臺相關政策文件規范農村集體建設用地使用權的流轉，對流轉收益分配主體和分配比例以及收益管理未怍規定，導致收益分配隨意性較大，各地方差異也較大。在一些區縣，集體建設用地流轉是政府主導型流轉模式，政府既是流轉中相關規則的制定者，也是流轉中的利益相關者，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權和所有權的農民和農民集體，從人均、戶均收益看出，農民收益更少，農民權益無法得到保障。

2.4 政府對集體建設用地流轉管理還有待改進

調查發現，大部分地方政府都參與集體建設用地流轉的管理工作，制定集體建設用地流轉形式、流轉價格及流轉收益分配比例等。但由于政府缺乏對集體建設用地實際用地水平的調研，流轉價格及流轉收益分配比例確定的依據尚缺乏科學論證。在集體建設用地流轉管理過程中存在一系列問題，如有的區縣自身建設用地需求較大，還積極推進集體建設用地指標區外交易；有的區縣集體建設用地流轉收益分配比例難以確定，存在農民利益無法得到有效保障等問題。

3 重慶市農村集體建設用地流轉實現路徑框架構建

農村集體建設用地流轉是一項涉及法律、經濟、行政、管理等多方面的系統工程，要克服現有流轉過程中存在的問題，必須對現行的相關法律法規、管理體制等進行改革創新，完善集體建設用地流轉的配套政策，構建流轉的市場化平臺。結合重慶市集體建設用地流轉實際，應從流轉的制度建設、機制創新、政策完善等方面構筑實現集體建設用地流轉的路徑（圖1）。

3.1 農村集體建設用地流轉制度建設

3.1.1 建立農村集體建設用地普查制度

應盡快開展重慶市農村集體建設用地利用狀況調查，摸清農村建設用地家底，特別是農村居民點用地家底。通過調查，一是為加強居民點用地管理提供翔實的數據支撐；二是為開展村鎮土地利用規劃、土地整治和土地流轉提供基礎依據；三是為優化居民點用地布局、查清居民點用地效益、確定居民點合理用地標準打下基礎。調查內容包括以下方面：一是調查農村廢棄、閑置用地情況，如廢棄工礦用地、廢棄道路、撤并農村學校用地；二是查清三峽庫區、渝東南地區擬實施高山移民和地質災害避讓搬遷移民居民點用地；三是開展農戶兼業情況與居民點用地結構調查，科學確定農村建設用地標準。

3.1.2 建立農村土地產權登記制度

土地產權登記制度是土地產權管理制度的核心內容，是土地管理部門對土地市場進行規范管理的重要手段。在村莊和集鎮，土地產權多元化，權屬復雜，集體建設用地流轉中，涉及各類企事業單位經濟組織以及個人等眾多利益主體，必然要求建立完善的土地產權登記制度。確權是農村集體建設用地流轉的基礎，權屬合法、界址清楚是土地產權交易的基本前提。集體建設用地使用權流轉，必須做到產權明晰，界址清楚。沒有經過土地確權登記發證，所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權，不允許流轉，以保障土地流轉和交易安全，保障集體土地各方經濟權益。同時明晰本集體成員身份，健全集體經濟組織及其運行規則，保證農村集體建設用地所有權和使用權權利的正確行使。

3.1.3 建立農村集體建設用地復墾規劃制度

科學規劃是引導農村集體建設用地流轉的基礎。農村集體建設用地復墾規劃的缺失，導致集體建設用地流轉規模、時間次序及空間布局不合理；同時也不利于政府對流轉規模的控制，存在短期內急劇流轉，導致城市建設用地無序擴張的隱患。因此，積極開展農村集體建設用地復墾規劃，按照該市城市建設用地需求、農村經濟發展水平和農民生產實際，依據集約用地和保護農民權益的原則，確定不同區域集體建設用地規模和人均用地水平、集體建設用地復墾規模、復墾次序，確保農村集體建設用地流轉與該市經濟發展用地需求相協調。

3.1.4 規范農村集體建設用地管理制度

農村土地管理制度改革是統籌城鄉發展的關鍵環節，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，必須規范集體建設用地的管理。首先，以土地用途管制制度為土地使用制度的核心。十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住十八億畝耕地紅線。集體建設用地在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。第二，加強集體建設用地規劃管理。流轉的集體建設用地必須是符合土地利用總體規劃并依法取得的集體建設用地使用權，非法占用及新增集體經營性建設用地使用權不得流轉。在土地利用總體規劃基礎上，統籌區域經濟社會發展，編制和完善村莊規劃，作為農村建設用地利用的依據。第三，規范農村建設用地審批管理制度。村鎮建設用地安排，必須符合土地利用總體規劃和村鎮規劃，要納入土地利用年度計劃依法審批和管理。要嚴格農村建設用地審批程序，采取“公開、透明、動態”的公示制度。第四，完善農村建設用地動態監管制度。

3.2 農村集體建設用地流轉的機制建設

農村集體建設用地流轉主體包括買方、賣方，流轉的平臺是農村土地交易所（圖2）。農民擁有宅基地的使用權，是土地流出方，即賣方；企業是用地單位，建設用地的需求者，是流轉的買方。買賣雙方要完成交易，必須存在交易市場，即流轉平臺。同時，要建立買賣雙方的激勵機制，才能使流轉市場活躍起來，一方面建立農村宅基地退出機制；另一方面建立企業的購買激勵機制。政府作為集體建設用地流轉的管理者，通過制定各種配套措施和法規，推進集體建設用地的有序流轉。

3.2.1 建立農村宅基地退出機制

保障農村集體建設用地流轉實現，首先要保證有可以用來流轉的土地，作為城鄉土地市場的賣方，這就需要農民愿意退出自己使用的集體建設用地。建立退出機制的基本目標是通過政策引導讓有條件的農戶主動放棄現有的集體建設用地（主要是宅基地）申請要求，從而推進農村集體建設用地整理、置換、復墾政策的實施，騰出可用于流轉的集體建設用地。現存的農村宅基地收回制度缺乏可操作性，使得農村宅基地使用長期處于增量狀態，存量盤活利用很少；同時宅基地無償、無限期使用和限制性流轉，造成農戶退出宅基地的動力完全喪失。因此構建宅基地退出的引力機制、推力機制、壓力機制，協同并使其發揮作用，促進農村宅基地申請及利用過程中問題的解決。通過建立農村宅基地退出收回補償制度、多元化的農村住房保障體系及宅基地有償使用制度鼓勵和推動農戶退出宅基地[15]。

3.2.2 建立購買主體激勵機制

用于流轉的集體建設用地必須有需求方，作為重慶市集體建設用地流轉主要方式的“地票”交易，所產生的“地票”必須要有企業購買，企業參與“地票”交易所面臨的最主要的問題就是企業作為“地票”持有人并沒有完全的“地票”處分權，“地票”持有人獲得所需的項目用地最終還需要通過政府的征地行為，且再經過一番招拍掛竟標程序后才能決定。即現行的交易形式還存在問題，例如針對“地票”購買者有可能無法獲得落地指標的現象，應該建立持“地票”業主優先獲得落地指標的保障機制。激勵機制的建立包括：一是賦予“地票”相應的價值。“地票”可以進入市場流通，可以抵押、買賣，其價格隨市場供求關系的變化而變化。建立“地票”的二次交易機制，允許企業主或開發商轉賣盈余“地票”指標，從而刺激購買主體交易“地票”的積極性。二是持有“地票”的主體不僅有優先獲得落地指標的權利，同時提供價格和服務優惠，激勵更多的購買者參與到“地票”交易中來。同時購買主體可以持“地票”進行交易，使購買“地票”像其他資本投資一樣能夠獲得收益。

3.2.3 建立農村集體建設用地價格機制

建立農村集體建設用地價格機制包括以下方面：一是確定集體建設用地價格構成。集體建設用地，特別是宅基地，承擔著農民的社會保障功能。在確定集體建設用地價格時，要明確集體建設用地的功能和價值。二是建立科學的農村集體建設用地評價方法。目前，用于評價集體建設用地價格的方法大多根據其復墾成本、農民安置費用及交易費用等確定，但這種方法沒有反映集體建設用地的真實價格。可借鑒我國城市建設用地定價方法，建立農村集體建設用地定價方法。三是制定農村集體建設用地價格評估規范和標準。農村集體建設用地基準地價要考慮農民個人社會保障金預提費用標準、復耕所需成本、農村集體組織或農民拆舊建新的基本補償成本，以及通過集體土地減少產生的集體組織為農民提供的個人社會保障金經費等其他補償。四是建立農村集體建設用地估價中介機構，拓展現有中介機構的業務范圍，主要從事確權登記、測量、價格評估、代理經紀、交易信息收發等。

3.3 規范農村集體建設用地流轉媒介

3.3.1 規范交易主體

農村集體建設用地流轉市場的主體是指土地市場的參加者，包括供給者、需求者、中介、管理者等。土地供給者是農村集體經濟組織和區縣級政府，其建設用地指標的來源是農村集體建設用地復墾；土地需求者是用地企業，通過到農村土地交易所購買“地票”并參與建設用地競標，獲得落地指標；政府（國土管理部門為代表）是集體建設用地流轉的管理者，對“地票”交易的規模、時序進行調控；同時，中介機構在土地交易過程中服務“地票”交易的供求雙方，協助供求雙方進行交易，提供交易信息咨詢、農村土地價格評估、代理經紀，土地登記代理等業務活動。

3.3.2 建立中介服務體系

為了保障土地交易順利進行，服務于土地市場的專業人員和機構必不可少，優質的土地價格評估、土地法律政策咨詢、土地交易經紀等中介服務，是土地市場運行的潤滑劑。中介的發展將徹底轉變農村土地行政管理模式，極大地促進農村土地市場體制的建立，有利于科學、合理的集體建設用地市場價格的形成。特別是當集體建設用地市場體制建立后，其交易活動將遠比目前活躍，圍繞集體建設用地產生的估價、委托代理、政策法律咨詢等業務將大大增加，僅依靠政府相關部門，在人力、物力等方面很難得到保證。因此，應逐步建立集體建設用地交易估價、委托代理、政策法律咨詢等存在市場需求的中介組織，為集體建設用地流轉提供良好的運行環境，促進集體建設用地交易規范化、法制化。

3.3.3 完善農村土地交易市場

重慶市開創農村集體建設用地流轉的“地票”模式，重慶農村土地交易所為“地票”交易提供了平臺，有利于形成城鄉統一的建設用地市場。截至2014年9月底，重慶農村土地交易所共組織“地票”交易會36場，成交面積0.92萬hm2，成交金額280.09億元，交易市場總體平穩。隨著“地票”市場的活躍，“地票”擔保融資的需求增強，共辦理381 hm2“地票”質押，質押貸款9.02億元（重慶市農村土地整治中心提供數據）。《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發〔2008〕127號）對交易內容、方式、管理等環節作了規定，但對“地票”產生過程、“地票”交易及落地過程和以成本價、基準價、可沖抵費用為主的“地票”交易價格等未作出明確規定。重慶農村土地交易所在運行過程中面臨著缺乏規范化的配套設施細則和明確的保障制度，缺乏“地票”形成市場環境與激勵機制以及相應金融與社會保障體系支持等問題。通過不斷完善“地票”交易機制市場化基礎環境建設，制定規范統一的實施細則、辦法等相關配套措施，建立“地票”交易服務、金融等組織體系，逐步完善“地票”交易機制。同時，需要培訓市場中介和交易組織，建立區縣級農村土地交易機構作為重慶農村土地交易所的配套分支機構，拓展重慶農村土地交易所服務功能。

4 結語

集體建設用地流轉的目標是有序、有節、合理、規范流轉，其實現途徑須符合市場經濟體制下生產要素合理流動與優化配置的要求，以達到集約利用、高效利用土地的目的。因此，重慶市農村集體建設用地流轉要在現有流轉試點基礎上，總結運行過程中存在的問題，通過創新統籌土地利用與管理改革，鼓勵農村集體建設用地流轉；從集體建設用地產權、收益及流轉制度和機制建設方面規范、保障流轉；同時加大集體建設用地流轉的風險識別及風險評估研究，探索建立集體建設用地流轉風險控制機制，有效規避及降低風險，實現集體建設用地流轉效益的最大化。

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