建立事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的思考

近年來(lái)，全社會(huì)各項(xiàng)公益事業(yè)快速發(fā)展，各級(jí)政府在加大對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)投入的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與社會(huì)管理，在公共服務(wù)領(lǐng)域逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化的格局，社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。目前，我們對(duì)這類機(jī)構(gòu)采取與傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位不同的登記管理制度，政策待遇也差別很大，一定程度上制約了這些機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。如何進(jìn)一步深化登記改革，并對(duì)這類機(jī)構(gòu)實(shí)行規(guī)范有效管理，增強(qiáng)公益服務(wù)能力，推進(jìn)社會(huì)管理制度創(chuàng)新，是擺在當(dāng)前一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。”2015年12月，中央編辦印發(fā)了《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理辦法（試行）》。“事業(yè)單位”已不僅僅包含“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”傳統(tǒng)說(shuō)法，還包括“社會(huì)力量利用國(guó)有資產(chǎn)或非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的”新范疇。因此，建立事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度是一個(gè)需要仔細(xì)研究的新課題。

一、滕州市各類事業(yè)單位登記管理工作現(xiàn)狀

按照“事業(yè)單位”新的含義范疇，目前，滕州市各類事業(yè)單位登記管理實(shí)行分別負(fù)責(zé)、分類登記，即傳統(tǒng)意義上的公辦事業(yè)單位，根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)辦理事業(yè)單位法人登記；民辦事業(yè)單位即民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》經(jīng)民政部門(mén)辦理民辦非企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體登記；衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括衛(wèi)生室、診所等）在衛(wèi)計(jì)部門(mén)進(jìn)行備案。

（一）事業(yè)單位法人登記管理情況。截至目前，我市登記事業(yè)單位法人中承擔(dān)公益服務(wù)的事業(yè)單位約占90%，事業(yè)單位編制、人事、財(cái)政等各項(xiàng)管理制度規(guī)范，管控嚴(yán)格，運(yùn)行良好。事業(yè)單位的監(jiān)管主要依靠年度報(bào)告公開(kāi)，我市在連續(xù)3年年度報(bào)告公開(kāi)達(dá)到近100%的基礎(chǔ)上，為不斷加強(qiáng)事業(yè)單位的監(jiān)督管理，先后出臺(tái)了多個(gè)政策文件，豐富監(jiān)管手段，強(qiáng)化監(jiān)管力度。一是對(duì)未及時(shí)進(jìn)行年檢的事業(yè)單位以書(shū)面通知的形式督促，要求限期完成年檢；二是與市公安局聯(lián)合出臺(tái)了《事業(yè)單位公章管理辦法》，對(duì)事業(yè)單位公章的刻制、使用、更換、上繳、銷(xiāo)毀做了明確規(guī)定，完善了事業(yè)單位管理體系；三是制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位監(jiān)督管理的意見(jiàn)》，對(duì)強(qiáng)化法人登記管理、建立事業(yè)單位考核機(jī)制、執(zhí)行管理制度、完善監(jiān)督管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出具體要求；四是堅(jiān)持開(kāi)展事業(yè)單位績(jī)效考核工作，不斷改進(jìn)考核指標(biāo)，完善考核程序，實(shí)現(xiàn)考核結(jié)果運(yùn)用的“三掛鉤”制度，取得良好成效。

實(shí)行登記制度以來(lái)，通過(guò)多管齊下的監(jiān)管手段，事業(yè)單位法人的登記管理工作逐漸規(guī)范，對(duì)于促進(jìn)事業(yè)單位法人依法行政、發(fā)揮公益職能起到積極作用。

社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市已在民政部門(mén)登記備案的社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)448家，其中民辦非企業(yè)241家，社團(tuán)組織207家，主要涉及到教育、文化、科技等部門(mén)；在衛(wèi)生部門(mén)備案的衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)886家，其中標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室683處，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站25家，廠礦、企業(yè)、學(xué)校衛(wèi)生室25家，個(gè)體診所140家，民營(yíng)、廠礦、監(jiān)獄醫(yī)院13家。這其中的多數(shù)單位只經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)資質(zhì)認(rèn)可，均未經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)審批。其監(jiān)管方式受限于制度缺失和人員編制等方面，僅能依靠年度檢驗(yàn)、人員驗(yàn)證等簡(jiǎn)單的手段。

二、各類事業(yè)單位登記管理現(xiàn)階段主要問(wèn)題

（一）事業(yè)單位法人登記有關(guān)問(wèn)題

近年來(lái)，事業(yè)單位登記監(jiān)管工作不斷強(qiáng)化，成效顯著，但仍然存在著一些問(wèn)題和不足需要改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是相關(guān)法律法規(guī)尚待完善。事業(yè)單位監(jiān)管領(lǐng)域中缺乏專門(mén)法律，造成事業(yè)單位監(jiān)督管理工作的困難。《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其《實(shí)施細(xì)則》賦予了事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督管理事業(yè)單位的職責(zé)，并明確了監(jiān)督管理的內(nèi)容和要求，但監(jiān)督管理的內(nèi)容還比較宏觀。有的內(nèi)容缺少權(quán)威解釋；有的內(nèi)容只是提出了問(wèn)題，而缺少配套措施，對(duì)如何把握監(jiān)督管理內(nèi)容、如何實(shí)施監(jiān)督管理的認(rèn)識(shí)不夠清晰統(tǒng)一；有的存在制度、規(guī)則局限性及剛性不足等問(wèn)題。

二是相關(guān)部門(mén)監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。事業(yè)單位監(jiān)督管理工作是一項(xiàng)綜合性和動(dòng)態(tài)性都很強(qiáng)的工作，必須爭(zhēng)取有關(guān)部門(mén)的大力支持，加強(qiáng)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。目前，我市事業(yè)單位監(jiān)管工作中有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管力度尚顯不足。一方面是主管部門(mén)的監(jiān)管力度不足。主管部門(mén)與事業(yè)單位之間存在著利益關(guān)系，主管部門(mén)容易從管理者變?yōu)椴僮髡撸鞴懿块T(mén)對(duì)事業(yè)單位庇護(hù)行為不可避免，使主管部門(mén)的監(jiān)督管理功能大打折扣；同時(shí)，主管部門(mén)往往對(duì)事業(yè)單位的初始設(shè)立比較關(guān)注，而對(duì)事業(yè)單位能否按照宗旨和業(yè)務(wù)范圍積極主動(dòng)地開(kāi)展工作，履行好應(yīng)盡職責(zé)做的不夠。另一方面，相關(guān)部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的機(jī)制尚不完善。監(jiān)管方式主要以機(jī)構(gòu)編制部門(mén)和事業(yè)單位績(jī)效考核為主，監(jiān)管手段上多停留在聽(tīng)匯報(bào)、看材料上，對(duì)于事業(yè)單位工作的扎實(shí)性、材料的真實(shí)性尚無(wú)有效的監(jiān)管措施和辦法，聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管的體系尚未完全建立。

三是社會(huì)公眾參與力度不足。人民群眾的監(jiān)督是事業(yè)單位監(jiān)督管理工作中的重要部分。目前，由于兩個(gè)方面的原因，人民群眾的監(jiān)督力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一方面是相關(guān)信息不對(duì)稱。由于事業(yè)單位從屬于主管部門(mén)的相對(duì)內(nèi)部性和有關(guān)保密性，導(dǎo)致人民群眾缺乏對(duì)其監(jiān)督應(yīng)知的信息資料。另一方面是事業(yè)單位主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的積極性不高。很多事業(yè)單位的政務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)度不高，也沒(méi)有把接受人民群眾監(jiān)督當(dāng)成自己的一種義務(wù)，加上制度上的約束也不明確，剛性不足，導(dǎo)致它們往往對(duì)不利的信息進(jìn)行隱瞞、回避等。

（二）社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記有關(guān)問(wèn)題

社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展、人員管理上有很大差異，情況十分復(fù)雜，監(jiān)管不易開(kāi)展，也存在不容忽視的一些問(wèn)題。

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置存在一定隨意性。社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往出于出資人的意愿，帶有一定的隨意性，甚至有出于營(yíng)利性目的。考慮到對(duì)這類單位管理的政策法規(guī)不健全，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一登記，要充分界定營(yíng)利性與非營(yíng)利性差別，防止出現(xiàn)統(tǒng)一登記后借此身份謀利的現(xiàn)象。

二是財(cái)力得不到充足保障。社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是以公益為目的非盈利性的社會(huì)組織，事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性收入只能用于自身建設(shè)和發(fā)展，出資人不能取得任何回報(bào)。這類單位成立之初，出資人會(huì)投入一定的財(cái)力保證其運(yùn)行開(kāi)支。但隨著時(shí)間推移、環(huán)境變化，在很少得到出資人持續(xù)投資、政府財(cái)政資助和撥款的情況下，這類單位一旦業(yè)務(wù)萎縮，經(jīng)營(yíng)不善，資金短缺，就不能保證單位的持續(xù)發(fā)展。實(shí)行統(tǒng)一登記后后，雖然一定程度上會(huì)解決相關(guān)問(wèn)題，但財(cái)務(wù)的使用監(jiān)管依然存在較大難度。

三是內(nèi)部管理不夠規(guī)范。一是人事管理不規(guī)范。社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)由于沒(méi)有納入編制、人社等部門(mén)管理，用人完全自主，但單位人員聘用制度和錄用人員不夠規(guī)范。二是財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范。例如有的單位沒(méi)有配備專兼職財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)管理制度不健全，執(zhí)行不力。三是監(jiān)督管理薄弱。有的單位沒(méi)有形成自我監(jiān)督、自我約束管理機(jī)制。

四是登記條件難把握。首先，從前置審批上看，現(xiàn)有事業(yè)單位由各級(jí)政府及其機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)審批，一般對(duì)事業(yè)單位的工作職責(zé)、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制等都進(jìn)行核定，審批條件和程序較為規(guī)范。而社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)由行業(yè)主管部門(mén)審批，對(duì)這類單位職責(zé)、規(guī)模沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)定，審批條件和程序規(guī)范性不夠。其次，從法定代表人產(chǎn)生上看，國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位法定代表人由主管部門(mén)或黨委政府任命，符合嚴(yán)格的干部管理原則和相關(guān)程序。社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般由出資單位委派，人員身份較為復(fù)雜，有可能不符合事業(yè)單位法定代表人的資格條件。再次，從承擔(dān)民事責(zé)任的能力上看，國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦事業(yè)單位有充足的財(cái)政資金供給，具有較強(qiáng)承擔(dān)民事責(zé)任的能力。社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)力上得不到充分保障，承擔(dān)民事責(zé)任的能力相對(duì)較弱。綜上所述，給社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理帶來(lái)一定難度。

五是監(jiān)督管理存在難度。監(jiān)管方式較為單一，目前各備案機(jī)關(guān)和行業(yè)主管部門(mén)主要通過(guò)有關(guān)資質(zhì)證書(shū)的年度檢驗(yàn)和行業(yè)指導(dǎo)等進(jìn)行監(jiān)管；監(jiān)管力度尚顯不足，沒(méi)有相關(guān)獎(jiǎng)懲配套措施和法律法規(guī)；監(jiān)管力量薄弱，一定程度存在監(jiān)管漏洞；行業(yè)差距較大，無(wú)法全面掌握各行各業(yè)的工作業(yè)務(wù)。

三、建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度的建議

（一）修改事業(yè)單位概念和登記范圍。事業(yè)單位是我國(guó)特有的概念，新修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，事業(yè)單位是指國(guó)家為社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。這意味著其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位已經(jīng)納入事業(yè)單位登記管理的范疇，但尚不能代表全部的社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)。如果開(kāi)展各類事業(yè)單位的統(tǒng)一登記，建議將事業(yè)單位修改為“以社會(huì)公益為目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者社會(huì)力量舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。”將社會(huì)力量舉辦的社會(huì)組織名稱更改為社會(huì)公益機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)事業(yè)單位相區(qū)分，突出其公益性、非營(yíng)利性和服務(wù)性等特征。

（二）明確各類事業(yè)單位登記管理機(jī)構(gòu)、條件和程序。根據(jù)目前情況看，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)和民政部門(mén)是登記管理的兩大主要機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)不同，登記條件不同。建立統(tǒng)一登記管理制度，要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)做到”：首先要做的是由“多頭登記”到“一頭登記”的整合，充分論證劃歸的利弊；其次要做到登記條件的求同存異，比如將“經(jīng)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立”的規(guī)定修改為“設(shè)立單位的依據(jù)和理由”，在有規(guī)范名稱、場(chǎng)所、資產(chǎn)、人員和章程的基礎(chǔ)上可適當(dāng)放寬社會(huì)力量舉辦事業(yè)單位的登記條件等；三是做到登記程序的調(diào)整簡(jiǎn)化，調(diào)整即先證后照，體現(xiàn)法人證書(shū)法律唯一性，簡(jiǎn)化即登記全程電子化，所有材料實(shí)現(xiàn)掃描存檔。

（三）完善各類事業(yè)單位監(jiān)管體系。各類事業(yè)單位建立統(tǒng)一登記管理制度后，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位的不同類別、特點(diǎn)和作用，實(shí)施分類指導(dǎo)和監(jiān)管，重點(diǎn)抓好五個(gè)方面的監(jiān)管工作：一是加強(qiáng)章程管理，健全治理機(jī)制，對(duì)公辦事業(yè)單位探索實(shí)施事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，指導(dǎo)社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范機(jī)構(gòu)章程，做到合理運(yùn)行、遵章服務(wù)；二是加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，完善信用評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)事業(yè)單位特別是社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)自律能力；三是完善考核機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效管理，修改績(jī)效考核辦法和實(shí)施方案，涵蓋所有公益性事業(yè)單位，突出公益屬性；四是完善法律法規(guī)支持，實(shí)現(xiàn)依法查驗(yàn)、依法辦事，增加法治性、強(qiáng)制性手段維護(hù)法人登記的嚴(yán)肅性；五是加強(qiáng)信息披露，實(shí)行公眾監(jiān)督，在年度報(bào)告情況公開(kāi)的基礎(chǔ)上，對(duì)事業(yè)單位登記條件特別是社會(huì)力量舉辦的公益服務(wù)機(jī)構(gòu)登記過(guò)程實(shí)行公開(kāi)公示制度，吸納社會(huì)公眾監(jiān)督。

（四）建立健全部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與配合，實(shí)現(xiàn)登記管理的順利銜接和長(zhǎng)治久安。要加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位特別是公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策支持力度，研究制定社會(huì)力量參與公共服務(wù)事業(yè)的扶持政策，完善財(cái)政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量以獨(dú)立舉辦、共同舉辦、聯(lián)合舉辦等多種形式參與公益服務(wù)體系建設(shè)。要完善對(duì)事業(yè)單位的聯(lián)合管理制度，充分發(fā)揮各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和人社、公安、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、民政、衛(wèi)計(jì)、教育等職能部門(mén)的作用，實(shí)行審計(jì)監(jiān)督、法定代表人責(zé)任追究等措施，做到信息共享、聯(lián)動(dòng)處置，真正規(guī)范事業(yè)單位運(yùn)行。□E：TC

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 統(tǒng)一登記 聯(lián)合管理