監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)在哪里

肖立輝

中共十八屆六中全會發(fā)布公報(bào)，要求“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。細(xì)心的人注意到了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”的提法，注意到了監(jiān)察機(jī)關(guān)列在作為行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的人民政府之后，列在人民法院、人民檢察院等司法機(jī)關(guān)之前。換句話說，監(jiān)察機(jī)關(guān)將與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平行并列，這種提法意味著國家機(jī)構(gòu)將進(jìn)行重大調(diào)整，也意味著一場影響當(dāng)代中國政治權(quán)力框架的重大改革即將出臺。

接下來的問題是，為什么要啟動(dòng)這場改革，改革的初衷和目的是什么？近年來，反腐敗斗爭以前所未有的沖擊力滌蕩著黨內(nèi)一段時(shí)間以來不斷惡化的政治生態(tài)。加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，不斷優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，提高黨的自我凈化能力，一大批“老虎”和“蒼蠅”在強(qiáng)勢反腐中紛紛落馬，初步解決了“不敢腐”的問題。“治標(biāo)”為“治本”騰出了改革的空間和時(shí)間。在反腐工作的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成的情形下，需要做出工作重心的轉(zhuǎn)移，即由“治標(biāo)”為主轉(zhuǎn)場到“標(biāo)本兼治、治本為主”，由權(quán)力反腐有序轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫确锤⒎ㄖ畏锤＜热皇菢?biāo)本兼治，那么，在這一階段，反腐斗爭的壓力不減、節(jié)奏不變，不斷將壓力層層傳導(dǎo)到各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面，特別是傳導(dǎo)到不易傳到的基層和遠(yuǎn)離權(quán)力中心的邊緣地帶。與此同時(shí)，著力推動(dòng)制度建設(shè)，推動(dòng)工作體系和工作機(jī)制體制的改革和創(chuàng)新，按照試點(diǎn)方案的說法是，重點(diǎn)在于組織和制度創(chuàng)新。

既然是組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，那么在權(quán)力制約監(jiān)督的組織建設(shè)和制度建設(shè)方面存在什么問題呢？一方面，在組織建設(shè)上，突出的表現(xiàn)就是，結(jié)構(gòu)不合理、配置不科學(xué)。作為國家權(quán)力的重要組成部分，監(jiān)督監(jiān)察權(quán)過于分散，從形式上看，有法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督，且分別是由不同的政治主體來承擔(dān)。從承擔(dān)監(jiān)督監(jiān)察權(quán)的機(jī)構(gòu)和部門看，既有黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，比如各級紀(jì)委；也有人民政府內(nèi)部負(fù)責(zé)監(jiān)督的工作部門，比如監(jiān)察局、審計(jì)局、預(yù)防腐敗局；還有人民檢察院內(nèi)部負(fù)責(zé)監(jiān)督的工作部門，比如反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防職務(wù)犯罪局等。監(jiān)督監(jiān)察權(quán)分散，其必然結(jié)果就是碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)督合力難以形成。因此，這場改革的目標(biāo)就是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，將享有并行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)和部門進(jìn)行職能歸并，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行工作機(jī)構(gòu)整合、工作人員融合、工作流程磨合，以確保思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散。

另一方面，在制度建設(shè)上，突出的表現(xiàn)就是程序過于原則化，流程沒有形成權(quán)力的閉環(huán)，制度有“漏洞”，監(jiān)管有“盲區(qū)”。在黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)越來越嚴(yán)的情況下，一些非黨組織和非黨人員權(quán)力失控和濫用的問題日益凸顯。比如，在2015年全國查辦的腐敗犯罪案件中，征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域涉案達(dá)32132人，其中非黨人員占45%，同比上升3.3%。要把習(xí)近平總書記提出的對于腐敗現(xiàn)象和腐敗行為“零容忍”“無禁區(qū)”要求落到實(shí)處，就必須把監(jiān)管對象“全覆蓋”。按照國家監(jiān)察部副部長肖培的介紹，這次國家監(jiān)察體制改革監(jiān)察對象將涵蓋六類人，梳理一下，其實(shí)就是兩大類人員，一是與公共權(quán)力相關(guān)的工作人員，即國家公職人員、法律授權(quán)或政府委托從事公共事務(wù)的公務(wù)人員、其他依法行使公共職務(wù)的人員；二是與管理相關(guān)的工作人員，即國有企業(yè)的管理人員、公辦事業(yè)單位（包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等）的管理人員、群眾自治組織的管理人員。這六類承擔(dān)一定公共職能的人員納入監(jiān)管，必然會在國家監(jiān)察權(quán)問題上補(bǔ)上漏洞，掃除盲區(qū)。

進(jìn)一步講，組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新是一個(gè)硬幣的兩面，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。通過組建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察委員會，完善相關(guān)的監(jiān)察制度，加快構(gòu)建起紀(jì)律管全黨、法律管全體相結(jié)合的治理腐敗的高效運(yùn)行體系，從而建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，為風(fēng)清氣正、廉潔施政、團(tuán)結(jié)實(shí)干的政治生態(tài)的形成與優(yōu)化，為“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的有序推進(jìn)，奠定良好而穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。

作者系中央黨校政法部教授）