挖掘城市潛力 開辟“第二空間”載體

劉照普

麗水市是一座地處浙江省西南部和甌江中游的典型山區(qū)城市，伴隨著市域經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，可資利用的城市建設(shè)用地越來較少，出現(xiàn)城市空間狹小、城市人口超負(fù)荷等一系列問題。

與此同時(shí)，麗水市居民的機(jī)動(dòng)車保有量快速增加，停車設(shè)施供給不足，城市停車場的增速遠(yuǎn)低于機(jī)動(dòng)車保有量的增長，使得原本較為薄弱的城市交通系統(tǒng)負(fù)荷較大，城市交通壓力驟增，停車難問題較為突出，且停車等靜態(tài)交通問題對(duì)城市動(dòng)態(tài)交通的影響也日益增加。

緊缺的土地資源決定必須向地下要空間。引入PPP模式后，麗水市地下空間的開發(fā)與利用得到快速推動(dòng)。麗水市委書記史濟(jì)錫說，選定麗水市譚宅西側(cè)、城西菜市場、麗洋停車場、處州中學(xué)、梅山中學(xué)、括蒼中學(xué)等6個(gè)地塊新建公共停車場，增加城市公共停車設(shè)施的有效供給，緩解了停車難問題，不斷完善城市功能，便利市民生活。這些PPP項(xiàng)目的實(shí)施運(yùn)用，挖掘出了山區(qū)城市的空間潛力，開辟出越來越多的城市“第二空間”載體，發(fā)揮出了示范項(xiàng)目的引領(lǐng)作用，吸引社會(huì)資本積極參與，并被財(cái)政部等20個(gè)部委評(píng)為第三批PPP示范項(xiàng)目。

示范項(xiàng)目成效

3個(gè)建設(shè)標(biāo)段已進(jìn)入實(shí)施落地階段

麗水市財(cái)政局局長劉志偉介紹，截至目前，該P(yáng)PP示范項(xiàng)目下的3個(gè)建設(shè)標(biāo)段均已進(jìn)入實(shí)施落地階段，正按施工計(jì)劃和時(shí)序時(shí)度加以推進(jìn)。

麗水市主管PPP項(xiàng)目的財(cái)政局副局長劉小平介紹稱，在該項(xiàng)目通過物有所值的評(píng)估及財(cái)政承受能力論證后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，并參照同類項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，編制完成實(shí)施方案初稿。隨后，由麗水發(fā)改委牽頭，市財(cái)政局、審計(jì)局、國土局、住建局會(huì)同相關(guān)行業(yè)的主管部門及其他關(guān)聯(lián)單位或?qū)＜页闪ⅰ?+X”PPP項(xiàng)目聯(lián)合審查小組開會(huì)審議，經(jīng)過三輪的聯(lián)合審查小組會(huì)議，并經(jīng)市政府審批后，最終定稿了項(xiàng)目的實(shí)施方案。

麗洋停車場地塊透視圖

麗水市財(cái)政局PPP項(xiàng)目中心主任張劍飛認(rèn)為，該項(xiàng)目涉及的土地征遷等工作已在前期完成，不需要其他部門或單位配合完成配套設(shè)施建設(shè)。雖然流程有所調(diào)減，但在整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中，麗水市各部門密切配合、充分履職，市住建局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，全程指導(dǎo)項(xiàng)目方案的制定，同時(shí)積極協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，這種高效組織保障是該項(xiàng)目順利實(shí)施的前提條件。

對(duì)于麗水6個(gè)地下空間開發(fā)利用PPP項(xiàng)目，劉志偉認(rèn)為，該項(xiàng)目的有效實(shí)施運(yùn)用，將會(huì)產(chǎn)生突出的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。地方政府與中標(biāo)的社會(huì)資本正式簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議后，社會(huì)資本將全權(quán)負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營等全部工作，運(yùn)營期內(nèi)的項(xiàng)目經(jīng)營收益歸社會(huì)資本所有，這會(huì)極大地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性去提高運(yùn)營效率及服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，政府方面以每年一定的財(cái)政缺口補(bǔ)助取代一次性的建設(shè)投資及長期的運(yùn)營負(fù)擔(dān)，可以有效地緩解當(dāng)期的財(cái)政支出壓力，降低項(xiàng)目的全生命周期成本。此外，該示范項(xiàng)目建成運(yùn)營后，將為麗水提供不少于1542個(gè)公共停車位，很大程度上將顯著改善麗水市區(qū)停車難的現(xiàn)狀，提升麗水市民停車服務(wù)質(zhì)量，提高城市管理水平，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

中標(biāo)社會(huì)資本方浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團(tuán)副總經(jīng)理肖淑紅稱，該項(xiàng)目與傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)模式不同，在該項(xiàng)目的DBFO運(yùn)作模式下，社會(huì)資本將更廣泛地參與到項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、投資、運(yùn)營、維護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)和階段，承擔(dān)工程投資、施工進(jìn)度的主要責(zé)任，這能夠充分發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)造性，從而可以極大提高項(xiàng)目的建設(shè)效率和經(jīng)營效益。

括蒼中學(xué)操場地塊透視圖

示范項(xiàng)目模式

“設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營”模式運(yùn)作

據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者了解，該項(xiàng)目采用DBFO即設(shè)計(jì)—建造—融資—運(yùn)營模式運(yùn)作，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資及運(yùn)營等，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督、檢查。

對(duì)此種運(yùn)作模式，肖淑紅介紹稱，在建設(shè)期內(nèi)，社會(huì)資本方首先負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)方案經(jīng)雙方確認(rèn)后，項(xiàng)目公司根據(jù)建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案、建設(shè)要求，及時(shí)足額籌措資金，逐步開展項(xiàng)目投資和建設(shè)工作，承擔(dān)項(xiàng)目的全部運(yùn)營任務(wù)，確保項(xiàng)目在約定時(shí)間內(nèi)完工。

在項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)，政府方負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理社會(huì)資本所提供的服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績效考核，并按照PPP項(xiàng)目協(xié)議的約定，支付相關(guān)的政府付費(fèi)款項(xiàng)。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目全部建設(shè)和構(gòu)筑物的運(yùn)營維護(hù)工作，確保項(xiàng)目資產(chǎn)處于最佳使用狀態(tài)。

該項(xiàng)目中的6個(gè)公共停車場的所有權(quán)歸政府方所有，特許經(jīng)營期內(nèi)，項(xiàng)目公司只擁有停車場的經(jīng)營權(quán);商業(yè)部分的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)始終歸項(xiàng)目公司所有，特許經(jīng)營期結(jié)束后，項(xiàng)目公司無須將商業(yè)部分移交給政府方。

肖淑紅說，特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥所有權(quán)轉(zhuǎn)讓和管理權(quán)移交的手續(xù)，并配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

記者了解到，麗水市住建局作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的采購工作，聘請(qǐng)中介咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施方案，并授予項(xiàng)目公司投資、建設(shè)和運(yùn)營管理6個(gè)公共停車場的權(quán)利，負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目的施工建設(shè)。

麗水國土局組織實(shí)施項(xiàng)目用地的土地掛牌程序，參與和社會(huì)資本的談判工作，并最終和項(xiàng)目公司簽署土地出讓合同。同時(shí)，麗水城管執(zhí)法局作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目協(xié)議的簽署，并依據(jù)PPP項(xiàng)目協(xié)議對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)營實(shí)施監(jiān)管。

示范項(xiàng)目亮點(diǎn)

創(chuàng)新方式方法，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)

麗水市財(cái)政局PPP項(xiàng)目中心主任張劍飛對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析稱，該示范項(xiàng)目具有以下三大亮點(diǎn)：

一是借力PPP模式，拓展城市地下空間資源。自從2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》43號(hào)文出臺(tái)后，傳統(tǒng)的地方政府融資渠道遇阻，政府投資建設(shè)和供給公共產(chǎn)品陷入困境，同時(shí)，有限的城市空間也限制了公共設(shè)施供給的增速，這一點(diǎn)在山區(qū)城市體現(xiàn)得更為明顯。為了化解上述難題，麗水市政府決定借力PPP模式，借助社會(huì)資本的優(yōu)勢開發(fā)和拓展城市地下空間，增加公共停車設(shè)施的有效供給，促進(jìn)公共停車設(shè)施投資的多元化及經(jīng)營規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，從而有效化解地方政府的公共服務(wù)設(shè)施融資困境。

2015年8月份，國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1788號(hào)），該意見明確以停車產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，鼓勵(lì)采用PPP模式來建設(shè)停車樓、地下停車場和機(jī)械立體停車庫等集約化停車設(shè)施。該P(yáng)PP示范項(xiàng)目的立意與上述部委意見相吻合，更進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的參與熱情。

二是捆綁開發(fā)，有效發(fā)揮項(xiàng)目的規(guī)模效應(yīng)。該項(xiàng)目中擬開發(fā)的6個(gè)地下空間規(guī)模相對(duì)不大，若單獨(dú)招商將較難吸引實(shí)力較強(qiáng)的社會(huì)資本，從而無法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的投資建設(shè)及運(yùn)營管理;但如果將6個(gè)地下空間的開發(fā)進(jìn)行捆綁運(yùn)作，項(xiàng)目增大，融資需求增加，則更能增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力，實(shí)現(xiàn)引入實(shí)力雄厚、具有專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本參與的目的。

另外，為了確保項(xiàng)目公司按期合格完成所有停車場的建設(shè)，避免只追求商業(yè)租售部分的經(jīng)營利潤，該示范項(xiàng)目還設(shè)置了“租售配套”的條件，要求每一個(gè)商業(yè)開發(fā)的對(duì)外租售項(xiàng)目，均需以一個(gè)公共停車場的竣工驗(yàn)收合格為前提條件。該項(xiàng)條件能最大化發(fā)揮項(xiàng)目的規(guī)模效應(yīng)，從而可以有效約束社會(huì)資本的過度逐利行為。

三是創(chuàng)新采購，土地出讓與PPP社會(huì)資本采購相結(jié)合。記者獲悉，由于該項(xiàng)目涉及商業(yè)運(yùn)營，項(xiàng)目用地?zé)o法通過劃撥方式交付使用，而只能通過招拍掛的形式出讓。在現(xiàn)行法律框架下，土地招拍掛的程序與PPP社會(huì)資本的采購程序是相對(duì)獨(dú)立的，若分別執(zhí)行土地招拍掛程序和PPP社會(huì)資本的采購程序，則可能面臨通過土地招拍掛程序獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)的社會(huì)資本與通過PPP采購流程選定的社會(huì)資本不同，導(dǎo)致項(xiàng)目無法執(zhí)行。

為解決這一矛盾，該項(xiàng)目創(chuàng)新性地將土地出讓與PPP社會(huì)資本的采購相結(jié)合，即通過一次土地掛牌程序出讓全部項(xiàng)目用地，同時(shí)將PPP項(xiàng)目協(xié)議作為掛牌文件的附件，協(xié)議明確核心條款不接受談判，參與競爭項(xiàng)目用地的社會(huì)資本即視為接受PPP協(xié)議主體條款。相應(yīng)地，項(xiàng)目的土地出讓合同作為PPP項(xiàng)目協(xié)議的生效前提，土地出讓合同提前終止，PPP項(xiàng)目協(xié)議也即提前終止。