對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離的法律思考

蔡琪琪

（上海大學(xué) 上海 200444）

【摘要】伴隨著中國城市化模式的迅速推進(jìn)，農(nóng)村勞動力開始慢慢向大城市進(jìn)行轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地制度也在慢慢的發(fā)生變化，承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離設(shè)想被提出。2014年1月中共中央印發(fā)的有關(guān)文件證實(shí)了該設(shè)想，基于此，從倆權(quán)分離產(chǎn)生的原因入手，對人地分離、承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離提出一些法律思考。

【關(guān)鍵詞】承包經(jīng)營權(quán) 經(jīng)營權(quán) 權(quán)利分離

2014年1月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確指出土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的概念，提出農(nóng)村土地權(quán)分離的改革思路。值得注意的是，為解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)土地出現(xiàn)的問題提出的這種土地權(quán)分離是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的，承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離在法學(xué)基礎(chǔ)上是否具有實(shí)踐價值是值得深思的。

一、承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離產(chǎn)生的原因分析

土地權(quán)分離所要解決的主要問題是土地流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)際導(dǎo)致了農(nóng)地的承包人即所有人與實(shí)際經(jīng)營人分離的問題，換言之，在人地不一的情況下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離了。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不完善。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的出現(xiàn)使得土地承包經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民集體土地所有權(quán)中獨(dú)立出來，極大調(diào)動了農(nóng)民的積極性，順應(yīng)了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，一定程度上保障了農(nóng)民權(quán)利。時代和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致了原有土地制度已與現(xiàn)實(shí)發(fā)生脫節(jié)，其中有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度已不能完全應(yīng)對多變的現(xiàn)實(shí)問題。截至2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，比08年底提高了20個百分點(diǎn)。由此可知，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度會持續(xù)上升，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求也會逐漸擴(kuò)大。

農(nóng)村土地的社會保障功能削弱。由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平趨于落后，相較于城市社保體系來講，農(nóng)村社保體系處于我國社會保障體系的邊緣水平，農(nóng)村社保體系的全面覆蓋還需要很長的時間。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民特有的一項(xiàng)權(quán)利，在某種程度上來講保障了農(nóng)民的基本生活水平。農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的取得是基于法律規(guī)定的特定身份，即每個農(nóng)民都平等地享有這項(xiàng)權(quán)利，因此土地承包經(jīng)營權(quán)在某種程度上被賦予了農(nóng)村社會保障的職能，基于這種因素，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以法律的形式作出極為嚴(yán)格的規(guī)定。但原本的土地承包經(jīng)營權(quán)制度顯然不能維持農(nóng)民保有一般生活水平的基準(zhǔn)，農(nóng)村社保體系也沒有全面覆蓋，另外基于國家對土地的大量征用，農(nóng)民為了滿足生活需求，人地分離現(xiàn)象十分普遍。

城鄉(xiāng)二元格局差距顯著。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)長期處于二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，采用不同的戶籍管理制度，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育等方面待遇都不相同。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在著巨大的矛盾。在此種格局下同樣作為土地，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式與城市土地流轉(zhuǎn)完全不同，差異在征地過程中體現(xiàn)得很明顯。根據(jù)國家征收農(nóng)民承包地的補(bǔ)償價格法律的明文規(guī)定，征收后的土地一旦進(jìn)入城市土地流轉(zhuǎn)市場，價格翻漲得不止幾倍。農(nóng)村土地處在一種人地合一的情況下，側(cè)面上阻礙了土地制度中流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展，形成惡性循環(huán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的改革更加困難。

二、對承包經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律思考

從目前發(fā)布的官方文件來看旨在將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來，將人地合一轉(zhuǎn)化為人地不一。實(shí)踐中倆種權(quán)利的分離促使經(jīng)營權(quán)可以在市場上進(jìn)行流通，發(fā)揮它最大的商品價值，使原有的閉塞、拒交易性變?yōu)殚_放性和可交易性。這種做法主要是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維產(chǎn)生的。經(jīng)濟(jì)學(xué)界中認(rèn)為，農(nóng)村集體土地權(quán)中的土地承包經(jīng)營權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營”兩項(xiàng)要素，因此權(quán)利人可以將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。獨(dú)立出來的經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了人地分離、倆權(quán)分離的情形。

但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“權(quán)”與法學(xué)中的“權(quán)”是完全不同的。從承包經(jīng)營權(quán)中分離的經(jīng)營權(quán)并不是一個法律術(shù)語，也不是通過立法來規(guī)定表述的，所以根本不是一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利。所有權(quán)中包含經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)中包含經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)中再分離出經(jīng)營權(quán)，這樣就有三個經(jīng)營權(quán)，非農(nóng)主體的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)給其他企業(yè)或個人，再搞承包經(jīng)營，這樣會產(chǎn)生第四個或者第五個經(jīng)營權(quán)基于意思自治，當(dāng)事人簽訂合同的類型多樣，用簡單一個經(jīng)營權(quán)，無法涵蓋復(fù)雜多變的社會實(shí)踐。因此，將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來只是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的一種表述方式，實(shí)際上是為農(nóng)村用地多樣流轉(zhuǎn)賦予一個合理的根據(jù)，與法學(xué)中的相關(guān)邏輯是不匹配的。

三、結(jié)論

綜上所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的分離主要是為了解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)改問題，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)一直是農(nóng)村土地制度改革遇到的難題，中共中央推行這種倆權(quán)分離，將經(jīng)營權(quán)獨(dú)立出來更多地是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)這一方向，而忽略了法律的有關(guān)思考，不可能當(dāng)然的將經(jīng)濟(jì)學(xué)上的權(quán)利轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利。農(nóng)村土地作為農(nóng)民最基本也是最重要的財產(chǎn)之一，考慮農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分離這一問題，要置于民法權(quán)利整體體系中思考，這樣才能更好地解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題和推進(jìn)農(nóng)地改革。

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