法規政策頻出，助力媒體健康有序發展

寧黎黎

【摘要】2016年，我國相繼出臺了一系列與廣電行業，尤其是與廣播發展密切相關的法規、政策。本文從媒體融合、廣告發布、節目管理、網絡安全四個方面出發，分析總結了系列法律、法規、政策的出臺背景、規范目標及其發揮的作用。

【關鍵詞】媒體融合 廣告行為 節目管理 創新 網絡安全

【中圖分類號】G221 【文獻標識碼】A

2016年，傳媒業發生了許多超出我們想象的事件，也出現了很多亟待解決的問題：多家報紙、雜志陸續宣布休刊、停刊；廣電媒體的融合之路走向縱深，在經歷了初期的華麗轉身之后，面臨著體制機制、盈利模式、人才培養等方面的問題；新媒體在迅猛發展的同時也存在著服務無序、監管不力等問題……面對這些情況，國家陸續推出了一系列法律、法規和政策，確立相關行業的規范標準，制定了促進相關領域發展的舉措。本文著重盤點了那些與廣電行業，尤其是與廣播發展密切相關的法律、法規、政策和舉措，以供廣播同人參考。

一、總局出臺媒體融合指導意見，明確融合目標及任務

自2014年8月中央全面深化改革領導小組審議通過《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》以來，我國廣電媒體紛紛加大投入力度，融合取得了很大進展。但是，很多融合仍處于廣播電視與互聯網簡單相“加”的階段，沒有實現深度融合的目標。為此，國家新聞出版廣電總局于7月18日發布了《關于進一步加快廣播電視媒體與新興媒體融合發展的意見》（以下簡稱《意見》），明確了媒體融合的總體目標和重點任務。

媒體融合的總體目標是：廣播電視媒體與新興媒體融合發展力爭兩年內在局部區域取得突破性進展，形成幾種基本模式。在“十三五”后期，融合發展取得全局性進展，建成多個形態多樣、手段先進、具有競爭力的新型主流媒體，打造出數家擁有較強實力的新型媒體集團，基本形成布局合理、競爭有序、特色鮮明、形態多樣并具有可持續發展能力的中國廣播電視媒體融合新格局。媒體融合發展的重點任務是：“一個融合發展理念”，即樹立深度融合發展理念；“八個融合型體系建設”，即加快融合型節目、制播、傳播、服務、技術、經營體系和運行機制、人才隊伍建設。

廣電媒體與新興媒體的融合發展是大勢所趨，是傳統廣電抓住機遇、戰勝挑戰的必由之路。尤其是在傳統媒體出現瓶頸的關鍵階段，融合發展對于促進廣電媒體轉型升級，提升廣電媒體在傳統領域以及互聯網新興領域的傳播力、影響力、公信力和輿論引導能力，具有重要的指導作用。

二、系列“廣告新規”出臺，嚴格規范媒體廣告發布行為

（一）史上最嚴互聯網廣告管理辦法實施

2016年7月4日，國家工商行政管理總局發布了《互聯網廣告管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），于9月1日起施行。《暫行辦法》的出臺恰逢新修訂的《廣告法》實施一周年，是對新《廣告法》的必要補充和細化。

盡管新《廣告法》新增了關于互聯網廣告的規定，將互聯網廣告活動納入到《廣告法》的約束范疇中，并針對廣告擾民、彈出廣告、利用互聯網平臺發布違法廣告等行為做出了禁止性規定，進一步強化了廣電媒體對廣告的監管力度，但是，由于互聯網廣告復雜多樣，《廣告法》的規定，缺少具體的實施細則，不能解決所有的問題，所以，需要出臺一個專門針對互聯網廣告的規定。基于此，《暫行辦法》應運而生，對互聯網廣告的內涵、性質、主體、行為、法律責任等作了較為全面的規定。

《暫行辦法》的要點在于：第一，明確了付費搜索廣告的定性。在2016年的“魏則西”事件后，“付費搜索”的定性問題引起了受眾的廣泛關注。但是，無論是國家網信辦聯合調查組還是《搜索規定》都沒有對此作出明確界定。調查組將付費搜索的法律性質界定為“商業推廣服務”，而《搜索規定》從網信辦管轄的互聯網信息服務的邏輯出發，把互聯網搜索信息服務視為信息服務的一種。《暫行辦法》則明確規定，互聯網廣告包括“推銷商品或者服務的付費搜索廣告”，并在第七條第二款要求“付費搜索廣告應當與自然搜索結果明顯區分”。第二，要求彈窗廣告能夠一鍵關閉。《暫行辦法》第八條第一款規定，“利用互聯網發布、發送廣告，不得影響用戶正常使用網絡。在互聯網頁面以彈出等形式發布的廣告，應當顯著標明關閉標志，確保一鍵關閉。”“不得以欺騙方式誘使用戶點擊廣告內容。”第三，強化了廣告主的第一責任。《暫行辦法》第十條第一款規定“互聯網廣告主應當對廣告內容的真實性負責”。第十條第四款規定，“互聯網廣告主委托互聯網廣告經營者、廣告發布者發布廣告、修改廣告內容時，應當以書面形式或者其他可以被確認的方式通知為其提供服務的互聯網廣告經營者、廣告發布者”，這一規定有效解決了互聯網廣告中“跳轉鏈接”的審核責任問題。

《暫行辦法》從互聯網廣告的實際出發，落實了新《廣告法》的各項規定，其不僅是對我國互聯網廣告行業發展的積極回應，還是促進產業健康發展和保護消費者權益途徑。短期看來，這些規定也許會給互聯網行業帶來不適，但長期而言，新規定在規范互聯網廣告方面的正面影響將逐漸凸顯，一定能夠為媒體發展、廣告經營和受眾生活帶來積極的變化。

（二）加強醫療養生類節目和醫藥廣告播出的管理

醫療養生類節目和醫藥廣告一度成為很多廣電節目創收的重要來源，但是，由于節目市場的不規范，很多節目存在非法向受眾推銷藥品或傳播虛假廣告的行為。為了加強對此類問題的監管，2016年8月26日，國家新聞出版廣電總局發布了《關于進一步加強醫療養生類節目和醫藥廣告播出管理的通知》（以下簡稱為《通知》）。

首先，《通知》嚴格規定了醫療養生類節目的制作主體只能是電臺和電視臺，社會公司不能制作醫療養生類節目，且要求醫療養生類節目必須實行備案管理。其次，《通知》對參加節目的嘉賓和節目主持人的資質提出了明確的要求。再次，《通知》規定了節目播出過程中的禁止性行為，比如：嚴禁發布醫療廣告、嚴禁推銷商品和服務、嚴禁為相關企業做宣傳或提示聯系信息等。此外，《通知》還對醫藥廣告的播出時長和方式做出了嚴格限制。

《通知》的發布應時應景，對于規范媒體行為、整頓廣告市場具有重要意義。

（三）廣告發布登記管理新規替舊法

2016年11月1日，國家工商行政管理總局發布了第89號令，公布了《廣告發布登記管理規定》，于2016年12月1日起施行。同時，2004年11月30日由國家工商行政管理總局公布的《廣告經營許可證管理辦法》廢止。

這一新規中與廣電媒體密切相關的內容主要包含以下幾方面：第一，廣播電臺、電視臺、報刊出版單位從事廣告發布業務的，應當向所在地縣級以上地方工商行政管理部門申請辦理廣告發布登記。第二，辦理廣告發布登記，應當具備下列條件：1.具有法人資格；不具有法人資格的報刊出版單位，由其具有法人資格的主辦單位申請辦理廣告發布登記；2.設有專門從事廣告業務的機構；3.配有廣告從業人員和熟悉廣告法律法規的廣告審查人員；4.具有與廣告發布相適應的場所、設備。第三，廣告發布單位應當使用自有的廣播頻率、電視頻道、報紙、期刊發布廣告。第四，廣告發布登記有效期屆滿需要延續的，廣告發布單位應當于有效期屆滿30日前向工商行政管理部門提出延續申請。第五，廣播電臺、電視臺、報刊出版單位必須依法辦理廣告發布登記，廣告發布登記事項發生變化的要及時辦理變更登記，否則要被處罰。

三、嚴抓節目管理，鼓勵原創創新

（一）在把好節目內容關的基礎上推動創新工作

2016年6月，國家新聞出版廣電總局發布了《關于大力推動廣播電視節目自主創新工作的通知》，自6月起實施。此通知又被稱為“原創令”，標志著廣電總局將大力扶持原創節目模式，叫停“天價”引進版權的行為。在政策上鼓勵原創的同時，廣電總局應當在實操層面中分清真偽，防止國內市場成為抄襲、山寨的泛濫之地。

“原創令”主要從四個方面明確了廣電節目創新管理的重點：1.要求圍繞“中華文化基因、中國特色、中國風格、中國氣派”等主題，全力推進廣播電視節目的自主創新工作。2.支持鼓勵自主原創節目。要求增強知識產權意識，不斷研發和生產擁有自主知識產權的優質節目，把節目原創作為自主創新工作的核心。3.做好引進境外版權模式節目的備案工作。4.把“920”時段作為推動自主創新的重要基地。

將綜藝節目作為規范重點，表明了廣電總局對于目前綜藝節目缺乏原創性這一問題的重視。鼓勵廣播電視自主研發原創節目，限制境外節目的引進，能夠促使國內電臺和電視臺提升原創意識及對原創知識產權的重視，加大對原創內容的投入。當然，一批優秀原創綜藝節目的涌現也證明了國內的內容創造還有很大的開發前景。

（二）虛假新聞仍是治理重點

真實是新聞的生命，是媒體公信力的基礎，也是新聞工作的基本準則。近些年來，隨著網絡媒體的快速發展，虛假新聞、不實報道屢見不鮮，一定程度上擾亂了新聞秩序，降低了媒體公信力。為了從源頭上防止新聞造假，早在2011年，新聞出版總署就制定了《關于嚴防虛假新聞報道的若干規定》，對新聞從業人員的基本職業規范、新聞單位的管理要求、如何防范虛假新聞的產生及應承擔的責任等各方面做出了明確的規定。但是隨著互聯網的蓬勃發展，虛假新聞的種類更加多樣、形式更加隱蔽、傳播速度更快、影響范圍更大，因此，帶來的相關危害也就更加嚴重。為此，國家互聯網信息辦公室于2016年7月3日出臺了《關于進一步加強管理制止虛假新聞的通知》，可謂是《關于嚴防虛假新聞報道的若干規定》的加強版。

《關于進一步加強管理制止虛假新聞的通知》由國家網信辦負責制定，其主要目的是為了進一步打擊和防范網絡虛假新聞，針對網絡媒體落實主體責任。比如：該《通知》要求各網絡新聞發布平臺，包括網站、微博、微信等，必須建立規范的稿件發布流程，明確各流程的基本職責，同時還要求各大平臺必須有健全的監督機制以保障各流程正確有序地運行；各網絡平臺不得道聽途說隨意編造新聞，也不得在基本事實上添油加醋，歪曲事實真相；必須標注新聞事實的來源，不得虛假標注；網絡平臺還必須將堅持正確的輿論導向放在首位，不能為了搶“首發”就忽視事實真相，尤其是通過自媒體平臺發布的、未經核實的消息，不能直接發布，必須按照發稿程序經過審查核實后才能報道。

（三）嚴控和引導社會類、娛樂類新聞節目

社會類、娛樂類節目因具備貼近生活、生動有趣等特性，受到受眾的廣泛關注和喜愛，但是，其中有些節目存在傳播不良風氣、誤導受眾等現象。為了加強對社會類、娛樂類新聞節目的規范和管理，國家新聞出版廣電總局下發了《關于進一步加強社會類、娛樂類新聞節目管理的通知》，于2016年8月4日起實施。

該《通知》主要從三個方面對兩類節目進行了規范管理：1.網上網下統一標準。不僅傳統廣播電視播放的節目需要遵守《通知》的要求，網絡媒體制作播出的節目也必須遵守，二者實行統一的標準。2.實行嚴格的準入管理制度。只有取得《信息網絡傳播視聽節目許可證》，且許可項目中含有相關資質的網站，才能首發或轉載社會類、娛樂類新聞節目。3.嚴格限定了兩類節目的制作主體。比如：社會類新聞只能由廣播電視來制作，社會制作機構沒有制作社會類新聞的資格；娛樂類新聞可以實行制播分離，由社會機構制作，但是廣播電視必須對節目內容進行嚴格把關。

四、“新法”“新規”聯合出擊，保障網絡安全，規范互聯網服務

（一）法律層面保護國家及個人信息安全

2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國網絡安全法》，于2017年6月1日起施行。

《網絡安全法》從總則、網絡安全支持與促進、網絡運行安全、關鍵信息基礎設施的運行安全、網絡信息安全、監測預警與應急處置、法律責任七個方面明確了當前我國網絡安全方面存在的問題及應對措施。

我們幾乎每個人都有過個人信息遭泄露的經歷，比如通過房產中介看過房子的可能會接到房屋信息方面的電話；剛生過寶寶的會接到月嫂中心、嬰幼兒產品推銷方面的電話；家有適齡兒童的會接到各種藝術培訓的電話……對方不僅知道你的姓名、聯系方式、家庭住址，甚至還了解你的家庭成員情況，這一現狀著實令人堪憂。

根據中國互聯網協會發布的《2016中國網民權益保護調查報告》，從2015年下半年到2016年上半年的一年間，我國網民因詐騙信息、個人信息泄露等遭受的經濟損失高達915億元，人均133元。網絡詐騙的發生，一般會經歷個人信息被收集、遭泄露、被買賣、最后被不法分子實施詐騙等環節。針對這種網絡詐騙多發的態勢，《網絡安全法》第四十條規定，網絡運營者應當對其收集的用戶信息嚴格保密，建立健全的用戶信息保護制度。第四十一條規定，網絡運營者收集、使用個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，公開收集、使用規則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經被收集者同意。第四十六條規定：“任何個人和組織不得設立用于實施詐騙，傳授犯罪方法，制作或者銷售違禁物品、管制物品等違法犯罪活動的網站、通訊群組，不得利用網絡發布與實施詐騙，制作或者銷售違禁物品、管制物品以及其他違法犯罪活動有關的信息。”

除了以上具體的規定，《網絡安全法》還制定了嚴格的處罰措施，對網絡詐騙溯源追責。相信通過《網絡安全法》的實施和保障，像“徐玉玉”這樣的案件和慘劇會越來越少，個人信息安全和國家的網絡安全將會提升至一個嶄新的階段。

（二）規范互聯網信息搜索服務

日常生活和工作中遇到不確定或者不清楚的問題，人們經常會說“問度娘”（百度搜索），由此可見，人們對搜索引擎十分依賴。盡管搜索引擎為受眾整合和查閱信息提供了便利，但問題也同樣存在。比如：部分搜索結果存在誤導受眾的情況，標題與實際內容嚴重不符，受眾點擊鏈接搜索到的不是自己需要的信息；還有的搜索結果含有色情、暴力等違法信息。這些問題不僅給受眾帶來了負面影響，更擾亂了整個互聯網健康有序的發展。為了規范互聯網信息搜索服務，國家互聯網信息辦公室于2016年6月25日發布了《互聯網信息搜索服務管理規定》，于2016年8月1日起實施。

《互聯網信息搜索服務管理規定》明確了互聯網信息搜索服務的概念，即運用計算機技術從互聯網上搜集、處理各類信息供用戶檢索的服務。該《規定》還要求互聯網信息搜索服務提供者應當取得相關資質，不得以任何形式提供含有法律法規禁止的信息內容；打擊非法網絡公關行為，禁止相關從業人員牟取不正當利益；要求互聯網信息搜索服務提供者提供客觀、公正、權威的搜索結果，不得損害他人或組織的合法權益；如果互聯網搜索服務提供者提供付費搜索信息服務，“應當依法查驗客戶有關資質，明確付費搜索信息頁面比例上限，醒目區分自然搜索結果與付費搜索信息，對付費搜索信息逐條加注顯著標識。”

《互聯網信息搜索服務管理規定》對于搜索引擎服務，尤其是付費搜索信息服務作了明確的規定，對長期存在的搜索引擎亂象會起到一定的約束作用。

（三）移動互聯網應用程序服務市場步入法制軌道

當下，大多數人的手機里都存有幾個常用的移動互聯網應用程序（App）。一方面，這些應用程序給民眾生活帶來了便利，促進了經濟社會的發展。但另一方面，一些應用程序也成為不法分子實施違法犯罪行為的平臺，比如通過應用程序傳播違法違規信息，竊取公民個人隱私或者實施詐騙行為等。為了加強對移動互聯網應用程序信息服務的規范管理，國家互聯網信息辦公室于2016年6月28日發布了《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》。

《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》要求各應用程序提供者應當嚴格落實信息安全管理責任，對注冊用戶進行真實身份信息認證；通過機制的建立健全來保障用戶信息安全；要對網絡發布的信息內容進行審核，嚴禁出現違法違規的內容，一旦出現要對發布主體采取相對應的處置措施；制作和發布的內容不得侵犯他人的知識產權等。同時，要求應用程序商店履行管理責任，主要是對應用程序提供者進行監督，比如：對應用程序提供者的身份進行審核，保證其真實性、安全性和合法性，要求其保護用戶信息，要發布合法信息內容及合法應用程序等等。

（四）規范網絡視聽節目直播服務

目前，互聯網直播作為一種新型傳播形式迅猛發展，廣泛應用于娛樂互動、新聞報道等領域。據不完全統計，在國內提供互聯網直播平臺服務的企業超過300家，且數量還在增長。但是，由于監管上存在漏洞，直播平臺違法傳播內容、違規開展新聞信息直播，以及主播在直播過程中做出出格行為的現象屢有發生。為了加強互聯網直播規范管理，促進行業健康有序地發展，2016年我國出臺和發布了一系列加強網絡直播監管的規定。比如：2016年9月9日國家新聞出版廣電總局發布的《關于加強網絡視聽節目直播服務管理有關問題的通知》，以及11月4日國家互聯網信息辦公室發布的《互聯網直播服務管理規定》。

《關于加強網絡視聽節目直播服務管理有關問題的通知》著重對網絡視聽節目直播服務的資質作了嚴格的限制，規定只有符合條件的機構和個人才能通過互聯網對重大政治、軍事、經濟、社會、文化、體育等活動、事件以及一般社會團體文化活動、體育賽事等組織活動的實況進行視音頻直播。

《互聯網直播服務管理規定》除了提出“資質”上的要求，主要對直播內容進行了嚴格的限制。首先，只有具有互聯網新聞信息服務資質的互聯網直播服務提供者和發布者才有資格在許可范圍內開展服務。其次，在內容方面，要求互聯網直播服務的提供者應當遵守法律法規，堅持正確導向，大力弘揚社會主義核心價值觀，培育積極健康、向上向善的網絡文化；不得利用互聯網直播服務從事法律法規禁止的活動等。第三，落實了互聯網直播服務提供者的主體責任。要求其配備與服務規模相適應的專業人員，具備與其服務相適應的技術條件，健全信息審核、信息安全管理、值班巡查、應急處置、技術保障等制度等等。

這些規定將進一步凈化網絡直播市場，規范網絡直播行為，改變直播平臺惡意競爭的亂象，使網絡直播更專業、更規范。

注釋

①《2016年廣電總局頒布了哪些政策新規最全盤點》，百度貼吧，http：//tieba.baidu.com/p/4790608605. 訪問日期：2017年1月4日。

②2016年4月12日，西安電子科技大學21歲學生魏則西因滑膜肉瘤病逝。他去世前在知乎網站撰寫治療經過時稱，在百度上搜索出武警某醫院的生物免疫療法，隨后在該醫院治療后致病情耽誤。此后了解到，該技術在美國已被淘汰。

③“920”時段一般是指各衛視晚上九點二十的節目時段。

④《一年間網民因網絡安全損失915億元 超半數網民稱個人信息泄露嚴重》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-06/25/c_129088920.htm. 訪問日期：2017年1月9日。

⑤《互聯網信息搜索服務管理規定》第十一條，新華網，http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-06-25/c_129089056.htm.

⑥《國家網信辦全文發布<互聯網直播服務管理規定>》，法治中國，http：//www.china.com.cn/legal/2016-11-04/content_39632951.htm.訪問日期：2017年1月9日。