上海創(chuàng)新，從實(shí)踐到制度

任蕙蘭

如何用“看得見的手”配合“看不見的手”去配置科技資源？如何讓科技成果對接市場、高效轉(zhuǎn)化？如何讓創(chuàng)新文化和創(chuàng)客精神成為全社會的DNA？這些都需要制度創(chuàng)新，才能讓全社會創(chuàng)新活力源源不斷地冒出來。

上海市委書記韓正：

要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要指示精神，牢牢把握上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國家試驗(yàn)區(qū)、不是地方自留地，是創(chuàng)新高地、不是政策洼地，是苗圃、不是盆景，不忘初衷、深化改革，以自我革新的胸懷、腳踏實(shí)地的作風(fēng)，堅(jiān)定不移、百折不撓深化上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新各項(xiàng)工作。

2017年正處于十三五規(guī)劃推進(jìn)關(guān)鍵年，上海作為全國的改革排頭兵、試驗(yàn)田，肩負(fù)著引領(lǐng)全國改革方向的重要使命。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、科創(chuàng)中心等國家戰(zhàn)略給予上海改革實(shí)踐以難得的歷史契機(jī)，上海在投資開放、政府職能轉(zhuǎn)變、城市治理等方面積累了豐富的創(chuàng)新實(shí)踐，并且將這些改革實(shí)踐以法律、政策的形式固化，成為制度性的改革成果。

制度是沒有邊界的，只要適用就可以在全國范圍推廣，在上海“苗圃”中孕育的制度成果，已經(jīng)被移植到全國許多地方，在更廣闊的花園中綻放。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引領(lǐng)制度創(chuàng)新

1月16日上午，上海市委書記韓正在參加市政協(xié)十二屆五次會議“堅(jiān)持大膽闖、大膽試、自主改，深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和改革系統(tǒng)集成”專題會議時指出，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的初衷是形成制度創(chuàng)新的高地，而不是優(yōu)惠政策的洼地。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革不是為了謀上海一地之利，形成可復(fù)制、可推廣全國的制度創(chuàng)新才是關(guān)鍵。那么上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立三年以來，形成了哪些制度創(chuàng)新？

上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長沈桂龍說，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新有幾種類型，第一種是延伸性創(chuàng)新。就是原來已經(jīng)有的一些創(chuàng)新實(shí)踐，在設(shè)立上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以后，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大改革力度，形成更全面、系統(tǒng)的創(chuàng)新。

比如海關(guān)推出的貨物狀態(tài)分類監(jiān)管就是一項(xiàng)延伸性的制度創(chuàng)新。“這項(xiàng)制度原先是在外高橋保稅區(qū)試點(diǎn)，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，就從外高橋推廣到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，有更多企業(yè)加入，改革力度更大，企業(yè)受惠效應(yīng)更明顯。”沈桂龍表示。

2014年底上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)啟動貨物狀態(tài)分類監(jiān)管業(yè)務(wù)模式試點(diǎn)，允許非保稅貨物進(jìn)入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)儲存，與保稅貨物一同集拼、分撥、管理和配送，實(shí)時掌控、動態(tài)核查貨物進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存情況。

這一創(chuàng)新為企業(yè)實(shí)實(shí)在在減少了成本。元初物流自2012年起在洋山保稅港區(qū)從事電商配送業(yè)務(wù)，電商退貨率一直非常高，退貨重新整理后要再銷售，但有些已繳付稅款的退貨就不能再進(jìn)洋山保稅倉庫，以前電商還要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外再租一處非保稅倉庫放退貨，調(diào)貨、配貨的成本很高。現(xiàn)在保稅貨物和非保稅貨物可以“同倉共管”，讓企業(yè)方便不少。去年，貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式已在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)全面推廣。

第二種是拓展性創(chuàng)新。“這一類制度創(chuàng)新在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立前，在全國已有一些點(diǎn)狀試驗(yàn)，但不是國家層面推進(jìn)，各地在做一些自主性嘗試，沒有設(shè)立過明確的發(fā)展目標(biāo)和要求。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，這類創(chuàng)新就是在有明確的實(shí)踐要求和推進(jìn)目標(biāo)下試驗(yàn)，是朝著形成長效機(jī)制的方向發(fā)展。”沈桂龍說。

比如跨國公司點(diǎn)贊較多的跨境雙向人民幣資金池業(yè)務(wù)，曾在北京、廣東等地先后試驗(yàn)過，但是在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后才有了系統(tǒng)性的創(chuàng)新實(shí)踐。

跨境人民幣雙向資金池是個什么“池”？簡單來說，就是銀行為一家企業(yè)提供一個跨境資金蓄水池，在規(guī)定額度內(nèi)，跨境企業(yè)各子公司和母公司可通過該資金池完成快捷跨境轉(zhuǎn)賬。境內(nèi)子公司的利潤或其他資金，都可以通過資金池劃轉(zhuǎn)境外母公司，境外母公司也可以調(diào)度資金幫助境外公司。在這個池子里，資金無需通過層層審批，可以自由劃轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)賬能在一兩天完成。

2014年人民銀行上海總部推出了這項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)后，跨國企業(yè)的中國子公司不再是資金孤島，既能在資金上“馳援”總部或其他境外子公司，也可以獲得來自境外成員的“江湖救急”。

此外，“證照分離”也是一項(xiàng)拓展性創(chuàng)新。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)借鑒深圳、珠海的商事登記改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“先照后證”制度，即除了國家法律法規(guī)所明確規(guī)定的特殊企業(yè)的前置行政許可的事項(xiàng)之外，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的相關(guān)擬登記企業(yè)在向主管機(jī)關(guān)取得營業(yè)執(zhí)照后，即可從事相關(guān)的營業(yè)活動。“證照分離”是“先照后證”改革的深化，著力緩解辦證難現(xiàn)象，激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。

第三種是原創(chuàng)性創(chuàng)新，就是為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“量身定做”的制度創(chuàng)新。比如FT（自由貿(mào)易）賬戶就是一項(xiàng)原創(chuàng)性的制度創(chuàng)新，此前在全國其他地方?jīng)]有實(shí)踐過，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循，是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的獨(dú)創(chuàng)。

FT賬戶體系是上海市金融機(jī)構(gòu)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立分賬核算單元，并在分賬核算單元下開立的規(guī)則統(tǒng)一的本外幣賬戶。中國企業(yè)在海外并購過程中，經(jīng)常用FT賬戶籌集成本較低的境外融資。FT賬戶在較大程度上被視同為“境外賬戶”，賬戶內(nèi)資金則視同為“境外資金”，通過構(gòu)建自由貿(mào)易賬戶體系，實(shí)質(zhì)上在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)形成了一個與境內(nèi)其他市場有限隔離、與國際金融市場高度接軌的金融環(huán)境。

經(jīng)過三年的探索和努力，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)形成了一批可復(fù)制可推廣的創(chuàng)新成果，已將部分成熟開展、實(shí)施良好、風(fēng)險可控的創(chuàng)新措施在上海市、國內(nèi)其他三個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與全國范圍進(jìn)行了復(fù)制推廣。

沈桂龍指出，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的復(fù)制推廣有三種方式。第一種是在全國范圍內(nèi)推廣，比如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出的商事制度改革，是在全國審批制度改革的相關(guān)背景下進(jìn)行的，也是以全國推廣為目的。

第二種是在特定條線推廣，比如海關(guān)、國檢、海事推出的通關(guān)便利化措施，在各個系統(tǒng)內(nèi)逐步推廣。海關(guān)、國檢、海事各口岸監(jiān)管部門先后推出了130多項(xiàng)創(chuàng)新措施，有40多項(xiàng)已復(fù)制推廣。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，人民銀行已將經(jīng)常和直接投資項(xiàng)下跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)流程的簡化、跨境雙向人民幣資金池、經(jīng)常項(xiàng)下跨境人民幣集中收付匯業(yè)務(wù)、跨境電子商務(wù)人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、放開小額外幣存款利率上限、宏觀審慎的境外融資制度等7項(xiàng)創(chuàng)新政策復(fù)制推廣到全國。

第三種是局部推廣，一些在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行之有效的制度創(chuàng)新被復(fù)制到其他幾個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。比如，銀監(jiān)會將離岸業(yè)務(wù)經(jīng)營授權(quán)、區(qū)內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和高管準(zhǔn)入簡化、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特色檢測報(bào)表、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)業(yè)務(wù)風(fēng)險評估指導(dǎo)意見等4項(xiàng)細(xì)則，在國內(nèi)其他三個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不同程度復(fù)制推廣。此外，上海銀監(jiān)局創(chuàng)建的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管互動機(jī)制已成功復(fù)制推廣至福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)廈門片區(qū)。

“依法改革、依法創(chuàng)新，成為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新一大特點(diǎn)。上海首先推出自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例，這是制度改革的地方法規(guī)版。”沈桂龍表示。2014年7月25日，上海市第十四屆人大常委會第十四次會議表決通過《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供地方立法保障。

再造政府職能

“負(fù)面清單”堪稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)龍頭性和根本性的制度創(chuàng)新，以“負(fù)面清單”所代表的開放市場思路，撬動政府職能轉(zhuǎn)變，是最深刻也最艱難的制度創(chuàng)新。

韓正在“兩會”期間談到上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革時表示：不僅是轉(zhuǎn)變政府職能，而是再造政府職能。“有了負(fù)面清單，企業(yè)搞活了，政府管制進(jìn)一步放松了，政府審批制度必須進(jìn)行顛覆性的改革，必須建立事中事后監(jiān)管制度。”

沈桂龍指出，“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的幾塊內(nèi)容中，投資準(zhǔn)入開放、金融監(jiān)管創(chuàng)新、貿(mào)易便利化創(chuàng)新，都是在放，而事中事后監(jiān)管，是在管，但不是像以前一樣管，政府要轉(zhuǎn)變管理思路，提高管理水平。”

以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事制度改革為例，體現(xiàn)了政府理念上由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。其中有一條是取消企業(yè)的年檢制度，改為公示制度。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在每年3月1日至6月30日通過市場主體信用信息公示系統(tǒng)向登記機(jī)關(guān)報(bào)送年檢報(bào)告，并向社會公示。

“這就是一種事中事后監(jiān)管思路。”沈桂龍分析，“企業(yè)要對公示的真實(shí)性負(fù)責(zé)，政府把監(jiān)管重心放在后一階段，如果企業(yè)存在申報(bào)不實(shí)、隱瞞真實(shí)情況或者虛假承諾的，將被要求限期改正，并將該企業(yè)納入不良信用企業(yè)名單。”

與公示制度配套的是經(jīng)營異常名錄制度，將未按照期限公示年度報(bào)告或者通過登記住所無法取得聯(lián)系等情況的企業(yè)摘入經(jīng)營異常名錄，通過自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的市場主體信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。這兩項(xiàng)制度在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐成熟后，已經(jīng)在上海各個區(qū)復(fù)制推廣。

政府讓渡了一部分監(jiān)管職能，承接者是誰？浦東的創(chuàng)新實(shí)踐表明，僅僅靠政府一家的努力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。今后，“市場主體自律”“業(yè)界自治”“社會監(jiān)督”和“政府監(jiān)管”，將形成“四位一體”的綜合監(jiān)管格局，調(diào)動一切積極因素，做好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的事中事后監(jiān)管。

日前，上海市委、市政府決定在陸家嘴金融城開展體制改革試點(diǎn)，在全國率先實(shí)施“業(yè)界共治+法定機(jī)構(gòu)”的公共治理架構(gòu)。陸家嘴金融城對于業(yè)界自治的探索，發(fā)揮了行業(yè)主動性，推進(jìn)了政府監(jiān)管和業(yè)界自治的良性互動。

除了納入更多的監(jiān)管力量，政府自身的監(jiān)管技能也在不斷刷新。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”正是一種嘗試，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)筑的網(wǎng)上政務(wù)大廳、綜合監(jiān)管平臺和公共信息服務(wù)平臺三大基礎(chǔ)設(shè)施，制度成果也已移植到全市范圍。

2015年11月25日，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)公共信用信息服務(wù)平臺上線運(yùn)作。公共信用信息服務(wù)平臺初步為社會信息記錄與查詢以及信用約束提供了可資借鑒的信息記錄。目前平臺已歸集新區(qū)20多個部門的1000多萬條信用信息。對失信主體在土地供應(yīng)、招投標(biāo)等方面依法依規(guī)予以限制或者禁止，形成“一處失信、處處受限”的效應(yīng)。

2016年6月27日，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的事中事后綜合監(jiān)管平臺在全市率先上線運(yùn)作。事中事后綜合監(jiān)管平臺將原本分散在各部門監(jiān)管信息有機(jī)整合到統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺上，實(shí)現(xiàn)了各領(lǐng)域綜合監(jiān)管信息的實(shí)時傳遞和無障礙交換。截至2016年9月5日，共有66家單位登錄、使用該信息平臺，累計(jì)登錄量2638次，平臺各項(xiàng)應(yīng)用功能累計(jì)使用16384次。

2016年，浦東新區(qū)網(wǎng)上政務(wù)大廳正式對外運(yùn)營，整合相關(guān)政府部門實(shí)行網(wǎng)上“一口受理”。目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正在探索規(guī)劃國土、環(huán)境保護(hù)、勞動人事、知識產(chǎn)權(quán)、衛(wèi)生、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、工商、質(zhì)檢、公安、稅務(wù)等政府管理部門信息互聯(lián)互通共享，擴(kuò)大“單一窗口”對外辦公的范圍。浦東先行先試的三大平臺建設(shè)，為全市提供了可復(fù)制、可推廣的模板。

“在轉(zhuǎn)變政府職能、形成制度創(chuàng)新方面，上海一直走在前面。比如上海最早將‘三張清單制度化，2015年4月，上海公布了‘浦東新區(qū)行政權(quán)利清單及‘浦東新區(qū)行政責(zé)任清單，加上國務(wù)院辦公廳印發(fā)的2015版負(fù)面清單，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)便擁有了三張清單。還有，上海最先在國企改革進(jìn)程中建立‘容錯機(jī)制。這些制度創(chuàng)新都有很強(qiáng)的復(fù)制推廣意義。”沈桂龍表示。

科創(chuàng)中心的創(chuàng)新實(shí)踐

當(dāng)前，上海正在全力推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和科創(chuàng)中心建設(shè)兩大國家戰(zhàn)略。科創(chuàng)是上海制度創(chuàng)新的另一個苗圃。

如何用“看得見的手”配合“看不見的手”去配置科技資源？如何讓科技成果對接市場、高效轉(zhuǎn)化？如何讓創(chuàng)新文化和創(chuàng)客精神成為全社會的DNA？這些都需要制度創(chuàng)新，才能讓全社會創(chuàng)新活力源源不斷地冒出來。

韓正指出，上海加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，人才戰(zhàn)略是根本，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。

“張江作為國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，又是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一部分，‘雙自聯(lián)動是上海作為多重國家戰(zhàn)略疊加區(qū)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略協(xié)同實(shí)踐，創(chuàng)新企業(yè)利用制度創(chuàng)新能更好地開展科技活動。”沈桂龍表示。

藥物上市許可持有人制度正是一項(xiàng)廣受創(chuàng)業(yè)者點(diǎn)贊的制度創(chuàng)新。張江是國內(nèi)頂尖的生物醫(yī)藥研發(fā)基地，新藥研發(fā)數(shù)量居全國榜首，但新藥生產(chǎn)批件連續(xù)數(shù)年為零。原因在于，以往生產(chǎn)批文只給制藥企業(yè)，研發(fā)團(tuán)隊(duì)要拿到批文，必須自建廠房搞生產(chǎn)。很多團(tuán)隊(duì)不堪重負(fù)，只好將成果賣到國外，藥品再高價進(jìn)入國內(nèi)。

解開困局的是2015年11月國務(wù)院的一紙文件，授權(quán)上海等十省市開展藥品上市許可人制度試點(diǎn)，允許研發(fā)機(jī)構(gòu)和科研人員以自己的名義將藥品推向市場，取得文號后委托別人生產(chǎn)。這一制度創(chuàng)新，打破了我國實(shí)施40年的“上市許可”與“生產(chǎn)許可”捆綁的藥品生產(chǎn)許可制度。

除了創(chuàng)新藥物上市許可持有人制度以外，張江集成電路全產(chǎn)業(yè)鏈保稅監(jiān)管模式試點(diǎn)、生物醫(yī)藥便捷通關(guān)試點(diǎn)等制度創(chuàng)新也“立竿見影”，試點(diǎn)企業(yè)滿意度較高。

上海要加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，激發(fā)創(chuàng)新動力和活力，核心是人才。如何吸引人才、留住人才？需要實(shí)施更具競爭力的人才集聚制度，建立更靈活的人才管理機(jī)制，上海在這方面也積累了不少制度創(chuàng)新的果實(shí)。

去年，上海在“人才20條”基礎(chǔ)上又推出了30條細(xì)則。比如為了吸引科創(chuàng)人才扎根，上海對通過市場主體評價且符合一定條件的創(chuàng)業(yè)人才、創(chuàng)業(yè)投資管理運(yùn)營人才、企業(yè)科技和技能人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人才及其核心團(tuán)隊(duì)，居住證轉(zhuǎn)辦戶口年限可由7年縮短為5至2年。

科創(chuàng)中心的建設(shè)需要外籍人才的加入，然而原本在滬外國留學(xué)生畢業(yè)后不能直接留滬工作，必須先回國積累工作經(jīng)驗(yàn)。上海開展了在滬外國留學(xué)生畢業(yè)后直接留滬就業(yè)試點(diǎn)，對在上海地區(qū)高校取得碩士及以上學(xué)位且在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、大張江園區(qū)就業(yè)的外國留學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生，可直接申辦外國人就業(yè)手續(xù)和工作類居留證件。

此外，上海還為長期在滬工作外籍人才提供便利，對需要長期在滬工作的企業(yè)外籍法人代表、外籍高級管理人才以及掌握核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)的專業(yè)技術(shù)人才，經(jīng)本市人社部門認(rèn)定后，可優(yōu)先辦理2-5年有效期的《外國專家證》。

要做到產(chǎn)學(xué)研一體化，鼓勵體制內(nèi)的科研人員“下海”創(chuàng)業(yè)是個好的嘗試，但面對未知的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，科研人員難免顧慮重重。今后，上海將允許科研人員在職或離崗創(chuàng)業(yè)，也支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才到高校科研院所兼職，實(shí)現(xiàn)科研人才雙向流動。鼓勵高校、科研院所等事業(yè)單位科研人員在履行所聘崗位職責(zé)的前提下，到企業(yè)兼職從事科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)攻關(guān)，所得收入由個人、單位協(xié)商分配。

科研人員創(chuàng)業(yè)有了“托底”保障，普通創(chuàng)業(yè)者也有安全網(wǎng)。2015年，張江推出國內(nèi)首款真正意義上的“創(chuàng)業(yè)保障保險”——“科創(chuàng)E保”，聚焦于初創(chuàng)期的科技企業(yè)，打破傳統(tǒng)保險產(chǎn)品局限，創(chuàng)造性地對企業(yè)創(chuàng)始人在創(chuàng)業(yè)過程中的費(fèi)用提供保障，運(yùn)用金融手段為有潛力的科技企業(yè)創(chuàng)始人保駕護(hù)航。

科創(chuàng)除了需要人，還需要錢，上海的一些實(shí)踐創(chuàng)新正是聚焦于科創(chuàng)融資。近年來雙創(chuàng)熱情高漲，準(zhǔn)許商業(yè)銀行開展投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)的呼聲在我國越來越高。2016年4月，中國銀監(jiān)會、科技部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定國家開發(fā)銀行、中國銀行、上海銀行等10家銀行為試點(diǎn)機(jī)構(gòu)。上海張江成為首批試點(diǎn)地區(qū)，張江高新區(qū)管委會與其中的8家銀行簽約，為張江示范區(qū)的科技型、創(chuàng)新型企業(yè)提供投貸聯(lián)動服務(wù)，解決這類企業(yè)融資難、融資貴問題。