公私合營（PPP）模式的初探

趙福忱

當前，我國現行財政政策難以真正為城鎮化建設提供資金支持，基于此，為了確保公共產品有序供給，需要大量的資金來填補缺口，而公私合營模式憑借自身收益等優勢，能夠吸引民營企業參與城鎮化建設中來，為其提供資金支持的同時，還能分享城鎮化建設成功的果實，形成雙贏的局面，從而緩解資金方面的供求矛盾。

一、公私合營（PPP）模式的內涵特征

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”。公私合營（PPP）模式主要是指政府與社會資本為提高公共產品或者服務的質量和供給效率而構建的全過程合作關系。公私合營（PPP）模式的特征主要包括以下三個方面：

1、伙伴關系。作為突出特征，伙伴關系核心是指具有共同的預期目標，簡而言之，是在具體項目中，立足于資源投入最小化，實現產品與服務最大化目標。針對民營企業來說，是在特定范圍內，實現自身利益最大化目標，相對應的公共部門而言，通過該模式建立合作關系，以實現公共福利最大化目標。

2、利益共享。利益共享作為公私合營模式本質決定的重要特點，主要是受到該模式公益性特點的影響，共享項目經濟與社會方面的效益。就民營角度來看，獲得一定投資回報，如提高企業知名度及擴大自身投資范圍。而公共部門，主要是實現公共服務的投入與成本的降低，不斷提高效率。

3、風險分擔。風險分擔主要是指雙方公共分擔項目的風險，不同的風險交由善于應對該類風險的一方承擔，最大限度降低整個項目的風險，為項目順利進行保駕護航。通常情況下，PPP模式風險分擔最優原則是私營部門承擔建造、運營風險，而政府分擔政治、法律等風險。就具體實踐而言，PPP模式中的風險分擔機制還應遵循風險程度承擔與回報相匹配和風險承擔要有上限兩項原則。

二、公私合營（PPP）模式的國內應用情況

1995年1月我國頒布第一部與PPP模式相關管理規定，之后發展過程中，相繼頒布了很多相關政府管理規定，為PPP模式的落實提供了強大的法律依據。通過對我國PPP政府管理模式發展情況來看，主要側重兩個方面：一方面由內資轉變到外資；另一方面立法調整范圍逐步擴大。相關調查研究表明，到2020年，受到城鎮人口數量增加而新增的市政建設，如公共交通、市容環衛等資金需求高達16億元。在我國城鎮化進程不斷深化影響下，PPP模式在為民間資本提供巨大商機的同時，也為城市基礎建設提供了支持。在我國城鎮化進程不斷深化影響下，PPP模式在為民間資本提供巨大商機的同時，也為城市基礎建設提供了支持。

三、促進公私合營的有效對策

1、以拓展公共服務覆蓋面、提升公共服務水平為基礎，為落實新型城鎮化建設目標給予充足的政府財力保障基礎。一是優化產業結構。加快地區產業結構優化調整的步伐，以創新經濟增長形式。政府需要針對第三產業所存在的發展潛力給予充分重視，制定相應的優惠政策，促進餐飲、旅游及金融等服務業的發展，逐漸實現產業的集群化發展。與此同時，要針對傳統企業進一步加大政府支持力度，加大對其財政補貼力度，以逐漸提高其競爭力，為促進城鎮發展奠定基礎。在此基礎上，政府要引導具有發展前景的勞動密集型產業逐漸向城鎮發展，進而為進一步推進新型城鎮化建設的步伐奠定基礎。二是整合財政專項資金并進行有效優化。為了進一步提升財政專項資金的使用效率，就需要通過對專項資金的整合與優化，針對城鎮發展項目成立相應的專項資金，進而為確保實現對企業發展提供充足的財政補貼，為工業行業逐漸實現自身的創新與發展奠定基礎。

2、健全相應的法律法規。為確保民營部門能夠順利融入到新型城鎮化建設體系之中，需要針對相應的法律法規進行完善，為實現PPP模式下項目的穩健運行提供必要的基礎。一是明確定位立法層級，以避免相關規定對該項法律力度產生影響。因此，這就需要我國的立法部門結合PPP模式的實際需求特點，針對所涉及到的各方面影響因素進行充分考慮，以體現出基于PPP模式下政府部門與私企間的合作關系，約束各方的行為并保障各方利益。二是明確立法內容。在實際落實相應立法工作過程中，需要針對PPP模式的定義進行明確，并要針對該模式的應用范圍等進行定位，同時要明確主管部門以及準入條件，并規定相應合同的模板，確保合同能夠充分保護雙方的權益，約束雙方落實自身的義務，同時還要對競爭機制以及風險承擔機制等進行明確規定。整個立法內容應盡量將基于PPP模式下所涉及到的各項法律問題進行有效解決。

3、國家要積極落實各項扶持政策。要想確保地方建設事業的穩步前行，就需要國家給予有效的支持，國家要以完善的政策為支撐平臺，為實現PPP模式的融入奠定基礎。具體來講要做到：第一構建相應的補貼預算，確保地方政府能夠有針對性的落實財政補貼。財政補貼落實則需要通過對項目運營績效的綜合評估為基礎，建立動態補貼機制。第二要在設立項目贖回資金的基礎上，實現對多種融資方式的充分利用；第三要有針對性的落實稅收減免政策。

4、構建全面綜合的管理體系。基于新型城鎮化建設的PPP模式下，由于項目時間長且所涉及到的利益主體較為復雜，因此，就需要實現全面且綜合性管理體系的構建，以強化相應管理效率。因此，在實際運行過程中，則需要各地方政府以各項管理政策的制定來進行約束，確保在明確政府與私企間權責劃分的基礎上，針對各個管理階段制定相應的執行標準，進而以風險分擔機制的構建來確保雙方利益的獲取。同時，為了確保項目實現連續性，則需要建立相應的監管體制，并明確相應的監管措施。二是明確合作門檻。在實際落實PPP模式的過程中，要想實現對投資企業行為的有效約束，避免出現投機取巧的行為，確保項目的正常運轉，這就要求針對企業融資過程中所投入的資金設置相應退出期限，明確最短期限以實現對其籌資行為的約束。

5、構建基于PPP模式下的專業組織機構部門。為了確保PPP模式的實施具備組織保障基礎，就需要實現相應輔助機構部門的構建，以通過這一輔助力量來確保政府部門能夠實現對PPP模式的完善設計與運營。當前，基于大部分公共基礎設施建設項目都是由國企進行壟斷性投資與經營，而在此過程中，一系列體制性制約因素的存在致使民營企業無法有效的參與到PPP模式的競爭中。為了解決這一問題，政府應進一步加大政策支撐，通過對PPP模式下交易流程的明確，提供相應技術支撐，進而為民營企業參與到PPP模式中創造更多的機會。

6、加大人才培養與引進力度。實現PPP模式的完善發展，需要注重相關方面專業人才的引進與培養，通過復合型人才隊伍的打造來滿足實際發展之需，進而為PPP模式的順利開展與穩健運行提供必要的人力資源基礎。通過人才引進獎勵政策的制定來確保實現相應人才隊伍的完善構建，進而為滿足PPP模式的發展之需奠定人力資源基礎。在實際引進人才的過程中，主要針對技術研發型、經營管理型等人才進行有針對性的引入，在此基礎上來落實各項培訓工作。

7、政府加強對項目的科學評估、全程監管和跟蹤問效。實現信息共享。信息共享策略的實施應從以下幾個方面入手：第一，在項目實施過程中要求政府部門應依據項目實施的狀況構建項目信息發布體制，且在機制內容完善過程中確保其滿足人大及社會信息發布需求，繼而達到信息一致性的構建成效；第二，在項目實施過程中，信息共享目標的達成有利于避免腐敗現象的發生，在此背景下應提高對其的重視程度，且應將其落實到實踐項目中，實現對知識的規范化管理，同時以此來優化PPP應用模式，提升PPP專業人才素質；第三，信息共享機制的達成亦可滿足項目運營中監督工作的有序開展，應強化對其的有效落實，激發企業在實際經營活動過程中提升企業信息的透明度，為最終項目決策的展開提供有利的基礎保障。