我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)初探

侯瑜

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，是最基層的國家權(quán)力機關(guān)。自建國初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立以來，特別是改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進社會主義民主政治建設(shè)、保障人民當(dāng)家作主權(quán)利、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著我國社會主義民主政治制度和人民代表大會制度的不斷健全與完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性缺憾也日趨顯現(xiàn)。本文旨在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)進行分析，找出缺陷，提出建議，望對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的完善有所裨益。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大；人大主席團；人大代表；制度設(shè)計

1 現(xiàn)行法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的設(shè)計

憲法和地方組織法等相關(guān)法律條款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”）設(shè)立人民代表大會（簡稱“人大”），其法律地位與省（直轄市、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市轄區(qū)、自治縣）地方各級人大的地位是一致的，都是地方國家權(quán)力機關(guān)。在職權(quán)行使上，也大同小異，有選舉權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

依據(jù)地方組織法第八條之規(guī)定，縣級以上各級人大依法行使十五個方面職權(quán)；依據(jù)地方組織法第九條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使十三個方面職權(quán)。所不同的主要有：一是和縣級人大一樣，沒有地方立法權(quán)，新修正的立法法已經(jīng)賦予了地級市以上地方人大的地方立法權(quán)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常設(shè)機關(guān)，憲法第九十六條第二款和地方組織法第二條明確規(guī)定，縣級以上的地方各級人大才設(shè)立常務(wù)委員會，作為它的常設(shè)機關(guān)（地方組織法第四十條第二款之規(guī)定）[1]。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度存在的突出問題

2.1職權(quán)虛化

由上可知，憲法和法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三大主要權(quán)利：重大事項選舉權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大未設(shè)常設(shè)機構(gòu)，這就意味著這三項權(quán)利只能在一年一度的人民代表大會上得以實現(xiàn)。從理論上來看，這種職權(quán)設(shè)置具有合理性，但是，從實踐角度來講，卻難以真正落地生根。那么，法律規(guī)定的一年召開一次會議，變成了實際上一年一次的慣例。會議召開的時間也具有隨意性，有的三四月份開，有的下半年開。絕大部分人代會會期一天，有的半天。審議流于形式，人代會僅僅是個法律程序，并沒有真正發(fā)揮職權(quán)。

2.2職責(zé)虛位

由于制度設(shè)計方面的缺陷，法律規(guī)定與現(xiàn)實實施之間的差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作往往與現(xiàn)實脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，副主席以及人大主席團都處于想管不能管、該管無法管的境地。法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十三項全能，職權(quán)很大，職責(zé)很重。然而實際上卻顯得“高高在上”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位，虛位的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

2.3職能虛弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的機構(gòu)設(shè)置、人員配備、法定職責(zé)與現(xiàn)實需要不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作依然處于探索階段，沒有固定模式和規(guī)范化的議事制度，工作隨意性大。人大主席，副主席在這種格局下，大部分管了黨政的具體工作。既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”[2]。

3 對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進一步完善的建議和制度性設(shè)計

3.1確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的規(guī)范化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會次數(shù)增加了，內(nèi)容豐富了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)自然也就充實了，它的地位和作用也就更加凸顯了[3]。為開好會議，應(yīng)采取以下措施：

首先要健全會議制度合理安排人代會會期，保證代表有足夠的時間審議，可采取分組審議、大會發(fā)言、專題詢問等形式，引導(dǎo)代表充分審議會議各項報告，增強人代會的民主化程度。依法按程序舉行預(yù)備會議、全體會議及各次主席團會議，規(guī)范大會報告、審議、議案建議提出及表決等環(huán)節(jié)，提高人代會議決質(zhì)量。

其次要完善審議內(nèi)容。除審議政府工作報告、財政預(yù)算報告、主席團工作報告、議案建議辦理報告外，應(yīng)將本區(qū)域內(nèi)重大事項列入會議議程，并根據(jù)需要及時作出決定決議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定的事項都是很具體的，特別是一些重大民生工程、為民辦實事項目，都應(yīng)由人代會來決定，通過人代會審議細化實化重大決策部署，真正把代表和群眾的民主權(quán)利落實到位。

3.2在立法上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的主席團常態(tài)化

筆者認為，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不是10 多年前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)了，有必要立法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)。從20 世紀(jì)80 年代初立法設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實行了多輪撤區(qū)并鄉(xiāng)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和區(qū)域已成倍增加和擴大。現(xiàn)在，如果再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表少、區(qū)域面積不大，便于召集人代會為由，搪塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有必要設(shè)立常設(shè)機關(guān)，從與時俱進的角度，已經(jīng)不合時宜。但是，如果要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機關(guān)，立法上難度的確很大，因為，要牽涉到對憲法相關(guān)條款的修改。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會的主席團常態(tài)化更具有現(xiàn)實合理性。

那么，加強人大主席團的建設(shè)，可以分為兩個步驟：第一步，建立主席團在閉會期間帶有議事機構(gòu)性質(zhì)的常態(tài)化、規(guī)范化的組織運行機制。為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作用，要優(yōu)化主席團成員結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴大主席團規(guī)模，建立主席團會議制度，一般每三個月舉行一次會議，并要完善各項工作制度和議事程序，促進主席團工作更加規(guī)范化。第二步，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職能，賦予主席團作為常設(shè)機關(guān)的法律地位。適當(dāng)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的職能，比如：檢查憲法、法律、法規(guī)以及上級人大及其常委會和本級人大決議決定在本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行情況；督促辦理代表議案和建議；主持本級人大代表的補選等。[4]

3.3提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)與推進代表活動常規(guī)化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)的高低直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項工作開展的好壞，高素質(zhì)的人大代表勢必能夠正確依法履行各項職權(quán)，因此，要持續(xù)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的綜合素質(zhì)，增強履職能力。首先，要嚴(yán)格按照人大代表的當(dāng)選條件把好入口。其次，要合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的組成結(jié)構(gòu)，科學(xué)分配干部、農(nóng)民、知識分子等方面在代表中所占的比例，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會能夠真正體現(xiàn)各行各業(yè)群眾的意愿，真正代表人民的利益，防止把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會變成“干部會”，提高代表性。再次，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的綜合能力培訓(xùn)，提升履職能力。

參考文獻：

[1]周建華，滕修福.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度性缺憾及對策建議》.載《人大研究》，2015 年第7期，（總第283期）.

[2]盧鴻福.《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三虛現(xiàn)象分析》.載《公民導(dǎo)刊》，2015年11月.

[3]阮重暉，方永紅.《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)的若干建議》.載《人大研究》，2015第6期，（總第282期）.

[4]田必耀，張維煒.《推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，路在腳下》.載《中國人大》，2014 年第12期.