地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目的思考

摘 要：地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)一項(xiàng)是由人大代表根據(jù)專業(yè)特長(zhǎng)和關(guān)注點(diǎn)對(duì)立法項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)，對(duì)認(rèn)領(lǐng)的法規(guī)項(xiàng)目實(shí)施分專業(yè)有重點(diǎn)全程深度參與的工作機(jī)制。嘉興市獲得立法權(quán)后，需要一套新的制度克服過(guò)去地方立法活動(dòng)中的體制弊端。本文從人大代表專職化、建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)、人大代表履職考核制度、人大代表兼職立法助理制度四個(gè)方面入手，對(duì)嘉興市如何實(shí)施地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)市人大立法權(quán)；地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目；立法工作聯(lián)系點(diǎn)

一、引言

2014年浙江省在全國(guó)首創(chuàng)立法工作新機(jī)制——地方人大認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目。這項(xiàng)新機(jī)制，由人大代表根據(jù)專業(yè)特長(zhǎng)和關(guān)注點(diǎn)對(duì)立法項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)，然后分專業(yè)有重點(diǎn)全程深度參與。隨后2015年浙江省通過(guò)決定嘉興等四個(gè)設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)。地方人大立法活動(dòng)是我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的重要環(huán)節(jié)，嘉興市此次獲得立法權(quán)，在積極探索立法的過(guò)程中欠缺實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也缺乏新的人大立法工作機(jī)制支撐，參考浙江省首創(chuàng)的地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目的新工作機(jī)制，雖然其誕生不久，但不乏是嘉興市人大首次嘗試地方立法工作可以借鑒、創(chuàng)新的一種模式。

二、地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目的意義

地方人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目制度的實(shí)施，對(duì)于嘉興市剛獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市推進(jìn)科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量具有特殊的意義。

（一）發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的作用，密切聯(lián)系群眾

我國(guó)的人民代表大會(huì)制度設(shè)置五級(jí)人大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是我國(guó)民主法治建設(shè)的重要主體。但在過(guò)去的實(shí)踐過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表被邊緣化、虛置化的情況非常嚴(yán)重。立法活動(dòng)離不開(kāi)問(wèn)題的指導(dǎo)，一部法律、法規(guī)的條文真正符合人民需求、反映人民群眾要求的就那么幾條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是最貼近基層人民群眾生產(chǎn)、生活，最能體現(xiàn)民意的。在人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目這項(xiàng)新的工作機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是收集、反饋民意的主力軍，是人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目工作開(kāi)展的第一步。

過(guò)去，嘉興市的水污染治理主要依靠市治水辦牽頭，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)“河長(zhǎng)制”，但是上海松江死豬事件以及嘉興市水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率都暴露了自上而下的管理模式的不足，難以動(dòng)員全民參與到治污中來(lái)。新的工作機(jī)制要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大參與到立法工作的民意調(diào)查中來(lái)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)于自己所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的水污染狀況、產(chǎn)業(yè)情況較為熟悉，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與自己轄區(qū)內(nèi)的居民關(guān)系較為親密，既可以有方向、針對(duì)性的調(diào)查與收集，又可以向市民宣傳市人大的工作重心，讓市民了解未來(lái)嘉興市重點(diǎn)項(xiàng)目工程，吸收最廣大人民群眾的意見(jiàn)和建議，打好群眾基礎(chǔ)，增強(qiáng)立法項(xiàng)目的科學(xué)性，為后期地方法規(guī)的通過(guò)與施行提供有利條件。

（二）有效規(guī)避立法的部門(mén)利益化

過(guò)去一些地方人大在起草法規(guī)的過(guò)程中存在行政部門(mén)主導(dǎo)立法的情況，這就導(dǎo)致行政部門(mén)僅考慮自身執(zhí)法的方便，忽略方便行政相對(duì)人、更好地為行政相對(duì)人提供服務(wù)。人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目這一新的工作機(jī)制，加強(qiáng)了地方人大在立法活動(dòng)中的主動(dòng)性，使人大代表在立法項(xiàng)目的選擇，對(duì)提案的建議、修改、表決等方面掌握了主動(dòng)權(quán)，可以有效規(guī)避相關(guān)行政部門(mén)而成為立法的主導(dǎo)者和操縱者。

筆者瀏覽了嘉興市治水網(wǎng)網(wǎng)址，通過(guò)10幾天的觀察，平均每日瀏覽量?jī)H為1000多人。公眾參與平臺(tái)中的意見(jiàn)建議僅有一份，公眾參與平臺(tái)中的曝光臺(tái)僅有6份。嘉興市作為一個(gè)百萬(wàn)人口的城市，從其官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)看，過(guò)去幾年嘉興市治水辦的管理工作存在著較大的問(wèn)題，沒(méi)有真正做到服務(wù)便民。根據(jù)新的工作機(jī)制，人大代表在法案起草、修改、表決中掌握主動(dòng)權(quán)，在未來(lái)的立法活動(dòng)中，可以有效避免來(lái)自行政部門(mén)的施壓，制定出科學(xué)、有效的法案。

（三）調(diào)動(dòng)人大代表的工作積極性

在新的工作機(jī)制下，人大代表可以自主選擇參與立法工作。過(guò)去幾年浙江省人大立法工作的模式中，人大代表主要通過(guò)提出書(shū)面意見(jiàn)，參加立法座談會(huì)、論證會(huì)等方式參與立法工作。參與形式單一、針對(duì)性不強(qiáng)、參與度不夠、互動(dòng)性不夠，導(dǎo)致代表參與立法工作，一直存在實(shí)際參與率低、參與深度不夠、參與實(shí)效不明顯。

（四）提高立法質(zhì)量，科學(xué)指導(dǎo)立法工作

地方立法的價(jià)值和生命力就在于一個(gè)“新”字，一個(gè)“先”字。如何發(fā)掘這個(gè)“新”和“先”？術(shù)業(yè)有專攻，地方人大代表來(lái)自社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，從事各種各樣的行業(yè)，對(duì)于自己專業(yè)、工作本身最前沿的問(wèn)題最為清楚，要讓問(wèn)題指導(dǎo)立法，那么身處這些行業(yè)的精英人才最有發(fā)言權(quán)，拿浙江省的五水共治工程來(lái)說(shuō)，水環(huán)保活動(dòng)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都不能脫離專業(yè)問(wèn)題，人大代表根據(jù)自己的專業(yè)自主選擇、認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目，既可以充分利用自己的專業(yè)知識(shí)，也可以利用自己在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)積累下來(lái)的人脈，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，從而制定出科學(xué)的、高質(zhì)量的立法草案。

三、嘉興市如何實(shí)施人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目

那么，嘉興市人大如何通過(guò)實(shí)施人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目這一新的工作機(jī)制來(lái)開(kāi)展地方立法活動(dòng)？筆者將從以下四個(gè)方面展開(kāi)。

（一）提高人大代表的專職化率，提高立法質(zhì)量

目前，除人大常務(wù)委員會(huì)的成員是全職外，其余人大代表都是兼職，各個(gè)人大代表除了要履行人大代表的職責(zé)外，最主要的重心還是在于自己的本職工作，這就導(dǎo)致了缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，人大代表除了每年參加一兩次例會(huì)和進(jìn)行幾次會(huì)外視察活動(dòng)外，很少有時(shí)間、精力來(lái)與選民進(jìn)行交流、溝通，這種“不作為”與“難作為”極大地削弱了人大代表的社會(huì)認(rèn)同感。所以，在人大代表的選任上，要提高人大代表的職業(yè)化率。

就嘉興市目前的人大代表狀況，一方面應(yīng)向社會(huì)招募專業(yè)人才，全職參與立法項(xiàng)目工作，另一方面針對(duì)更多兼職的人大代表，通過(guò)教育培訓(xùn)、社會(huì)調(diào)研等多種形式，從專業(yè)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上增強(qiáng)地方人大代表成員的綜合素質(zhì)。同時(shí)，建立和完善專職代表任職保障制度，包括：①司法保障：言論免責(zé)和人身免捕權(quán)。②物質(zhì)保障：專職的人大代表應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的薪水報(bào)酬。③離退職保障：對(duì)原工作任期內(nèi)調(diào)離原單位的人大代表，在任期結(jié)束后仍可回原單位工作。對(duì)于原來(lái)沒(méi)有工作的，可以為其參加保險(xiǎn)。“對(duì)于因年齡和螺旋而不能繼續(xù)擔(dān)任人大代表工作的，對(duì)于達(dá)到退休年齡的，應(yīng)適用退休（下轉(zhuǎn)第頁(yè)）（上接第頁(yè)）制度，領(lǐng)取退休金和養(yǎng)老保險(xiǎn)金，對(duì)于未達(dá)到退休年齡的，可安排其回原單位繼續(xù)工作，財(cái)力允許的地方可實(shí)行一次性補(bǔ)助后由其自主擇業(yè)。”①地方人大代表認(rèn)領(lǐng)項(xiàng)目的開(kāi)展需要人大代表有更多地精力投入到立法工作當(dāng)中，人大代表專職化是必然要求。

（二）建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，提高立法民主性

借鑒寧波市立法工作，建立基層立法工作聯(lián)系點(diǎn)制度。在草擬立法草案時(shí)，需要向社會(huì)公開(kāi)征集立法意見(jiàn)和建議，建立基層立法工作聯(lián)系點(diǎn)，可以從立法源頭上保障公民的直接參與。就嘉興市“五水共治”水源地水質(zhì)治理的工作為例，可以在石臼漾水廠、貫涇港水廠、海寧市第三水廠、泰山橋水廠、千畝蕩、廣陳水廠、果園橋水廠、三環(huán)洞大橋這八個(gè)水源地附近建立基層立法工作聯(lián)系點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)地的考察工作，深入了解附近居民的生活狀態(tài)，聽(tīng)取附近居民的意見(jiàn)和建議。

建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)是人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目工作開(kāi)展的第一步，只有符合地方發(fā)展需要、順應(yīng)民情，立法工作的后續(xù)開(kāi)展才有意義。

（三）落實(shí)人大代表履職的考核工作，提高立法效率

長(zhǎng)期以來(lái)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大對(duì)其人大代表在閉會(huì)期間的職責(zé)規(guī)定過(guò)于粗略、缺乏可操作性。所以，當(dāng)前的任務(wù)就是要建立一套完善的人大代表履職考核制度，結(jié)合新工作機(jī)制，可以將人大代表的立法草案起草工作作為考核的內(nèi)容之一，譬如，人大代表在任期內(nèi)至少認(rèn)領(lǐng)一個(gè)立法項(xiàng)目，如果人大代表在任期內(nèi)既沒(méi)有認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目，認(rèn)領(lǐng)的立法項(xiàng)目質(zhì)量不高的，下次選舉的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)排除考慮再次成為人大代表的可能性。

沒(méi)有考核機(jī)制的工作不利于立法工作的跟進(jìn)，嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于人大代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

（四）建立兼職立法助理制度，提高立法科學(xué)性

近現(xiàn)代西方國(guó)家立法發(fā)展的過(guò)程中建立起了議會(huì)助理制度。立法助理不僅是議員的工作助手，還成為“議程的安排者”、“政策的創(chuàng)議者”、“政策的妥協(xié)者”、“議會(huì)的首期調(diào)查員”和“法律的制定者”，幾乎每個(gè)法案的通過(guò)都是立法助理們的杰作。根據(jù)我國(guó)目前已建立的立法機(jī)制，兼職立法助理的配置比專職立法助理的配置更具有靈活性，不受編制的限制，成本也相對(duì)較低。兼職立法助理的人員挑選可以是民主黨派、著名專家、學(xué)者、法律專業(yè)人士等。2002年初，深圳市人大常委會(huì)就已經(jīng)聘任了19位具有碩士以上學(xué)歷、品行良好的專職律師、仲裁員作為其兼職法律助理。

嘉興市開(kāi)展地方立法活動(dòng)，可借鑒深圳市人大常委會(huì)的做法，負(fù)責(zé)立法項(xiàng)目的人大代表可聘任1到2名立法助理，既可以是專業(yè)技術(shù)人才，也可以是法律專業(yè)人才，輔助人大代表的立法工作。

兼職立法助理制度可以有效解決目前人大代表專業(yè)素質(zhì)普遍不高的現(xiàn)狀，符合地方代表認(rèn)領(lǐng)立法項(xiàng)目制度的初衷。

注釋：

①殷煥舉，李曉波：《人大代表專職化研究》，載《科學(xué)社會(huì)主義》，2011年第4期。

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作者簡(jiǎn)介：

洪麗玲（1994～ ），女，漢族，浙江杭州市人，現(xiàn)為嘉興學(xué)院文法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2013級(jí)卓法班學(xué)生。本文指導(dǎo)教師：嘉興學(xué)院文法學(xué)院童建華博士。