論京津冀地區制度協同發展的困境與思路

魏麗華

（1.河北省委黨校，河北石家莊050016；2.中央黨校研究生院，北京市100091）

論京津冀地區制度協同發展的困境與思路

魏麗華1、2

（1.河北省委黨校，河北石家莊050016；2.中央黨校研究生院，北京市100091）

根據制度經濟學理論，有效的制度安排是改善生產力、提高要素配置效率的主要原因，制度設計的優劣以及協同性的高低在某種程度上決定著區域經濟發展的質量。多年來，京津冀地區協同發展一直躊躇不前，其主要原因在于制度設計協同的滯后。盡管京津冀三地協同發展對各地均有好處，卻因有效制度供給不足，個體利益與集體利益不能協同，博弈行為主體談判地位不對等，傳統制度設計的路徑依賴固化既有利益格局，導致市場分割狀態依舊，既無法實現資源和生產要素的最優配置，也無法充分發揮市場機制的作用，進而形成了集體行動難題。而要進一步推動三地合作進程，創造京津冀協同發展的良好制度環境，必須構建制度協同體系，強化制度設計體系中利益的協同性，強化制度供求結構的有效性與均衡性，強化政府在制度供給中權力行為的邊界性。

京津冀；制度協同；個體利益；協同利益；權力邊界

一、京津冀協同發展研究現狀

圍繞京津冀協同發展問題，自20世紀80年代以來，眾多專家學者以各自的研究領域為基礎進行了大量的研究，描繪了一幅幅美好的藍圖。然而，三十多年過去了，與一體化發展早已實現常態化、規范化的長江三角洲與珠江三角洲相比，京津冀地區協同效果黯然失色。究其根源，可能因為京津冀地區核心城市帶動力不足，輻射效應弱，存在著區域間的輻射封閉與逆向輻射；可能因為京津冀區域發展差異過于懸殊，無論是“一核獨大”的北京，還是“雙核的”京津，均是極化效應大于擴散效應，進而導致了對河北明顯的虹吸效應，制約了區域一體化進程；可能因為三地合作關系復雜，各自為政現象突出，政府對經濟發展干預較多，行政主導型經濟痕跡較重，市場機制發揮不充分；可能因為產業關聯度弱且產業同構，負面影響三地協同發展。目前，已有的相關研究基于不同視角探討了導致京津冀地區協同發展滯后的原因，豐富了京津冀協同發展研究體系，但從制度根源入手對京津冀地區協同發展滯后根源進行解析的研究尚有待進一步深入。

制度作為經過多次博弈建立起來的規范，是一系列正式或非正式規則與實施機制的結合。它既是制度供給者自身利益最大化的選擇，也是偏好不同的制度行為主體不斷博弈最終形成的一種均衡狀態。從這個意義上講，制度是內生的。作為內生變量，有效的制度安排是提高生產效率與要素市場配置效率的主要原因。也正是基于此，制度設計的優劣與協同性的高低在一定程度上決定著區域經濟發展的質量。就京津冀地區而言，多年來京津冀地區一體化發展一直躊躇不前，其根本原因就在于制度設計協同性的滯后。

二、京津冀制度協同的困境

京津冀一體化并不是一個新鮮的話題。無論是基于歷史的角度，還是基于發展的現實，三地間均存在著盤根錯節的淵源。盡管實現三地協同發展對各地均有好處，存在共同利益，卻因有效制度供給不足，導致市場分割狀態依舊。這既導致資源和生產要素無法達到最優配置，也導致市場機制無法充分發揮作用，進而形成了公共選擇理論所講的集體行動難題。

（一）個體利益與集體利益的非協同性

根據經濟學理性人的假設，個體在社會互動行為中會自然而然地選擇對自己最有利、能最大化自己收益的行動策略。因此，在經濟社會運行中，某一地區的最優選擇就是本地區利益的最大化。然而，區域經濟發展作為一個開放性系統，經濟體系中的各種行為都是相互的，這樣就會不可避免地產生一個行為主體利益最大化選擇與另外一個行為主體利益最大化選擇的沖突。正如囚徒困境所揭示的那樣，個體理性選擇驅使下的非合作博弈，其結果往往都是無效率的，個體的理性行為選擇所導致的可能會是集體的非理性。

長期以來，京津冀各地區在制度安排上僅僅顧及自己眼前的“一畝三分地”，僅僅關注個體利益的最大化，不重視協同利益的推進，主要考慮以個體利益為核心的單體化發展。例如，北京憑借自身所具有的首都行政屬性，考慮周邊地區利益訴求不夠，而且需要周邊地區為自己服務。例如，20世紀八九十年代，有些學者就曾一度提出把河北的秦皇島市劃歸北京的設想，以解決北京沒有港口的短板，類似設想比較充分地反映了城市發展單極化的思路。津冀兩地亦是如此，其中兩地對港口資源的爭奪就是典型例證。渤海灣密集分布著天津港、秦皇島港、京唐港、曹妃甸港、黃驊港等五大港口，這些港口腹地交叉重疊，岸線連接緊密，貨源配置相似，產業結構雷同，對貨源市場的爭奪從未停止過。更讓人擔心的是，兩地大規模建設各自港口的熱情依然不減，而在當前世界經濟下行的態勢下，很多港口碼頭都處于閑置狀態，已經造成了資源要素的極大浪費。正是由于每個行為主體都僅僅關注個體利益的最大化，而無視或弱化協同利益的推進，且對已經發生的利益沖突缺乏有效的制度來加以調節，結果導致京津冀協同制度推進的長期停滯。

（二）博弈行為主體博弈地位的不對等性

制度的有效設計會受到諸多因素的制約。在京津冀三地博弈中，行政關系的多重交叉性使得京津冀三地盡管表面上看起來是平等的兄弟省市關系，其背后卻夾雜著中央與地方、首都與普通行政區之間的特殊關系，這就決定了三地間更為復雜和微妙的多重利益屬性，也正是這種復雜關系的存在，決定了作為利益博弈行為主體的三方地位關系的不對等性。在三地中，河北省無論是在經濟發展戰略取向，還是在資源利用、產業布局、大型投資項目爭取等方面，都處于極其弱勢的談判地位，河北省的產業結構、產業政策以及社會經濟發展目標都要受到京津發展戰略的牽掣，要從講政治、顧大局的高度服從服務于京津發展戰略，包括放棄一些地方利益和目標。

河北所處的弱勢地位在省級主要領導干部的身份、任命與更替上也可略見一斑。眾所周知，各省市區主要領導干部在省域經濟發展中發揮著重要的“舵手”功能，其身份可在某種程度上反映該省市區在全國區域發展中的相對地位，反映該省市區在區際談判中話語權的大小。在當前的十八屆中央政治局委員名單（共計25人）中，在京津有過任職經歷的有4人（王岐山、張高麗、郭金龍、孫春蘭），在河北有過任職經歷的只有1人（胡春華），而且是短暫停留后即赴他省任職。同時，北京作為眾多央企、金融機構、跨國集團總部的聚集地，實力雄厚，也有可能會在某些方面或者某種程度上對制度供給產生影響。

主要領導干部相對穩定和較長的任職期限，對地方經濟發展的重要性不言而喻。然而，二十多年來，河北省主要省級領導干部更迭頻繁（詳見表1），對河北省經濟與社會發展產生了難以挽回的影響。

表1 20世紀90年代以來河北省歷任省委書記、省長任期情況

與京津兩市（詳見表2、表3）相比，可以清晰地看到河北省主要省級領導干部頻繁更替的情況。表1顯示，在20世紀90年代到2015年底的二十多年時間里，河北經歷了8位省委書記和8位省長，平均每位省委書記的任職期限是2.75年，每位省長的任職期限是3.15年。進入21世紀以來，這種更替更加頻繁。在從2002年底到2015年底的13年間，河北經歷了5位省委書記和5位省長，平均每位省委書記或省長的任職期限是2.6年。在5位省委書記中，年齡最大的任職時已經62歲，最小的任職時是54歲；任職時間最長的是5年9個月，最短的是1年7個月。在5位省長中，最年輕的任職時是45歲，年齡最大的任職時是59歲，任職時間最短的是1年6個月。截至目前，擔任省長時間最長的是現任省長張慶偉，已經4年有余。由于任職時年齡偏大（臨近退休即將離開政治舞臺）、任職期限較短（短暫停留后即到他省任職），導致河北省領導階層更容易缺乏可以持續作為的預期。同時，出于風險規避的考慮，更容易缺乏足夠的激勵機制來改善地方治理效率問題。

此外，在省級主要領導干部頻繁更替的同時，還存在作為省級一二把手的省委書記、省長彼此間搭檔頻繁更換的尷尬。比如，在白克明同志擔任省委書記的4年多時間里，先后與鈕茂生、季允石、郭庚茂等3位省長搭檔；在張云川同志擔任省委書記的4年時間里，先后與郭庚茂、胡春華、陳全國等3位省長搭檔；在張慶偉同志擔任省長的這4年多時間里，經歷了張慶黎、周本順、趙克志等3位省委書記。省委書記、省長的頻繁更換以及一二把手搭檔間的不斷調整，對地方經濟發展戰略的影響是深刻的。自2000年以來，河北省先后經歷了“兩環開放帶動”“一線兩廂”“打造沿海經濟隆起帶”“三年大變樣”“經濟強省，和諧河北”“四大攻堅戰”“經濟強省，美麗河北”等發展戰略，平均每項戰略持續時間僅為2.14年。

而在與之相對應的時期，北京經歷了5位市委書記和7位市長（詳見表2），且呈現出明顯的市長升任市委書記的特征（如陳希同、賈慶林、劉淇、郭金龍等）；天津經歷了5位市委書記和4位市長（詳見表3），每位市委書記和市長的任期都相對穩定，且很大一部分或者先在天津擔任主要領導然后到中央任職，或者先在中央任職然后到天津擔任主要領導（如李盛霖、戴相龍、張高麗、孫春蘭等）。京津冀三地主要領導干部的安排，可在一定程度上反映制度安排背后多重的利益考量。

（三）傳統制度設計的路徑依賴導致了既有利益格局的固化

在制度經濟學看來，初始或既有的制度安排會給新的制度安排打上深深的歷史烙印，這就是所謂的路徑依賴。而路徑依賴形成的原因在于，既有的制度安排造就了既得利益格局，形成了一種強化而穩定的均衡狀態。這也進一步說明，要打破既有利益分配格局，造就新的制度均衡，需要付出的成本將是巨大的。

表2 20世紀90年代以來北京市歷任市委書記、市長任期情況

表3 20世紀90年代以來天津市歷任市委書記、市長任期情況

一般來講，制度的變遷通常會帶來財富、收入、權力在不同利益群體間的重新分配，這就決定了各種制度安排并非完全取決于效率原則，還取決于不同利益集團的規模、地位及其對制度的影響力，從而直接決定了既有制度安排在特定情況下的非最優化。而非最優化的制度安排之所以存在，就是因為一些特殊利益集團或強勢群體擁有更多資源，可以影響相關政策法規的制定與實施，從而以犧牲他人利益甚至以緩慢的經濟增長為代價來換取自身特殊的利益。[1]這種非最優化的制度安排在路徑依賴的影響下，導致新的制度安排可能在很大程度上只是對既有制度細枝末節的修補，很難從根本上觸動既有的利益分配格局。

從歷史的角度看，河北作為省名出現始于1928年。1928年7月，國民黨河北省政府在天津成立，省會設在天津。之后，省會曾先后遷往北平、天津和保定。1949年1月31日，北平和平解放，標志著國民黨河北省政府消亡。1949年7月，為便于統一領導，便于恢復和發展生產，便于進行各項建設事業，恢復了河北省建制。1949年8月1日，河北省人民政府正式成立，省人民政府駐地設在保定市，共轄4個市（唐山市、石家莊市、保定市、秦皇島市），10個專區（其中包含天津專署），10個鎮，132個縣。[2]中共河北省委省人民政府的成立是河北省政治歷史上的一件大事，標志著河北省結束了長達12年的冀東、冀中、冀南、太行等幾個行政區分割的歷史，開始走向統一。[3]然而，以1949年9月北平更名為北京并成為首都、1949年11月天津成為直轄市這兩大事件為標志，很快掀起了京津冀行政區劃調整的兩次浪潮。第一次行政區劃調整的浪潮主要集中在20世紀50年代。在這次浪潮中，原本屬于河北省的順義、良鄉、大興、房山、通州、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶等地相繼劃給北京市，形成了北京今日的行政版圖。第二次行政區劃調整的浪潮出現在20世紀70年代。在這次浪潮中，河北省境內的靜海、武清、寧河、薊縣、寶坻以及唐山遵化境內的一些公社相繼劃給了天津，形成了天津今日的版圖。而導致京津冀行政區劃不斷調整與變更的一個重要原因，就是圍繞水資源和國土資源而展開的博弈。

從現實發展看，隨著建國后國家工業化戰略的推進，全國各地開始著手建立各自相對獨立的產業體系，京津冀地區亦不例外。受當時片面追求GDP的激勵與考核機制影響，北京開始著力于發展生產，在不具備任何資源優勢甚至嚴重缺水的情況下成立的首鋼就是盲目構建“大而全”“小而全”工業體系的典型例證。而隨著生產型城市框架建構的完成，北京成為一個相對獨立的經濟區域，除港口和資源等少數領域外，基本已經不再依賴津冀的拱衛。此外，天津與北京關于經濟中心的競爭由來已久，天津與河北既有產業體系的高度重構以及資源結構的同質化競爭更是進一步惡化了彼此間的協作關系。隨著信息技術的迅猛發展和交通活動范圍的擴大，三地間彼此的產業依存關系日漸淡薄，進一步稀釋了本已脆弱的經濟關聯。

受諸多歷史與現實因素影響，國家宏觀戰略與微觀利益博弈的權衡導致京津冀三地的制度安排并沒有完全遵循凈財富最大化和促進經濟增長的原則，諸多制度體系的效率也并非最優。區域治理主體之間博弈關系的復雜性以及京津冀三地行政關系的特殊性，使得各行為主體在三方利益博弈中面臨多重利益的權衡。

例如北京，一方面它是直轄市，代表一個相對獨立的行政單元，對地方利益的追求和關注決定了其在經濟發展中與周邊地區的競爭性；另一方面它又代表著首都，是中央政府所在地，這就決定了其既需要經濟發展處于發達水平，又需要擁有良好的生態和社會發展環境。而目前北京既有的產業，或者輻射半徑過小，擴散能力有限，主要集中在京郊附近，對臨近的津冀兩地輻射能力弱；或者與周邊地區的差異過于懸殊（如高新技術產業等），周邊省市無力承接。這導致了京津冀三地經濟內生銜接性不足，外生互斥性較強，經濟和技術協同性較差。北京不僅未對我國北方或者環渤海地區產生明顯的拉動作用，即使在京津冀區域內部京津對河北的拉動作用也非常有限，很難與廣州對廣東、上海對蘇浙的拉動作用相比。究其制度根源，主要在于很多市場行為被政府行為替代，很多擴散力被行政區界阻隔，很多互補優勢被無序競爭襲奪。因而，行政區域性的地方保護、政策包圍圈、邊界阻隔等高層行政管理體制，成為橫亙在京津冀協同發展中的重要壁壘。

再如河北，作為一個相對獨立的行政省份，承載著7 000多萬人口生存與發展的重任。這就決定了它一方面面臨地方利益與中央利益、本省利益與相鄰省市利益的權衡，面臨省內經濟利益、社會利益與生態利益的權衡；另一方面，作為與北京毗鄰的省份，無論在社會穩定方面，還是在經濟社會發展方面，均肩負著拱衛首都的重任。同時，對地方領導者而言，還面臨著自己所代表的行政區利益與個人政治利益的博弈。上述利益在很多情況下的不一致性無疑增加了博弈的難度與選擇的復雜程度。例如，京津冀三地共飲同一水系，共享同一生態屏障，生存發展環境唇齒相依。然而，在相當長的一段時間內，河北都在作為京津的經濟腹地和生態屏障，獨自承擔著環境保護和生態維護的重擔，京津兩市受行政區劃屬性影響在生態維護協同體系中明顯缺位。且河北在京津兩大直轄市區位、人才、資金、信息、市場等方面優勢的擠壓下，既面臨著產業升級、結構調整、維系發展的壓力，又承擔著拱衛首都、維護生態與社會穩定的重擔，其弱勢地位顯而易見。其中，河北的張家口、承德地區既是三地的生態敏感地區，也是環首都典型的貧困地區。多重利益博弈導致河北經常處于首尾無法兼顧的尷尬境地，在一定程度上影響了京津冀整體發展環境的協同統籌。

三、京津冀制度協同發展的思路

與傳統經濟學更多強調競爭相比，制度經濟學更多強調合作的重要性。基于制度建設在京津冀協同發展中存在的一系列短板，構建制度協同體系、深化三地合作進程、為京津冀協同發展提供良好的制度環境勢在必行。

（一）強化制度設計體系中利益的協同性

社會行為主體之間的行為關系存在相互性。在社會關系背景中，個體利益的最大化應以不侵害他人的利益為前提。對整個社會而言，以損害他人利益為代價的利益最大化并不是真正的利益最大化。因為被損害者總要采取報復策略，從而會導致獲取他人利益行為人的福利損失。[4]制度經濟學中的囚徒困境，就質疑了亞當·斯密市場機制這只“看不見的手”可以自發地把個人利益最大化行為轉化為社會福利最大化行為的論斷。與個體理性不是群體理性的充分條件一樣，個體利益的最大化也不是群體利益最大化的充分條件。根據囚徒困境的定義，在一定的條件下，刻意追求個人利益最大化的最終結果并不一定是自利，卻很有可能是兩敗俱傷，形成一種與當事人個人初衷相悖的困境，而集體理性選擇下的合作博弈則很有可能帶來最優選擇。因此，將制度設計的重心更多地放在合作上，將關注點更多地放在協同利益而非個體利益上，這樣的制度安排才有可能效率更高。

區域協同發展要求實現資源和生產要素的無障礙跨界流動。然而，當前我國地方經濟一直存在明顯的“碎片化”現象，即同一國家內部存在著大量擁有一定自主權力的地方政府。自主而分散的多中心政府致力于追求各自利益的最大化，無法解決大區域內各種各樣的矛盾，從而會造成一種“有組織的混亂”。同時，各中心政府間受自利性驅使會引發地區利益沖突，導致各中心政府運用行政權力阻礙資源配置的市場化，進而構成了現階段我國區域協同發展進程中的主要矛盾，京津冀地區亦是如此。

無論是學界還是社會其他各界，一直有聲音主張通過調整行政區劃來化解京津冀之間的利益矛盾，寄希望于通過調整行政區劃來促使外部競爭內部化，以此提高要素配置效率。這在某些特定區域范圍內或許有效，但如果由此認為調整行政區劃是包治區際矛盾百病的“靈丹妙藥”，則未免有些過于天真。京津冀地區既缺乏長江三角洲那樣的政府全力推動，又缺乏珠江三角洲那樣充分發育的市場，單純調整行政區劃未必能夠達到預期的效果。這是因為，導致京津冀三地協同發展滯緩的根源在于制度體系的行政分割性而非協同性。基于此，構建以協同利益最大化為主要內容的制度體系，以協同化的制度紐帶聯動三地市場協同化進程，成為解決這類問題的一劑良方。

京津冀協同發展進程實際上是各行政區之間利益博弈的過程。行政區劃造成的鴻溝導致利益主體與決策主體背離，管理邊界與功能邊界錯位，長遠利益與短期利益失衡。各行政區之間的利益博弈過程，其最終的博弈均衡解就是能夠實現各方利益的動態平衡，并獲得帕累托改進（Pareto Im?provement）或卡爾多—希克斯改進（Kaldor-Hicks Improvement）。

這就需要正確把握區域聯合與區域競爭之間的關系，將三地的目標和聚焦點從各自“一畝三分地”的利益最大化轉到區域整體實力、綜合競爭力、協同影響力的提高上來。京津冀三地人緣相近，地緣相接，歷史淵源深厚，在自然環境與社會安全領域唇齒相依。京津的人才、技術、資金、信息等優勢是河北省短缺的要素，而河北省廣闊的市場空間和生態環境是包容京津發展的重要堡壘。一味的犧牲、完全的配角經濟不可能推動河北省實現轉型升級與跨越式發展，也不可能實現河北省建設經濟強省的戰略目標。

協同化的制度體系內生于聚焦在“面”（大區域）而非“點”（某個特定的省市區）上的正式或非正式制度安排。通過這樣的制度安排，“面”（大區域）上的各主體可以實現區域內部的集體行動，包括設定區域協同目標和規則、內容和程序、手段和途徑，做出協同化的公共決策，組織并協調區域集體行動，形成區域內多元利益相關者的協作治理。具體而言，就需要平衡京津兩個超大城市與河北省中小城市之間的發展落差，統籌三地利益訴求，謀求協同利益的最大公約數，實現人流、物流、資金流、信息流的暢通無阻，其中尤其要在高考制度、社會保障制度等公共服務制度創新領域謀求新的突破，以協同化的制度體系為市場機制的充分發揮保駕護航。只有京津冀三地經濟發展水平達到相對的均衡，人口、資源等要素的畸形集聚才能夠得到有效的分解。

（二）強化制度供求結構的有效性與均衡性

在制度經濟學看來，經濟增長的動力并不在于資本形成的規模或者各種現成的其他戰略性變量的變化，而在于基本制度環境的特征以及這些基本規則實行的程度。[5]在經濟社會運行過程中，有效制度供給的不足、低效或無效制度供給的過剩以及制度供需之間的結構性失衡，都會導致制度安排的低效率。

聯系京津冀地區發展實際，可以看到，在新中國成立以來六十多年、改革開放以來三十多年的漫長歷程中，隨著產品與要素相對價格的變化、市場規模的擴大以及技術水平的提高，相關要素的變化均對新的有利于促進京津冀一體化發展的制度安排產生了新的預期，進而產生了對新的制度設計的需求。然而，受舊有計劃經濟思維的影響，受傳統制度設計路徑依賴的制約，更有效率的一體化制度設計遲遲沒有出臺，更多政策規劃依舊是對原有利益格局的修修補補，尚未觸及關系三地核心利益格局的深層次問題，結果導致了有效制度供給的不足，無效或低效制度安排的過剩。制度供需結構的失衡既延緩了京津冀一體化的進程，也在無形中拉大了京津冀與長江三角洲、珠江三角洲等地區的發展差距。

放眼當前，可以看到，在區域經濟全球化與全球經濟集團化態勢日益明顯的今天，單體城市已經很難在國際舞臺上形成綜合競爭優勢。區域競爭形式正在由過去傳統的城市間競爭向城市群競爭轉變。受全球經濟產業鏈條化影響，區域經濟體內的各城市將一榮俱榮、一損俱損。京津冀若要在新一輪區域競爭中脫穎而出，全力構建我國經濟崛起的“第三增長極”，就必須盡快摒棄傳統做法與計劃經濟體制的影響，通過構建有效而均衡的制度結構體系來為京津冀地區協同發展提供保障。

構建有效而均衡的制度結構體系需要以協同利益最大化為目標，深刻把握影響制度供需與制度結構均衡的若干因素，改革過時和低效的制度安排，代之以更具有創新性、更富有效率、更能夠反映時代要求的制度框架，實現制度供需結構之間的有效匹配。比如，打破以行政區劃屬性為邊界的制度設計，積極探索跨區域GDP分計與稅收分成機制、區域生態利益合理補償分擔機制等。同時，摒棄各種強化行政邊界的剛性約束的非市場化行為，探索嘗試以區域協同度作為考核評價地方經濟開放度的重要指標，充分激發市場機制、創新機制、合作機制在制度設計與協同發展中發揮應有的作用，以合作型而非競爭型制度設計提高區域要素市場吸引力，改善區域整體福利狀況。

（三）強化制度供給中政府職權的邊界性

制度經濟學家諾斯曾經提出過經典的諾斯悖論。在諾斯看來，由于政府目標函數的多元化，國家作為博弈規則的主要提供者，在界定產權、憑借國家權力來構造有效的產權結構、制度安排、經濟發展必要條件的同時，也會對個人的財產權造成侵害，導致所有權的殘缺。從這個意義上講，國家也會造成無效的產權與制度安排，并進而制約經濟的發展。也就是說，國家的存在既是經濟增長的關鍵，也是人為經濟衰退的根源。無論是地方政府還是中央政府，都是有限理性的博弈主體。有限理性決定了在區際利益博弈過程中，如果不對政府行為附加任何邊界限制，就不可能達到利益的均衡，也即存在帕累托改進的可能。因此，為實現制度供需結構之間的平衡，構建有效的制度協同體系，就需要合理限定政府在制度供給中的行為邊界，最大程度地避免政府在制度供給中的缺位、錯位或者越位。

從某種意義上講，改革既是一個社會制度變遷的過程，也是一個既有利益格局調整與再平衡的過程。導致京津冀協同發展多年來進展遲緩的一個制度性原因就在于，政府職權過度延伸，進而導致了市場發育的不充分。一直以來“強政府、弱市場”的現實，既激化了典型的“核心—邊緣”空間結構所帶來的惡性競爭、貧富分化、生態惡化等矛盾，加劇了區際利益的非均衡性，也極大地影響了京津冀市場機制的發揮，扭曲了市場在要素配置中作用的發揮，形成了低效制度對高效制度的排擠，進而造成了制度供給中的“檸檬市場”，直接導致了京津冀地區與長江三角洲、珠江三角洲之間日漸懸殊的經濟社會發展差距。因此，要改變這種現狀，首當其沖的就是要規范政府干預經濟的權力邊界，讓市場機制和社會化機制等在要素配置中發揮應有的作用，加快政府制度創新，加強各地區之間的協同發展和政策一致性，突破行政體制對產品和要素市場化的阻礙。

這就需要優化政府在權力配置與要素配置過程中的合理邊界，科學定位政府在制度協同體系構建中的角色與作用，通過市場對資源配置發揮決定性作用，減少政府對資源配置負外部性的地方保護。要深入推動經濟運行與要素配置中的去行政化進程，在深入推進京津冀經濟社會發展協同化戰略研究的同時，進行以深化行政管理體制改革和市場運行機制建設為主題的規劃與戰略實施路徑研究，為協同體系的構建搭建平臺。

過去三十多年的經驗告訴我們，凡是經濟社會有活力的地方，政府都把手中的權力最大限度地下放到了基層，下放到了市場，下放到了企業，下放到了社會，實現了宏觀調控的微觀化。京津冀協同發展活力能否充分釋放，在很大程度上取決于是否能夠有序推進治理能力的現代化，是否擁有良好的制度與市場秩序，而這首先需要實現體制機制的協同創新。要通過協同性的簡政放權，讓作為創新科技與文化軟實力國際中心的北京，讓作為現代產業體系中心的天津，讓作為戰略支撐帶的河北，各司其職，聯袂而動。[6]比如，為三地主要領導人在相關方面提供高度大體相當的平臺，實現領導職能權屬范圍的對等化；釋放北京作為首都而集聚起來的大量政治、社會、經濟職能以及由此而附屬的大量權力資源、政策資源還有醫療、教育等優質公共服務資源，實現要素配置領域的公平均等化；積極探索橫向轉移支付、央地間財稅制度安排、區域協同GDP考核標準、跨區域財稅分成、GDP分計等制度設計，實現利益協同分配的均等化，等等。

[1]程恩富，胡樂明.新制度主義經濟學[M].北京：經濟日報出版社，2005：66.

[2]石虹，嚴蘭紳.當代中國的河北（下）[M].北京：當代中國出版社，2009：400.

[3]李振軍.有關中共河北省委、河北省人民政府成立的幾份重要文件[J].檔案天地，2009（12）：25.

[4]李軍林.制度變遷的路徑分析[M].北京：經濟科學出版社，2002：9.

[5]“京、津、冀區域經濟一體化”課題組.京、津、冀區域經濟一體化中的若干問題[J].經濟研究參考，2003（56）：7-13.

[6]張燕生.以制度協同創新推區域協同發展[N].人民日報，2014-06-04（05）.

責任編輯：陳詩靜

On the Dilemma in Beijing-Tianjin-Hebei Development and the Way of Thinking of That from the Angle of Institutional Coordination

WEI Li-hua1，2
（1.Hebei Committee Party School，Shijiazhuang，Hebei050016，China；2.The Graduate School of Central Committee Party School，Beijing100091，China）

Under the perspective of institutional economics，the effective institutional arrangement is the important reasons for improving productivity and enhancing the efficiency of factor allocation.For a long time，we have not made great achievements in the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region，and the main cause for that is the lagged behind coordination in institutional design.Though there are the common interests in the coordinated development in this region，there is still market segmentation because of the inefficient effective institutional supply，the not coordinated individual and collective interests，and the not matched negotiation position of different game behavior main bodies.And all of this will lead to“the dilemma of collective action”with the problem of the not optimized distribution of resources and factors of production，and the ineffective role of market mechanism.To deepen the cooperation in this region and create the sound institutional environment for the coordinated development in this region，we should establish the institutional coordination system，strengthen the interests coordination in institutional design，strengthen the effectiveness and balance of institutional supply and demand structure，and strengthen the boundary of government power in institutional supply.

Beijing-Tianjin-Hebei；institutional coordination；individual interests；coordinated interests；power boundary

F061.5

A

1007-8266（2017）03-0088-08

2016-12-20

2014年河北省社會科學基金項目“協同發展戰略下培育京津冀新型戰略性城市增長極研究”（HB14YJ005）

魏麗華（1979—），女，回族，河北省易縣人，中央黨校研究生院政治經濟學專業博士生，河北省委黨校經濟學教研部副教授，主要研究方向為產業經濟學、政治經濟學。