我國鄉鎮人大制度建設初探

侯瑜

摘 要：鄉鎮人民代表大會，是最基層的國家權力機關。自建國初期鄉鎮人大設立以來，特別是改革開放以來，鄉鎮人大在鞏固黨的執政基礎、推進社會主義民主政治建設、保障人民當家作主權利、促進地方經濟社會發展等方面發揮了重要作用。隨著我國社會主義民主政治制度和人民代表大會制度的不斷健全與完善，鄉鎮人大的制度性缺憾也日趨顯現。本文旨在對鄉鎮人大制度建設進行分析，找出缺陷，提出建議，望對鄉鎮人大制度的完善有所裨益。

關鍵詞：鄉鎮人大；人大主席團；人大代表；制度設計

1 現行法律對鄉鎮人大制度的設計

憲法和地方組織法等相關法律條款規定，鄉、民族鄉、鎮（以下簡稱“鄉鎮”）設立人民代表大會（簡稱“人大”），其法律地位與省（直轄市、自治區）、市（自治州）、縣（市轄區、自治縣）地方各級人大的地位是一致的，都是地方國家權力機關。在職權行使上，也大同小異，有選舉權、決定權、監督權。

依據地方組織法第八條之規定，縣級以上各級人大依法行使十五個方面職權；依據地方組織法第九條之規定，鄉鎮人大行使十三個方面職權。所不同的主要有：一是和縣級人大一樣，沒有地方立法權，新修正的立法法已經賦予了地級市以上地方人大的地方立法權；二是鄉鎮人大不設常設機關，憲法第九十六條第二款和地方組織法第二條明確規定，縣級以上的地方各級人大才設立常務委員會，作為它的常設機關（地方組織法第四十條第二款之規定）[1]。

2 鄉鎮人大制度存在的突出問題

2.1職權虛化

由上可知，憲法和法律賦予鄉鎮人大三大主要權利：重大事項選舉權、決定權、監督權。但是鄉鎮人大未設常設機構，這就意味著這三項權利只能在一年一度的人民代表大會上得以實現。從理論上來看，這種職權設置具有合理性，但是，從實踐角度來講，卻難以真正落地生根。那么，法律規定的一年召開一次會議，變成了實際上一年一次的慣例。會議召開的時間也具有隨意性，有的三四月份開，有的下半年開。絕大部分人代會會期一天，有的半天。審議流于形式，人代會僅僅是個法律程序，并沒有真正發揮職權。

2.2職責虛位

由于制度設計方面的缺陷，法律規定與現實實施之間的差距，鄉鎮人大的工作往往與現實脫節。鄉鎮人大主席，副主席以及人大主席團都處于想管不能管、該管無法管的境地。法律賦予鄉鎮人大十三項全能，職權很大，職責很重。然而實際上卻顯得“高高在上”。鄉鎮人大缺位，虛位的現象十分嚴重。

2.3職能虛弱

鄉鎮人大的機構設置、人員配備、法定職責與現實需要不匹配，鄉鎮人大工作依然處于探索階段，沒有固定模式和規范化的議事制度，工作隨意性大。人大主席，副主席在這種格局下，大部分管了黨政的具體工作。既當“裁判員”，又當“運動員”[2]。

3 對于鄉鎮人大進一步完善的建議和制度性設計

3.1確保鄉鎮人民代表大會的規范化

鄉鎮人代會次數增加了，內容豐富了，鄉鎮人大行使職權自然也就充實了，它的地位和作用也就更加凸顯了[3]。為開好會議，應采取以下措施：

首先要健全會議制度合理安排人代會會期，保證代表有足夠的時間審議，可采取分組審議、大會發言、專題詢問等形式，引導代表充分審議會議各項報告，增強人代會的民主化程度。依法按程序舉行預備會議、全體會議及各次主席團會議，規范大會報告、審議、議案建議提出及表決等環節，提高人代會議決質量。

其次要完善審議內容。除審議政府工作報告、財政預算報告、主席團工作報告、議案建議辦理報告外，應將本區域內重大事項列入會議議程，并根據需要及時作出決定決議。鄉鎮決定的事項都是很具體的，特別是一些重大民生工程、為民辦實事項目，都應由人代會來決定，通過人代會審議細化實化重大決策部署，真正把代表和群眾的民主權利落實到位。

3.2在立法上確保鄉鎮人代會的主席團常態化

筆者認為，現在的鄉鎮已不是10 多年前的鄉鎮了，有必要立法設立鄉鎮人大的常設機關。從20 世紀80 年代初立法設立鄉鎮以來，鄉鎮已經實行了多輪撤區并鄉、撤鄉并鎮、鄉鎮合并，鄉鎮人口和區域已成倍增加和擴大。現在，如果再以鄉鎮代表少、區域面積不大，便于召集人代會為由，搪塞鄉鎮人大沒有必要設立常設機關，從與時俱進的角度，已經不合時宜。但是，如果要在鄉鎮人大設立常設機關，立法上難度的確很大，因為，要牽涉到對憲法相關條款的修改。因此，將鄉鎮人代會的主席團常態化更具有現實合理性。

那么，加強人大主席團的建設，可以分為兩個步驟：第一步，建立主席團在閉會期間帶有議事機構性質的常態化、規范化的組織運行機制。為了發揮鄉鎮人大主席團作用，要優化主席團成員結構，適當擴大主席團規模，建立主席團會議制度，一般每三個月舉行一次會議，并要完善各項工作制度和議事程序，促進主席團工作更加規范化。第二步，擴大鄉鎮人大主席團職能，賦予主席團作為常設機關的法律地位。適當擴大鄉鎮人大主席團在閉會期間的職能，比如：檢查憲法、法律、法規以及上級人大及其常委會和本級人大決議決定在本行政區域內的執行情況；督促辦理代表議案和建議；主持本級人大代表的補選等。[4]

3.3提高鄉鎮人大代表素質與推進代表活動常規化

鄉鎮人大代表素質的高低直接影響到鄉鎮人大各項工作開展的好壞，高素質的人大代表勢必能夠正確依法履行各項職權，因此，要持續提高鄉鎮人大代表的綜合素質，增強履職能力。首先，要嚴格按照人大代表的當選條件把好入口。其次，要合理規劃鄉鎮人大代表的組成結構，科學分配干部、農民、知識分子等方面在代表中所占的比例，確保鄉鎮人民代表大會能夠真正體現各行各業群眾的意愿，真正代表人民的利益，防止把鄉鎮人代會變成“干部會”，提高代表性。再次，要加強對鄉鎮人大代表的綜合能力培訓，提升履職能力。

參考文獻：

[1]周建華，滕修福.《鄉鎮人大的制度性缺憾及對策建議》.載《人大研究》，2015 年第7期，（總第283期）.

[2]盧鴻福.《鄉鎮人大三虛現象分析》.載《公民導刊》，2015年11月.

[3]阮重暉，方永紅.《關于加強鄉鎮人大工作和建設的若干建議》.載《人大研究》，2015第6期，（總第282期）.

[4]田必耀，張維煒.《推進鄉鎮人大工作，路在腳下》.載《中國人大》，2014 年第12期.